福利国家的社会福利理论

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《贝弗里奇报告》与福利国家制度

THE BEVERIDGE'S REPORT AND WELFARE STATE SYSTEM

    20世纪40年代以来，福利国家成为西欧社会的时代精神和基本制度，福利已经成为西欧社会中占主导地位的国家功能。福利国家是一种国家制度，它强调国家应该承担满足国民基本的教育、健康照顾、经济和社会安全需求福利国家超越了社会福利、社会保障的范围而成为一种国家制度。这种制度把福利看作是国家的最主要特性，强调国家要为国民的福利负责，国家必须具备基本的福利功能并作为其目的发挥作用。因而，福利国家成为20世纪最重要的社会福利现象。

一、贝弗里奇其人

‍威廉·亨利·贝弗里奇(WilliamHenny Beveridge，1879-1963)生于印度的一个英国法官家庭。青年时期，他毕业于牛津大学，取得了数学和古典研究的学位。此后，他在汤因比会馆(Toynbee Hall)里从事对伦敦东区贫困社会状况的研究。这种早期的研究对他终生同情穷人打下了基础。后来，他担任过记者，在政府里担任过文职人员。第一次世界大战以后，他被任命为伦敦经济学院院长。他担任这一职务近20年(1919-1937 )。在此期间，他的能力和谋取资助的技巧使这所大学有了长足的发展，成为了英国最负盛名的社会科学研究权威机构。离开伦敦经济学院后，他回到早年就读的牛津大学，担任了一所学院的院长。在政治上，贝弗里奇是一个自由派者。尽管他的很多思想颇受西方社会主义思潮的影响，但他从未加入过工党，也未成为当时在英国甚为流行的费边主义者。在经济学观点上，他有过一些大的摇摆。在两次世界大战中，他都强烈鼓吹集中控制和计划。但在两次大战之间的时间里，他却更倾向于让市场发挥作用。贝弗里奇一生担任过不少重要的领导职务，除了在两所著名大学里任过职以外，他还分别担任过英国上下两院的议员，并且担任过二战期间英国政府的劳工部次长。作为一名领导人，他的工作作风颇为独断专行，很少征求其下属和同事的意见，即使在大学里任职时也是如此。他的这种作风在其领导专门委员会起草《贝弗里奇报告》时也表现了出来。该委员会的一些人并不完全同意报告中的一些内容，但贝弗里奇本人却坚持自己的观点，最后导致了此报告由其本人署名发表，并被后人按其名字命名。‍

二、《贝弗里奇报告》

‍《贝弗里奇报告》最初发表于1942年，当时英国正处于同德国法西斯进行艰苦卓绝的战争时期。《贝弗里奇报告》之所以能在那时发表，是有着深厚的社会根源的。首先，到本世纪中叶时，西欧的现代社会保障制度已有半个多世纪的历史，英国的国民保险制度也走过了30年的历程了。在其间积累了大量的经验和教训，这对《贝弗里奇报告》的起草起到了相当大的作用。该报告中所提出的大部分政策建议都是在先前的理论和实践的基础上做出的。可以说，如果没有先前几十年的经验，《贝弗里奇报告》是不可能在当时诞生的。第二，第二次世界大战前英国严重的社会问题为《贝弗里奇报告》的诞生提出了客观的社会要求。尽管自上个世纪的下半叶以来，英国朝野一直在努力解决工业化带来的各种社会间题，但直到本世纪中叶，许多问题仍未能很好的解决。尤其是本世纪30年代的经济危机给英国的经济、政治和人民生活带来了很大的冲击，而当时不完善的社会保障制度无法应付经济危机和萧条所带来的冲击，甚至其自身都有解体的危险。在这种条件下，社会矛盾加剧，下层劳动者生活艰难，人民的怨声很大。第三，当时正在兴起的国家干预主义的经济学理论为《贝弗里奇报告》提供了理论基础。如果说凯恩斯主义经济学是从经济学角度上将国家干预主义理论化了，那么《贝弗里奇报告》则是在社会福利政策方面将这一理论具体化了。第四，第二次世界大战为英国造成了一个有利于社会福利制度发展的特殊的社会环境。一方面，战争使国内的阶级阶层矛盾趋于缓和，因为在战争期间各阶级和阶层人士都面临着同样的危险和困难，都必须做出同样的牺牲。另一方面，战争的要求发展了“资源共享、危险共当”的原则，而这也恰恰是社会保险的基本原理。同时，战时所实行的生活必需品的分配制度也为后来贝弗里奇的政策建议提供了实践基础。再有，为了打赢这场战争，丘吉尔政府必须要调动起全国人民的力量来共同努力。这样，它就不得不首先理顺各阶级、阶层之间的关系，缓和各种社会矛盾，向工会等利益团体做出让步。同时，政府还向人民许诺，一旦打败了德国法西斯后，英国将建立一个公正、平等和富裕的社会。所有这一切，都为《贝弗里奇报告》的诞生提供了很有利的社会条件和政治上的契机。

