（一）政治统治的若干理论

1．精英统治论

广义上讲，精英是指这样一个小的群体，他们在决定或反对“谁得到什么，何时和如何得到”这个意义上进行直接统治。例如，在医院里，医生们构成一个精英集团。他们决定谁得到什么样的治疗，何时以及怎样得到。没有人生来就是医生，他们的精英地位来自于他们的专业技术，这是每个能够完成医学训练的人都能获得的。医生们并不“专横”，他们没有因为反复无常或追求权力而剥夺人们四处走动或吃某一种食物的自由。

政治精英可能像医生职业那样向所有想在政府中谋个差事并且有能力胜任的人开放，但也可能向所有人关闭，除了那些出身于“权势”家庭或拥有巨额财产或属于某一教派的人。政治精英可能是暂时的（持续一个任期或直到某个特别问题的解决），也可能是长久的。它可能垄断一个社会的权力，也可能与其他竞争性精英分享权力。

精英统治论起源于古代的能人治国思想。中国古代有“劳心者治人，劳力者治于人”之说，以知识为标准把人群分为统治阶级与被统治阶级。在西方，柏拉图提出了著名的“哲学王”思想。作为一种系统的思想，精英统治论是在19世纪末20世纪初由西方的一些思想家完成的。

精英统治论的创始人是意大利的政治社会家家V.帕累托(V. Pareto)和莫斯卡(G. Mosca)。莫斯卡在《统治阶级》一书中给精英统治理论作了最简要的说明：“在所有社会中都有两个阶级：一个是统治阶级；另一个是被统治阶级。”统治阶级垄断权力并享受由此而来的特权，它用合法的和专断的手段力图维持其统治地位。帕累托认为所有社会都可以分为领导者（精英）和被领导者。精英分子又可以分成统治分子和非统治分子。统治着的精英通过强制和（被操纵的）公众的同意二者之结合来维持其统治。

罗伯特·米歇尔斯是一位杰出的精英理论家，他是世纪之交的德国社会民主党人，一位平等和民主的信仰者。然而，在审视自己的政党之后，他得出结论说：不管民主意图怎样，社会民主党已明显划分为领导阶级和被领导阶级，而且在本质上根本就不民主。米歇尔斯的理由是：为了实现其政治目的，社会民主党不得不进行有效的组织；他们的政治对手是强有力的保守力量。而组织就意味着领导。一旦这些领导者占据了党的高层位置，他们就乐于把自己的角色看作是永久的，要把自己锁定在权力上。大多数普通党员认可这种地位并服从领导，而且不想取代他们。因而，领导层成了寡头，只由少数人统治。米歇尔斯把这种倾向称为“寡头统治铁律”：不论开始如何民主，人类组织都将向寡头制转变。

因此，米歇尔斯对民主制感到绝望，他迁居到墨索里尼的意大利，投入法西斯的怀抱。

精英主义的创始人认为，无论是在君主制、贵族制还是在民主制中，其共同点都是由少数人或精英统治的。精英之所以获得统治地位，是因为他们具备了社会所推崇的才能和品质。精英们的权力基础不一定是经济关系，军事力量、教士地位或管理专长同样可能成为政治统治的基础。在任何情况下，统治者总是企图运用已有的权力去延续其统治，从而使政治统治成为世袭特权。精英分子所以失去权力，是因为没有制度化地吸纳新的社会力量。

“经典的精英主义者”认为，人民主权论中的民治思想是不可能的，因为民众在任何情况下都不可能直接行使统治权，即使在西方国家，政党政治决定了由政治领袖组成的小圈子进行实际统治。正是这个小圈子，操纵着代表制度。无论社会怎样变革，政治不平等都将存在。

