（一）政治参与的涵义

政治参与是近代政治的概念，是政治文明进程中的一个重要变量。（Political participation），亦称参与政治，就是一定的政治主体从事政治的活动。但对政治参与的定义，存在着不同的看法，其中有代表性的观点有：

（1）政治参与是合法的行为。

认为只有依照法定程序参与政治的行为，才属于政治参与。

尼和伏巴认为：“就政治参与这个术语来说，我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择及他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”

（2）政治参与是自愿的行为。

认为一些被动员起来的政治行为不属于政治参与的范畴。迈伦·维纳强调参与的自愿性质。

但是，自愿与非自愿的区分带来很多疑问和麻烦。

第一，动员参与与自动参与的理论界限在实践中是难以分辩的，况且这种区分的本身就有很大的随意性。

第二，所有政治系统的政治参与，都是动员和自动参与的混合，只不过程度不同。

第三，自动参与和动员参与是相对的动态关系，即在一定情况下二者互相转化。

（3）政治参与包括政治态度。

认为政治参与不仅包括行为，而且还包括与政治相关的观念形态。

美国学者巴恩斯就将公民阅读政治文章、了解政治知识视为政治参与。美国政治心理学家斯通也将“追踪报纸和电视报道”列为间接的政治参与。阿尔蒙德在《公民文化》中也这样看待政治参与。

综上所述，对于政治参与的认识，有些概念要狭窄些，仅把政治参与看成是合法的或自动的行为；有些概念要宽泛些，把人的政治态度也包括在政治参与之内。

我们认为，政治参与就是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。

这一定义包括以下几个方面的内容：

1．政治参与的主体是一般公民，是公民自下而上影响政治的过程。这样就把政治参与者与职业政治人士区分开来。

2．政治参与是一种活动而不包括态度。客观的政治活动和主观的政治态度是两个分离的变量，需要用不同的方法研究它们。

3．政治参与是旨在影响政府决定的活动。

4．政治参与不仅包括行动者本人自动的影响政府决策的活动，而且包括行动者受他人动员而发生的影响政府决策的活动。

 

（二）政治参与的价值争论

政治参与的扩大和政治生活的民主化是政治发展的重要目标之一，因此，很多政治学家都给予政治参与予以极高的评价，但也不是没有主张限制政治参与的。有的学者将民主的各种理论划分为两大类，“即强调公民参与的民主理论和限制公民参与的民主理论”。

1．强调公民参与的民主理论：古典民主理论

以卢梭、密尔、杰佛逊为代表的古典民主主义者实际上主张的是参与民主理论，认为政治参与是社会活力和创造力的源泉，是抵制暴政强有力的工具，是集中集体智慧的重要途径。由于扩大的参与权使众多的公民忙于国事，所以政治参与活动又具有保持国家稳定和加强社会秩序的作用；由于政治参与活动给予了每个人发表自己意见的机会，使得最大多数人能从中获得最大的好处；由于大批的志士仁人在参与中表现出来，社会就会从中挑选大批活动家为其所用；由于政治参与活动增强了公民对自身尊严和价值的认识，这实际上提高了他们的社会地位。政治参与活动还可以经常提醒统治者和被统治者，不要忘记各自对社会承担的责任和义务。

2．限制公民参与的民主理论：精英民主理论

但是，并不是所有类型的参与都是民主政治的内容，鉴于历史上曾出现过的盲目性参与导致的可怕后果，一些学者和政治家认为，广泛的参政不仅不可能，而且也不足取，不必担心政治冷漠对政治制度有什么危险，相反，一定程度的政治冷漠更有利于政治制度的运作。这是因为：

（1）鼓励那些对政治不熟悉、没有兴趣的人去参与政治，对社会并没有什么好处。

（2）坚持认为每个公民都要参与政治的观点，只是以对民主的忠诚情感代替了对民主的理性判断。

政治不可能是纯功利主义的，情感取向和功利主义的结合才能实现政治系统的平衡。如果对政治系统的忠诚完全建立在实用主义基础上，那么这种基础是不稳定的。同样，对政治系统的情感承诺过于强烈，也会对民主造成不得的影响。