正是在这种社会条件下，还在艰苦的战争岁月里，英国朝野的政治家和学者们就已经开始考虑战后社会重建的问题了。也正是基于这种社会要求，一个跨部门的政府委员会在1941年组建了起来，受命考察现有的国民保险制度。而贝弗里奇则被任命为该委员会的主席。‍

这份长达近三百页的报告中，贝弗里奇全面地考察了英国现有的社会保障及其它福利安排，在此基础上提出了一个系统化的战后社会福利计划，这就是后来人们所称的“贝弗里奇计划”(Beveridge Plan)。

《贝弗里奇报告》

《贝弗里奇报告》的主要内容有以下几个方面：

（一）提出英国战后社会重建的任务

（二）对现有社会保障制度的批评

（三）建立新型社会保障体系的方案

（四）新型社会保障体系的配套政策  

1.充分就业

2.全面的健康服务

3.家庭津贴

三、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响

要认识《贝弗里奇报告》的重要意义，不仅要看到它在本世纪中叶对建立英国新型社会福利制度所起的作用，更重要的是应从战后半个世纪以来整个西欧的社会发展，以及其福利制度在这种发展中所起的作用来看《贝弗里奇报告》的深远影响及其功过是非。

‍本世纪中叶以来，西方资本主义国家的发展给人们展现出这样一个事实：从上个世纪起直至本世纪中叶，西方的资本主义制度中出现了很多间题，社会矛盾十分尖锐，似乎已濒临“垂死”。但是，自第二次世界大战结束以来，西方各国在经济、政治和社会各方面仿佛都神奇般的“起死回生”，进入了一个新的高速发展的历史时期。时至今日，西方国家新的发展已迫使其它各国的学者和政治家们不再采用传统政治意义上的社会制度和意识形态差异来看待西方国家，而转用经济、科技和社会发展的综合分析法来研究西方发达国家在战后的发展。换言之，人们不再强烈地批判西方的资本主义制度，而转向研究西方的经验，并注重吸西方发达国家之所以能在战后保持几十年的经济发展和社会稳定，主要得力于两个方面的因素：一是当代科学技术的长足进步给其经济活动注入了新的活力，二是高度发展的社会福利换来了长期的社会稳定。就后一方面而言，战后各西方发达国家(尤其是西欧国家)广泛地推行了普遍的社会福利政策，在其中，社会保障是其核心部分。几十年的经历已证明了这些社会政策的社会效益是巨大的。尽管在西方社会福利和社会保障制度方面仍有不少批评意见，但这套制度在战后所取得的成就已为全世界所瞩目。现今，世界各国都把注意力转到了经济和社会发展方面，西方的福利制度自然也就成为了世界各国注意的焦点之一。同时，西方发达国家自己也十分注重研究这套制度中存在的间题，尤其是在新的国际竞争中所面临的新的挑战。每当人们去研究这套制度的发展、成就和问题时，仍然都会把眼光追溯到其最初的蓝图——《贝弗里奇报告》上。   