精英统治论的核心是精英与社会阶级的关系，实际上企图以“精英”概念取代“统治阶级”概念。这对马克斯·韦伯和米尔斯产生了重要影响。韦伯以地位集团概念取代社会阶级，而米尔斯以“权力精英”（包括企业公司的头面人物、政治领袖和军事首脑）概念来取代统治阶级的概念。自50年代以来，政治学家、社会学家和历史学家加强了对精英问题的研究，关注“革命精英”、企事业首脑、高级官僚、军事首领和知识分子在西方国家、发展中国家和社会主义国家的作用。在这一领域的发展，出现了精英主义与多元主义的混合理论，即“民主的精英统治”，认为在西方多元政治中，虽然存在竞争性的政治集团，但政治集团之争被看成是精英统治者之争，因为领袖们并不总是在征求其他成员的意见后作出决定。政治家制造政策产品，而选民则消费政策产品。“民主的精英统治”理论主要来自熊彼特（J. Schumpeter）的《资本主义、社会主义和民主主义》。

2．多元统治论

现代多元主义者认为，“精英统治论”低估了存在于西方国家的政治自治和各社会团体相互控制的能力。罗伯特·达尔说：“与米歇尔的寡头政治铁律——‘说组织就意味着寡头统治’——平行的还有另一条法则：每一个组织都发展一种朝向自身独立的冲动。这两种普遍的趋势都熔合起来了；在这种熔合体中，寡头政治的法则比铁更容易弯曲。”达尔认为，在现实国家中，国家的统治权或为寡头所有，或为众多的利益团体分享。作为一种政治制度民主的实际意义就是权力为众多自治团体分享的多头政治。社会集团之间通过不断竞争和妥协来获得对国家的控制权，但谁也不能垄断国家权力。国家被认为是独立于市民社会之外的政治组织，代表全社会的利益，是实现社会利益和社会秩序的工具。国家的政治职能就是要在各种利益集团之间寻求平衡，而不是偏袒其中任何一方。国家应该保证社会各集团和阶级之间的竞争有序和公正进进行。

而当竞争性的集团之间发生冲突时，若国家之外的机构解决不了，“政府的官员则可凭借政府在什么条件下可以合法使用暴力的独有控制来运用其最高权力”。虽然达尔不同意韦伯的国家必然地垄断暴力的运用权的观点，但他也认为，只有国家才有权对合法使用暴力的限度作出规定。

多元主义者把国家的政治统治看成是公正的仲裁，国家权力趋向多元化。但是，利益集团所代表的利益从根本上说是一定的阶级利益，团体政治的实质仍然是阶级政治。各团体在国家生活中的作用是不同的，只有那些由资本家以及实际上由资本家在背后操纵的利益集团才对政治过程有重大影响，才能分享政府权力。在这个意义上，当代西方国家的权力仍由统治阶级垄断，垄断资产阶级对国家权力的独享状况并未从根本上改变。

以上两部分统治理论可以细分为精英统治论—精英的民主统治理论—多元民主统治理论，将在“政治民主”部分详加比较和讨论。

3．无统治阶级论

无统治阶级论是一种与精英主义和多元主义相联系而又有所不同的政治理论，该理论建立在社会学上的“社会流动理论”和经济学上的“经理革命论”基础之上。

西方社会学家认为，现代西方社会的特点是不同的社会阶层之间存在着一种巨大运动。摩斯加写道：“领导者阶级的队伍是开放的。阻止下层的个人上升到领导者阶级的栏杆已被撤除或至少已经降低了，专制主义的旧国家已经改造为代议制的现代国家，这就使几乎所有的政治力量和社会贤达都可以参与社会的政治领导。”

“经理革命”的发生使生产资料的所有权与管理权发生分离，掌握管理权的经理们属于拿来工资的阶层，并不像资本家那样靠利润生活。况且，利润是任何工业社会发展的动力，人们应该忘掉对利润的“偏见”。两者，在一个技术社会里，权力的重要范畴是职能而不是所有权。据此，与凯恩斯和熊彼特齐名的英国民主社会主义理论家安东尼·克罗斯兰断言，仅“经理革命”这个变化就说明，“说现在仍有一个资本主义统治阶级就显得荒谬了”，并认为：“资本主义一词的确切用法是指19世纪30年代到20世纪30年代的英国社会、经济和意识形态的基本特征，而50年代的英国已经不再是资本主义的了。”“英国已实现了传统社会主义意向的某些部分，并在这个范围内具有社会主义的特点。”