首先，感情强烈的政治参与容易助长难以控制的政治运动，造成政治动荡。

其次，一个政治系统中的很多团体若获得情感过于强烈的承诺，可能会导致系统的分裂。

最后，政治系统的平衡有赖于主动性和被动性的平衡状态，而具有强烈情感色彩的政治参与就可能打破这种平衡状态。

（3）即使在最理想的政治条件下，一些选民也不会具有进行复杂的政治判断所需要的实际政治知识。

这是精英民主主义者的一种代表观点，以熊彼特和罗伯特·达尔为代表。

（4）广泛的政治活动，从某些方面判断是可取的，但也有不利的因素。太活跃的团体会妨碍统治者去做他们最有能力去做的事情，公共议事日程被扭曲了。不仅如此，高度自治化的团体还会导致过多的争论、分裂和不稳定。政治兴趣和政治积极性的骤然上升，可能预示着政治制度中的动乱或危机的到来，或新的严重分裂的出现。

3．多元民主主义者的政治参与观

上述观点基本上代表了精英民主主义或政治保守主义的民主观，而多元民主主义者对政治冷漠深感不安。沃科尔和莱恩系统地批判了精英民主主义者的政治冷漠需要论，呼吁人们不要忘记给人予启蒙的古典民主主义。

（1）那些没有参与政治的人没有被合适地被代表，政府就不是建立在最广泛的民意基础之上。

（2）广泛的政治冷漠给那些为所欲为的人提供了更多的控制政府的机会。

（3）参与政治是最好的提高公民的判断水平的工具。

（4）广泛的不关心政治，既是政治制度软弱的表现，又是政治制度软弱的根源。

 

    上述的争论告诫人们，决不能简单地理解政治参与同民主的关系。说什么更广泛的政治参与是好的，等于无视在一定情况下参与膨胀对政治系统的危害；同样，强调参政活动的增加会降低政治生活的质量，又等于否认公民的社会权利。当西方学者讨论政治参与中的冷漠现象时，总是以西方社会为背景。而他们提出的分析政治冷漠的一些变量，则可以看作是工具性的概念。将这些概念放进发展中国家进行系统的探讨，或许会增强它们的解释力。

（三）政治参与的主要途径

1．投票

投票作为政治参与的方式，其目的有两个：一是选举政治官员，二是进行全民公决以决定重大国事。在西方国家，投票是一种最为频繁的公民活动。中国自1980年以来开始在县级以下人民代表选举中实行直接的差额选举，这标志着直接的民主政治正式启动。

2．选举

选举是由一系列政治活动组成的，诸如组织协调、宣传动员，投票只是选举活动的最后阶段。与投票活动相比，投入选举的前期活动需要更多的主动性，也是更为困难的活动。

选举是诸多政治参与方式中规模和影响较大的政治活动，其作用一方面与投票相同，即评判政府和政治官员；另一方面，选举过程训练了政治积极分子的政治才能，提高了他们的组织能力和动员能力。

3．主动接触

投票和选举活动是模式化的参与行为，其内容和时间都为公民规定好了，况且选举过程中的一些问题在某种程度上为候选人和组织者所控制，因而公民的这些参与行为程序化了。

与此相反，公民个人因为自己的特殊利益而主动与政治官员接触，陈述自己的目标和内容，因而是一种主动精神的参与。在我国，人民群众“来信来访”是一种重要的主动接触参与活动。

