第 2 章 公共管理的理论发展

2.1 传统公共行政理论的演进

2.2 现代公共管理理论的发展

本章教学目的

本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过程、 各种理论流派及其相互关系。 通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。

本章学习的重点问题

1.公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派

2.公共管理与公共行政的联系与区别

3.管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物

4.公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容

 

 

2.1 传统公共行政理论的演进

2.1.1 传统公共行政理论的初创

1.威尔逊的 “政治 —行政 ”二分法

2.韦伯的官僚制理论

3.泰勒的科学管理理论

2.1.2 传统公共行政理论的构建

1.怀特的系统化行政理论

2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则

3.福莱特的动态化行政管理理论

2.1.3 传统公共行政理论的转型

1.西蒙的批评与公共政策学派的出现

2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起

沃尔多批判的三个方面 :

第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；

第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；

第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。

6 2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起

（1）沃尔多的批评

（2）新公共行政理论的基本内容 :

第一，反思和批判了 “效率至上 ”的传统公共行政

第二，倡导社会公平的公共行政价值；

第三，突破 “政治 —行政 ”二分法；

第四，强调动态、开放的组织观念。

2.2 现代公共管理理论的发展

2.2.1 公共选择理论

1.经济人的人性假设与公共选择

2.政府规模扩张与公共选择

政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:

（1）瓦格纳定理

（2）帕金森定律

（3）公共选择

公共选择理论提出解决问题的主张包括：

第一，组织类型的理性选择；

第二，市场机制与个人选择；

第三，分权化；

第四，公共服务组织小规模化；

第五，自由化。

2.2.2 新公共管理理论

新公共管理的名称， 如管理主义,企业化政府,后官僚体制模式,以市场为导向的公共行政 等。 因此，新公共管理理论与公共选择理论一样， 都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。

新公共管理与公共选择理论不同的是： 公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系， 主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。

新公共管理的基本理念：

第一，管理的自由化。 由于公共管理人员是 ?°被制度束缚的人，因此，为改进公共官僚制的绩效， 管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来， 政治家和其他人必须让管理者来管理。

第二，管理的市场化。 市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。

因此 ,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。

2.2.3 公共治理理论

1.公共治理理论的兴起

政治——行政二分法基础上的官僚行政发展到 20 世纪 70 年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。

西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、 政府与市场的边界， 关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。

2.公共治理的含义

治理 是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现 公共利益最大化以满足公众的需要， 治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

3.公共治理理论的内容

作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，核心观点 :是主张通过合作、 协商、 伙伴关系， 确定共同的目标等途径， 实现对公共事务的管理。

主要内容 包括： 第一， 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系； 第二， 公共管理的责任边界具有相当的模糊性； 第三， 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系； 第四， 治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理； 第五， 治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着元治理角色。

4.公共治理理论的意义

公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一， 它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也8 为集体行动提供了新的途径。 因此， 公共治理理论对于创新中国公共管理体制， 整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协 同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。

2.2.4 新公共服务理论

1.新公共服务理论的含义

新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特 ?¤丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。

新公共服务理论认为， 公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

2.新公共服务理论的内容

第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。