然而，在《贝弗里奇报告》发表之初，并不是所有的人都一下子认识到了它的重要意义。事实上，在当初学者和政治家中对它的评价并不一致，在英国议会讨论时，有121位议员持反对意见，还有更多的人投了弃权票。在对待《贝弗里奇报告》态度上的差异竟引起了可能导致战时联合政府分裂的危险。丘吉尔首相本人最初对它也持反对态度。据报道，他拒绝会见贝弗里奇，并且不许贝弗里奇进入任何一个政府部门。但是，《贝弗里奇报告》在当时毕竟是符合了广大人民的心态和要求，并且与占主导地位的社会经济思潮一致，因此是颇具社会基础和生命力的。当时，《贝弗里奇报告》一下子发行了近50万册，在美国也发行了5万册。据说在英国政府书店门口购此书的人曾长达半英里，这足以说明当时此报告的社会反响之强烈。随着第二次世界大战的结束和工党在大选中的胜利，新的政治家和政府领导人对“贝弗里奇计划”的态度与以前有很大的不同，战争刚结束，一个实施“贝弗里奇计划”的高潮在英国政界掀起。从1945年起，短短几十年，好些有关的法案相继在议会获得通过。其中较为重要的有：《家庭津贴法案》，《国民健康服务法案》、《国民保险法案》，《儿童法案》，以及《国民救助法案》。这些法案的通过，再加上1944年通过的《教育法案》，标志着战后英国社会福利体系的建立。或者，用西方政治家和学者们的话来说，这标志着西方“福利国家”的诞生。这些立法都是按照贝弗里奇提出的政策建议来制定的。尽管在具体立法时也有一些修改，但在指导原则和主要项目上都采用或参照了《贝弗里奇报告》中的内容。继英国之后，法国、联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会福利制度进行了改造和普及扩展，一个建设“福利国家”的浪潮在西欧掀了起来。在此过程中，各国都在很大程度上采纳了《贝弗里奇报告》中的“普遍性”原则，并效仿了英国的模式。从这个意义上讲，战后西欧的“福利国家”制度事实上是以《贝弗里奇报告》为蓝图而构造起来的。

《贝弗里奇报告》的生命力还不仅仅止于它广泛而深刻的影响了战后初期西欧“福利国家”的建立，从更长远的意义上讲，近半个世纪以来西欧福利制度的每一步发展和变化都在检验着它。换言之，每当人们谈论着西欧福利制度的功过是非，以及要对福利制度做出什么调整修改时，都会去重新考察一下当年贝弗里奇所提出的基本原则和各种设想。这里，我们仅从英国社会保障制度在战后几十年的发展来看《贝弗里奇报告》对其的影响和存在的问题。

战后初期英国新的社会保障体系按《贝弗里奇报告》的建议建立起来后，头10年没有遇到什么问题，它运行状况良好，因此也没有做出什么调整和修改，其主要原因是在当时欧洲重建时期，英国的经济发展较好，失业率很低，政治和社会生活都很稳定。但是，从50年代开始，英国社会保障制度中逐渐显露出一些问题来，自那以后，英国(乃至整个西欧)社会和经济情况发生了很大的变化。其每一步变化都考验着《贝弗里奇报告》和按其蓝图建立起来的战后社会福利体制。概括起来讲，自50年代末以来对其社会福利体制有影响作用的经济与社会变化主要有以下几个方面：1.六七十年代以来的经济滞涨和失业率的逐渐升高。经济滞涨一方面使社会福利所需的资金来源减少，另一方面因物价上升而使原来的福利保障水平无法应付需要，而失业率的升高到后来已突破了当年贝弗里奇所设的“警戒线”，这给英国的福利保障体系带来了很大的负担和威胁。2.六七十年代以后，人口老龄化加剧，这也给其福利保障体系带来了很大的压力。3.家庭结构发生变化，尤其是“单亲家庭”大量增加。这种家庭往往需要依靠社会福利的帮助，而这种情况是当年贝弗里奇所料不及的。