4．结社活动

现代宪法一般都赋予公民结社活动的自由。在政治参与意义上，结社活动有两方面的内容，一是参加政党和政治社团，二是以团体或组织的方式去解决社会或政治问题。

（四）政治参与的条件

1. 社会经济发展

（1）在一个社会中，政治参与水平随着社会经济地位的变化而变化。

教育程度、收入及职业地位越高的人，他们参与政治的积极性就越大；而随着社会经济的发展，这些人在社会中的人口比例越来越大，因而更多的人变成了政治上的参与者。

（2）社会经济发展导致各种组织和协会成倍地增加以及大量的人参加这些团体。

中国自改革开放以来，各种组织和协会大量涌现，诸如企业家协会、农民协会、个体劳动者协会，以及各种学术团体等。这是社会发达的一种象征。

（3）经济和社会的发展在社会群体之间造成了某种紧张关系，利益矛盾最终引向了政治。

新的团体的出现，威胁着现存的利益，结果，群体之间的利益冲突增加了，这种冲突又强化着群体意识，而这种群体意识又促使该群体采取集体行动来保护自己的利益和要求。

（4）经济发展需要和促使政府扩大其职能。

政府职能的范围一方面受制于基本的价值观和意识形态，另一方面受制于经济发展。美国在第二次世界大战后形成了“参与革命”，在很大程度上是由于政府职能的扩大，从住房、就业到社会保障，都有政府的作用。政府的行动范围越大，受影响的个人和团体就越多，使他们感到政府与自己的关系密切，因而促使他们更加积极地去影响政府的决策。

（5）社会经济的发展通常是通过民族—国家的发展来实现的。

    但是，现代化进程表明，社会经济的发展与政治参与水平并不必然存在一一对应的关系。在一些经济水平较低的国家里，动员性政治参与的水平却很高；而在一些经济发展迅速的国家里，政治参与的水平却很低，或者有些形式的政治参与水平高于其他形式的政治参与。原因何在？

首先，社会经济发展不是决定政治参与的唯一因素，社会结构和政治文化也起着重要作用。

例如，阿尔蒙德和维巴在1959年和1960年调查了五个国家的大约五千人后，他们发现，美国人在某些问题上有着强烈的臣属性，甚至地区性。美国政治文化的一大问题是较为微弱的臣属成分，它使美国人在法律规定的范围内参与政治。英国近于一种参与型和臣属型的愉快平衡；足够的参与使之成为民主国家，足够的服从又使之遵从权威。在德国，服从的文化占主导地位；人们遵从权威，但并不想送入政治。意大利也同样，更多的是冷漠态度。在阿尔蒙德和维巴从事研究的时代，德国和意大利距离二战结束只有十五年，在一个相对较弱的参与型文化中，证明民主的实践是困难的。墨西哥是一种奇特的混合，人们口头上讨论得热闹非凡，似乎是参与型的，但是在实践中却表现出服从和地区狭隘的态度。阿尔蒙德和维巴把墨西哥叫做“胸怀大志”的政治文化——希望代替了现实。

其次，社会经济现代化使决策中心由传统社会的基层转移到全国一级，减少了传统社会中面对面接触的机会；同时，经济发展意味着增加了个人社会流动，流动中的个人不会或没有机会参与政治。

因此，应该全面地看待社会经济发展与政治参与的关系。在某些时候，参与水平超前于发展程度，而在另一些时候，参与水平又落后于发展程度。但从政治参与的发展方面看，它最终要随着社会经济的发展而逐步提高。

2. 社会环境与社会地位

在构成社会环境的诸要素中，如教育、职业、收入、年龄、种族、宗教信仰、性别和居住地，都与政治参与有联系。一般说来，受过高等教育的人、获得高职位和高收入阶层的成员、占统治地位的民族和宗教团体、男性公民等，较多地参与政治活动。

然而，参政活动与社会环境中的可变因素之间的相互关系并不稳定，这主要视政治文化而定。社会环境中各项变量的解释力相当有限，况且各种变量的表现形式和作用并非一成不变。

（1）受教育程度与政治参与

在社会地位的所有变量中，教育与政治参与的关系最为密切。这首先是因为教育有助于增强公民的义务观念，培养公民的政治竞争意识、兴趣和责任感；同时，教育也有助于培养公民的自信、自制和表达思想的能力。而且，学校本身就是一个获得参政技能的场所。 

（2）经济收入与政治参与

在社会地位的变量中，收入与政治参与也有着直接的关系。一般而言，收入越多，参与政治的兴趣就越高。

（3）社会职业与政治参与

职业身份对选举态度的影响是非常明显的。

3. 政治制度

（1）政治平等或自由

法制条件下的平等与自由是政治民主的基础，当然也就是公民参政的基础。但是，在某些社会，自由是有的，却不一定存在政治平等和政治民主，其中最典型的就是曾经在英国统治下的香港社会，在香港回归祖国以前，香港人无权选举最高行政长官，就连立法局也不过是港督的咨询机关。