4．新马克思主义的统治论

新马克思主义开始于20世纪60年代，主张一种自由社会主义，并以此反对传统马克思主义的科学社会主义。新马克思主义又分为工具主义的马克思主义和结构主义的马克思主义。

1）工具主义的马克思主义

在国家理论方面，以米利本德为代表的一些新马克思主义者面对多元民主理论的挑战，论证在当代条件下国家的阶级工具的本质。

第一，米利本德认为，尽管多元民主理论很巧妙，但马克思主义的国家观并不过时，因为即使在当代资本主义社会，统治阶级仍然是一个拥有和控制生产资料的阶级，它凭借经济权力把国家作为统治社会的强制机器。认为政治统治就是国家具有“在领土或主权正式归属于这个国家的领域内维护‘法律和循序’的镇压职能”，“国家的任务一向是保证满足资本的需要（并非它的一切要求），但又不致于造成一种局势，使工人阶级对政府疏远到危险的爆炸程度”。但是在社会发展严重冲突时，即使在具有长期宪制传统的资本主义国家，国家的镇压职能也会立即施展出来。虽然国家在表面上和形式上具有公共性，但由于它维护和支持了资本主义的基本制度而具有强烈的阶级内容。因而，新马克思主义者把持马克思关于国家作为统治工具的观点，反对多元主义的政治统治理论。

第二，国家权力的自主性决定了国家的复杂性。米利本德没有简单地停留在国家的工具论上，根据国家权力的自主性发展了马克思主义的国家观。认为国家不单单是机器，还有权力的一面，权力的行使者是有一定的自主性的。所谓国家权力的自主性是指，国家不是一个抽象的概念，它是由一系列机构组成，是这些机构行使着国家权力，而这些机构在多大程度上控制国家权力是一个不确定的问题。

首先，国家的机构并不能绝对地控制国家权力，因为在行政过程中，官员并不是完全顺从地执行政治命令，他们有自己的利益，而且在执行政治命令时受到社会力量的限制。司法是国家体制的一个部分，它以独立于国家权力的方式维护国家制度。在司法过程中，司法机关并不完全以满足国家意图为职责，它们独立一政治和行政机构，保护公民免于国家侵害的权利。

其次，国家制度不等于政治制度，有很多力量在影响作为国家制度的国家机构，比如政党、利益集团、大公司、教育、传媒等组织形式，在政治过程中具有很大的作用，影响着国家制度的运转。

再次，国家制度之外的实业家和经济精英对国家权力有重大影响，它们不但影响政治走向，还渗透到行政机构之中，形成了一部分极少数的国家权力精英。

总之，国家的阶级统治的本质并没有改变，但在新的社会结构下，统治阶级在维护国家制度的方式上有很大的变化，国家权力的表现形式更加复杂。

2）结构主义的马克思主义

该理论是以哲学上的结构主义方法来发展马克思主义和分析西方社会的。结构主义的马克思主义不同意米利本德的工具主义的国家统治观，认为国家在本质上是维护资本家阶级利益的，但是资产阶级本身也不是铁板一块，资产阶级的各部门与各部分之间也存在冲突，而国家正是为了解决这种冲突而存在的。国家在组织结构上具有自主性和相对独立性，国家的性质即不取决于其领导成员的阶级性质，也不取决于经济上占统治地位的阶级所施加的压力和影响，它是由构成国家机关的各个官僚部门之间的利益所决定的，各个官僚部门相当于一个利益集团，国家的作用就是调节官僚部门之间的利益。达个意义上，结构主义的马克思主义有些类似于专门分析政府部门行为的官僚政治理论。

