第 3 章 公共组织

3.1 公共组织的性质与结构

3.2 非营利组织

3.3 事业单位

3.4 公共组织的变革

本章教学目的

公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。 本章主要是对组织形态的公共管理主体 ?a?a政府组织、 非营利组织、 准政府组织及其变革进行阐述。本章的学习， 要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、 各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。

本章学习的重点问题

1.公共组织的性质、特点与基本类型

2.公共组织的结构及其设计

3.我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革

4.科层制组织的特征、方法与面临的困境

5.公共组织变革的目标、内容与趋势

3.1 公共组织的性质与结构

3.1.1 公共组织的内涵

1.组织与公共组织

（ 1）组织的含义：

组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（2）公共组织的含义：

公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。

2.公共组织的基本要素

（1）物质要素

第一，人员

第二，经费

第三，物资设备

（2）精神要素

第一，目标

第二，责权结构

第三，人际关系

3.公共组织的特征

（1）以增进公共利益为目标

（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性

（3）公共组织受到高度的公共监督

（4）公共组织的活动具有政治性

（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难

（6）公共组织具有一定的独占性

3.1.2 公共组织的结构

1.公共组织的纵向结构

2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构）

（1）按业务性质分工

（2）按管理程序分工

（3）按管理对象分工

3.公共组织的主要结构形式及其优缺点

（1）直线制

（2）职能制

（3）直线职能制

（4）矩阵制

3.1.3 公共组织的类型

1. 政府组织

（1）政府组织的含义： 广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。

（2）政府组织的基本特点： ①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理； ②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。

2.非营利组织

（1）国外对非营利组织的三种界定

（2）我国学者对非营利组织的界定

（3）非营利组织的含义：

非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。

3.准政府组织

准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织， 即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。

在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。

3.2 非营利组织

3.2.1 非营利组织的特征与分类

1.非营利组织的特征

（1）沙拉蒙（ Salamon）和安黑尔（ Anheier）的观点

（2）沃尔夫（ Wolf ）的观点

2.非营利组织的 “非分配性约束 ”

3.非营利组织的分类

（1）国外非营利组织的分类

（2）中国非营利组织的分类

3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分

1.非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者

2.非营利组织能提高公共物品的供给效率

3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求

4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求

3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织

1.我国非营利组织的兴起

2.我国非营利组织发展存在的问题

（1）非营利组织自身存在的问题： 一是身份不清；二是缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。

（ 2）由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题： 一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。

3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织

3.我国非营利组织改革发展的基本取向

（ 1）大力培育非营利组织：第一， 在社会领域推进 ?°政社分开 ?±改革；第二， 重点在资金方面进行必要的资助。

（ 2）加强对非营利组织的监督管理 ：第一， 逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规； 第二， 在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化、服务质量、政府资金使用进行监督。

3.3 事业单位

3.3.1 事业单位的含义与特征

1.事业单位的含义：

事业单位是指受国家行政机关领导， 没有生产收入、 所需经费由国库支出、 不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。

2.事业单位的基本特征

（1）事业单位活动的非经济性和政治性

（2）事业由政府主办并主管

（3）事业单位经费由公共财政供给

（4）整个事业单位系统具有行政性

3.3.2 事业单位改革

1.事业单位改革的必要性

（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解；

（2）社会效益不高；

（3）与经济建设结合不紧密。

2.事业单位改革发展的目标取向

（1）社会化发展取向

（2）法制化、民主化发展取向

3.事业单位改革的基本原则和分类改革

（1）政事分开的基本原则： 第一，实行职责分开；第二，实行管理方式及手段的分开。

（2）事业单位的分类改革，分为三类：

第一，具有准政府组织性质的事业单位

第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位

第三，具有生产经营性和能力的事业单位

3.4 公共组织的变革

3.4.1 科层制组织与反思

1.科层制组织的基本特征

（1）专门化

（2）等级制

（3）规则化

（4）非人格化

（5）技术化

（6）公、私分明化

2.科层制方法的主要内容

（1）组织标准化

（2）工作秩序化

（3）管理规范化

3.传统科层制组织的缺陷与困境

（1）传统科层制组织的缺陷

（2）传统科层制组织面临的困境

第一，组织环境的困境

第二，组织结构上的困境

第三，组织方式上的困境

3.4.2 公共组织变革的目标与内容

1.公共组织变革的目标

（1）提高公共组织适应环境的能力

（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性

（3）提高公共组织的工作绩效

2.公共组织变革的内容

（1）组织结构变革： 包括横向部门结构和纵向层级的变革。

（2）公共组织权力关系变革： 一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。

（ 3）技术变革： 主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现 ?°一站式 ?±的管理与服务。

（ 4）产品和服务变革： 基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为 社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。

（5）人力资源变革：

第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；

第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规 (routines)；

第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；

第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。

3.公共组织变革的趋势

公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。