（2）政党制度

在对政治参与有影响的所有的政治变量中，政党的影响是最大的。在西方政党政治中，政党的主要作用是进行政治宣传和动员，以便使该党的候选人在各类选举中获得比其他党派更多的选票，因而选举活动最能调动人们参政议政的积极性，各党派努力使选民加入党派之争。

比较研究表明，在同样性质的选举中，人们参与政治的热情与比例是不一样的，这在很大程度上与政党制度有关。一党制、两党制和多党制下的公民参政的心态是不一样的。即使在两党制下，若两党的差异很小，就会降低选民投票的比例。

政党认同是政党影响行为的一个不可忽视的因素。当一个人认为某政党的主张符合他的利益和观念时，他就会加入该政党，并在选举中支持该党候选人。

4. 政治心理

政治观察家认为人们从事政治活动都是某种需要的驱使，这些需要包括：权力、竞争、成就、加入组织、财富、名声、地位、要求被承认、被称赞、操纵欲、同情心、责任感等。

一般说来，心理变量指来自个体的性格特征和知识结构。个性特征及知识结构如何影响人们的政治心理，以及由此造成对政治参与的影响，罗伯特·达尔对此进行了系统的总结。

（1）对报酬的估量。

（2）对选择的判断。

（3）政治效能感。

（4）对结局的满意感。

 

（五）政治参与的作用

1. 政治参与与政治民主

现代民主政治肇始于资产阶级革命。但是，资产阶级民主也有一个相当长的成长过程，其中人民的政治参与对资产阶级民主建设的作用至关重要。以选举权为例，在资产阶级民主政治的的初期，公民仅获得了一种选举的参政权，而且选举权的行使，要受到严格的资格限制。这就是所谓的限制选举（Limited Suffage）。在限制选举下，选举人必须具备一定的资格，即必须具有一定的财产数额及一定的教育程度，而且还必须是男性公民。

（1）财产限制

用财产限制选举人之资格者，甚为普通。1830年法国规定，每年纳税达300法郎以上者才有选举权。1832年以前，英国规定每年纳税在40先令以上的自由地主，才有选举权。在19世纪以前，美国、德国、荷兰、意大利等国都有此类的财产限制。

（2）教育限制

关于教育限制，有人认为选举乃是一种政治的选择或判断，若无一定的教育程度和知识，就没有正确的识别能力。时至今日，仍有少数国家如巴西、美国的个别州要求选举人能读书或诵读宪法条文的限制。

（3）性别限制

至于性别限制，在第一次世界大战之前，只有瑞典、挪威、丹麦、莅芬兰少数国家的女子有参政权，其他国家均规定女子无选举权。在大战期间，女子也有良好的表现和贡献，所以在大战后，英国、美国等国给予女子参政权。第二次大战以后，德国、法国、意大利等国亦使女子享有选举权。在瑞士、葡萄牙和西班牙，妇女在70年代才得到选举权。

以上限制的取消，是人民不断的政治参与的结果，从而获得了普通的或普遍的选举权（Universal orGeneral Suffrage），即凡具有本国国籍的法定成年男女，未经刑事处罚剥夺公民权，且有行为能力者均可享有参政权。

对于政治参与推动选举权的演进，英国的史实是一个很好的说明。

    英国是最早确立现代选举制度的国家，其选举制度的演变也极具典型性。

英国在1688年“光荣革命”后，开始确立了资本主义的选举制度。在此以前，英国的选举可追溯到13世纪，当时每个市镇选派2名自由民(市民)代表参加等级会议。推选自由民代表的方法为英国资产阶级革命后选举制度的创建提供了经验。