在变化了社会条件下，《贝弗里奇报告》中所建议的一些原则和战后初期所建立的社会福利体制遇到了一些问题。一方面，由于社会福利体系的负担增大，使得其开支渐逐膨胀，这反过来又影响了经济的增长，另一方面，许多确实生活困难，需要保障的家庭却又难以从社会福利中获得足够的帮助。面临这种情况，英国从50年代末起就一直断地对其社会福利制度做出修正。以其社会保障制度为例，其给付标准和具体项目一直在不断地变化，以适应社会的变化。除此之外，当年贝弗里奇所建议的一些具体原则也被修改了。例如，1959年废除了当年贝弗里奇提出的基金积累式的养老年金，而以“现收现付”("Payas you go" )的作法取而代之，同时，还建立了国家补充保险项目，并鼓励建立各种职业养老金。这两种养老保险的投保和给付标准都以人们收入高低不同而不同，这自然就突破了当年贝弗里奇所建议的“同一标准”原则(Flartate)。再有，在六七十年代，社会救助部分的重要性并没有象贝弗里奇当年所设想的那样会逐步降低，相反，其重要性是呈增大趋势。同时，政府在处理一些新的保障需求时，在巨大的开支压力下，也不得不采取一些“选择性”的原则，而不是一味地I按照贝弗里奇的“普遍性原则”行事。

可以看出，上述修改是在贝弗里奇计划的基础上所做的局部修补，它没有破坏贝弗里奇为战后英国社会福利体制所设计的基本格局。从实践上看，这些修改在一定程度上缓和了社会福利制度在新的社会条件下所面临的矛盾，但它并没有解决一个根本性的向题即高水平的福利制度对社会经济效率的损伤。尽管当初贝弗里奇也曾试图以“理性化”的原则来解决这一矛盾，但后来的事实证明这种努力仍未能成功。战后几十年中，英国的高福利政策使英国产品的成本增大，在国际上的竞争力下降，从而导致其国内经济增长的缓慢。自70年代以来英国福利制度的这一缺陷招致了许多的批评。1979年保守党政府上台后，曾试图改革其社会保障制度，削减社会福利，但这一努力遇到了很大的社会阻力。最后，除了在一些具体的项目上做出些调整和修改之外，仍未能触动当年贝弗里奇所设计的基本框架。从总体上看，80年代英国的社会福利仍呈增大趋势。

应该指出，英国之所以未能放弃半个世纪前贝弗里奇所设计的这套福利制度，其根本原因还是因为这套制度在战后几十年中确实发挥了巨大的社会效益。通过几百年的资本主义发展，英国已积累了雄厚的经济实力。在经历了早期的无序、混乱和各种社会问题的折磨后，人们的注意力自然会转向治理各种社会问题和提高社会生活质量方面。而贝弗里奇计划和战后的社会福利体制正是顺应了人们的这种要求。在经济效率和社会福利的天平上，英国是更注重后者的，尤其是当我们考虑到英国已有的经济实力、有利的国际贸易关系，以及战后西方科技对经济的促进等因素后，就更能理解他们有条件以牺牲一定的经济效率为代价来换回“福利国家”的稳定和高质量的社会生活，也更能理解为什么“贝弗里奇计划”在半个世纪的岁月里虽然遭到许多批评，但却经久不衰的根本原因。当然这也就是英国和其它西方国家的学者们隆重纪念《贝弗里奇报告》发表半个世纪的原因。‍

补充阅读材料：

1.书籍：福利国家模式变迁的历史比较研究