英国“光荣革命”后的第二年，1689年由议会下院通过了《权利法案》，明确规定国会议员(下院)实行自由选举。但它的实现却是一个漫长的过程。在1711年的法律中对担任下院议员规定了很高的财产资格限制，即使郡议员每年的土地收入也必须在600英镑以上，市镇议员每年不动产收入须达300英镑以上。对选举权除了财产资格限制外，还规定了居住期限、教育程度、种族、性别、年龄等的限制。因此，在英国资产阶级取得政权后的一百年间，有选举权的人数只占成年人总数的5％，其中绝大多数是贵族，中、小资产阶级都没有选举权。这一时期，英下院议员的分配也很不合理，各郡、自治市无论大小和人口多少，一律只能向下院派出2名代表。后来又出现人口多代表少、人口少却代表多的情况，如康瓦尔市只有30万人口，却有42名议员，兰开夏市有130万人口，却只有14名议员。

从1832年起到1970年止的近140年中，英国进行了多次选举制度的改革才实现了普选制，建立了比较完善的选举制度。

    1832年的选举改革，重新分配了下院议员席位布局；规定了选民登记制度；议员的提名制改为选举制；扩大了公民权，使中产阶级有了选举权，选民人数比前增加了50％，但也仅占成年人口的5％一7％。由于这次改革后产业工人和手工业者仍然没有得到选举权，因而在19世纪30年代～40年代，英国爆发了著名的全国性的争取政治权利的宪章运动。从1837年6月起，工人们起草了一份请愿书，并命名为“人民宪章”，号召全国人民签名。1839年7月，有150万人签名的第一次请愿书被议会否决。1842年，有300多万人签名的第二次请愿书又被议会否决，工人的罢工运动也被镇压。1847年一1848年，英国无产阶级掀起了宪章运动的第三次高潮，结果仍遭失败。但宪章运动的影响还是深远的。   

    1867年英国又一次进行了选举制度的改革，这次改革的特点：一是降低了选民的财产资格；二是把公民权扩大到自治市的无产阶级。其结果是使有选举权的人上升到13％。与此同时，对议会席位的分配再次进行了调整。

    1872年的选举改革则是颁布了有名的秘密投票法，其目的是为了消除选举中的高压和贿赂手段。1883年通过的反腐败法是对选举中的腐败现象采取的又一措施。

    1884年的选举改革是颁布了人民代表法，使公民权扩大到郡的工人、农村工人，农村选民人数增加了一倍以上，使选民人数占到了成年人口的25％。   

    1918年的选举改革是按人民代表法规定：一是部分妇女(大学毕业、年满30岁、有年价值5英镑财产)获得了选举权；二是公民只需在所在选区居住满6个月以上并有一定的职业即可；三是一人不能在两个选区中投票；四是每个候选人必须交150英镑保证金，若不能得到1／8的选票保证金将被没收。这次改革使近80％的男人有了选举权，妇女第一次享有选举权，选民人数增至2100万，占全国成年人总数的75％。

    1928年的选举改革则是使年满21岁的男女都有了选举权，但其中有的人还享有复数投票权(两次投票权)。直到1949年才实行一人一票的平等投票权。再到1970年，英国才将选举年龄降为18岁。至此，英国才完全实现了普选权。这是和英国人民的长期斗争分不开的。

 

2. 政治参与与政治稳定

从长远来看，政治参与最终推动了政治民主和政治发展的其他方面。但是，20世纪发展中国家的很多事实表明，政治参与并不必然导致政治发展，有时会引起“政治衰退”，造成政治动荡。

政治参与为何导致政治不稳定？关键在于社会动员产生过高期求与政治制度化水平低之间的矛盾。

发展中国家的政治现代化首先意味着社会动员和经济发展。多伊奇把社会动员描述为“人们腐蚀和摧毁旧的社会、经济和心理上的主要信仰，开始接受新的社会化和行为模式”的过程。这意味着人们与传统社会有关的态度、价值观念和期望转变为现代社会所共有的态度、价值观念和期望。这种变化乃是都市化、识字率和教育水平的提高、传媒为大众所用的结果。因此，社会动员提高了人们的追求和期望，如果他们在经济上得不到满足，那么这些追求和期望就会刺激个人和群体去利用政治手段满足自己的要求。在社会动员的同时，经济发展了。经济发展也许会提高一个社会满足这些期望有能力，因此经济发展应该有助于减少社会的挫折感以及由此而产生的政治不安定。这就意味着，经济发展的同时就增加了社会流动，让一些人在社会流动中找到自己合适的位置。若社会流动机会少，一些人还会诉诸政治手段来满足自己的要求。再者，经济发展的速度总是赶不上人们对利益期求增长的速度。因此，在经济发展过程中，如果人们的过高期求得不到正确引导，再加上一些不平等的两极化、政治腐败，很容易引起不利于政治安定的突发事件。过去200年的大量事实表明，很多不满和动乱是在经济繁荣之际发生的。

更为重要的是，被动员起来的社会期求面对的是制度化水平低的制度。在新兴的民族国家，一方面它们获得了政治上的独立，另一方面却陷入政治管理上的混乱，盲目移入的政治体制又不适合经济和文化水平落后、民族矛盾重重的社会。在社会主义国家，优越的政治制度同样面临经济、文化落后的问题；同时，制度的优越感又使社会主义国家忽视了制度化建设，总以为一旦建立了社会主义民主政治，一切矛盾就会迎刃而解，结果，管理者和被管理者之间的对话机制不畅通、人事制度不完善。当这样的制度化水平处于社会转达型过程中，而对过高的公民期盼时，政府就无力容纳这些要求。在这种情况下，剧烈的政治参与不仅造成政治不稳定，一些社会主义政权还因此而垮台。所以，在发展经济努力满足人民的经济要求的同时，还要注重政治制度化建设，其中最为重要的是完善选举制度，健全人事制度，使人民以选举的方式来实现作为民主的本义的“人民的权力”。

即使在发达的资本主义国家，资本主义民主政治虽然比较成熟，但剧烈的政治参与仍然会带来一些政治问题。在60年代和70年代初期，由于越南战争、种族关系、水门事件的影响，美国的政治参与空前高涨，仿佛回到杰弗逊民主时代。这一参与高潮的后果是，一方面造成政府活动的膨胀，另一方面造成权威的下降，亨廷顿认为，在每一个民主社会，都有一个使民主有效发挥功用的不积极参与政治的边缘人群的存在，如果社会边缘群体也成为政治系统中彻底的参与者，政治系统社会因过多的要求而引起危险，这些要求一方面扩大了政治系统的职能，另一方面破坏了其权威。因此，当参与的价值观增大到最大值时，就需要对之进行合理的限制。

 

3. 政治参与与经济发展

政治参与对政治发展的影响也时是政治学家们关注的一个重要问题。由于各果的现代化道路不同，发展水平的差异，政治参与对经济发展的影响也就呈现复杂的色彩。

19世纪和20世纪的西方社会的政治史表明，资本主义民主政治首先成长起来，政治参与扩大到下层阶级；然后，国家作为经济和社会福利的推动者的作用扩大。获得了政治权力的资产阶级有了发展经济的政治保护，因而资本主义经济以前所未有的速度迅猛发展，其在短短的时间里创造的社会财富超过了以前几个世纪财富的总和。不仅如此，选举权的扩大也使工人阶级有机会表达自己的利益要求，从而获得了更多的经济上的保护。因此，在西方社会的现代化过程中，政治参与与经济发展呈正比例的关系。

但是，事情并不那么简单。在西方社会普遍建立起福利制度后，形成了“福利政治”的格局。也就是说，任何一个政党都不能过多地损害公众的福利，否则，它就别指望执掌政府。这样，政府就背上了沉重的福利包袱，由此就制约了经济发展。因此，在这种意义上讲，是公民的政治参与制约着经济发展。“福利政治”在西欧、尤其是北欧国家尤为明显。

自60年代、70年代以来，政治参与对经济发展的影响更能引起一些政治学家和政治家的兴趣。在新近发展起来的一些发达国家，如韩国，在现代化过程中，首先是以较少的政治参与来换取经济的快速发展，虽然其间社会经济平等程度较低，政治稳定性差，但经济的现代化最终换来了更高水平的政治制度化。

而在前苏联的改革中，首先追求更多的政治参与以及由此而来的更多的政治形式上的平等，结果是社会经济发展水平差，政治不稳定，最终导致“参与内爆”（即社会总崩溃）。

因此，如何处理政治参与与经济发展的关系，的确是“不易的抉择”；究竟如何抉择，政治家起着最为关键的作用。