由于福利制度的建立和政治民主化进程的发展，自20世纪中叶以来，国家的传统的暴力职能在内容和范围上都发生了极大变化。为此，法国哲学家福科指出，现代国家的统治不仅使用司法的强制权力，而且广泛地地使用“纪律权力”。福科对现代社会的权力性质作了深入探讨，认为现代社会的权力存在于各种社会关系之中，它通常以纪律和规范的形式出现。在福科看来，现代的纪律权力是一种巧妙而又精致的镇压技术。它决定并监视着人们生活的各个方面：从身体外貌到道德信仰，从工作习惯到日常行为。在现代社会，纪律权力已通过各种组织而遍布整个社会，它把所有社会领域都置于一张巨大的监视网中，从而帮助国家维持法律和秩序。

新马克思主义者在对国家的经济职能、政治统治职能和文化职能的综合考察的基础之上，认为资本主义国家一方面为了自己的阶级利益要大力促进资本积累，另一方面为了维护其统治的合法性又不得不提供大量的公共服务以寻求广泛的社会支持。新马克思主义的这种观点使传统马克思主义关于国家的公共性与阶级性并存的思想以一种新的方式展现出来，因而越来越多地引起人们的关注。

 

（二）政治统治的本质

国家既是阶级矛盾不可调和的产物，也是社会分工的产物。社会经济的发展，必然导致大规模社会分工的出现。分工使专门掌管公职的特殊阶级出现；同时，专门从事社会公共事务管理的机构也出现了。这两方面的专门化，使得社会职能对社会逐渐独立化；当社会因分工发展而分裂为不可调和的各个阶级，其中经济上处于优势地位的阶级独自全面掌握社会职能时，社会职能也就上升为对社会的统治。在原始社会，实现社会职能靠的是风俗习惯；而当社会职能变成对社会的统治时，实现社会职能靠的是公共权威，即国家权力。

国家正是在社会职能对社会逐渐独立并上升为社会统治的过程中形成的。列宁说：“国家正是这种从人类社会中分化出来的管理机构。”其社会职能是维护社会公共利益和处理公共事务。若社会职能得不到充分履行，国家的稳定与安全就没有保障，因此，社会职能是政治统治的基础。

国家产生的前提与目的，决定了国家的政治统治实质上就是阶级统治行为，但不是统治阶级的一般行为，而是维护经济上占统治地位的阶级的根本利益的最高行为。

统治行为的内容集中表现在维护社会的统治秩序。统治秩序是存在于阶级对抗社会中处于主导地位的政治关系和经济关系的总和。它是社会各阶级经过特殊斗争和较量后形成的，是取得胜利的阶级强加于整个社会的统治行为。恩格斯指出，由于国家或统治秩序“是从控制阶级对立的需要中产生的，由于它同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段”。“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器。”

国家的本质决定了政治统治首先是阶级的统治。在阶级社会中，所谓的社会公共利益，本质上都是在经济上和政治上占统治地位的那个阶级的利益。国家作为履行和维护社会公共利益的社会职能的管理机构，它所代表和维护的，实际上不过是统治阶级的公共利益；正是在这个意义上，马克思和恩格斯认为：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”

当然，政治统治或阶级统治实际上也离不开维护公共利益。说政治统治的本质是阶级统治，决不意味着阶级统治就是国家活动的全部内容，国家还要以公共权威的面目出现来维护全社会的利益，并最终有利于统治阶级的利益。在资本主义国家发展的过程中，当大众利益受到严重侵害时，各种起义、运动就会出现，从而动摇了统治阶级的政权基础。在国际工人运动史上，工人运动最剧烈和最频繁的年代，也正是资产阶级的统治手段最简单、积累最残酷的年代。比较而言，福利制度的建成在某种程度上满足了劳动者的生存与安全需要，从而使工会势力大大削弱，工人运动式微，资产阶级的统治地位也就更加牢固。

以福利国家建成为标志，现代西方国家的职能呈扩大化和膨胀的趋势，它比以往任何时候都更加强大，更加严格地控制着社会生活领域。这样的国家呈现三种特征：

（1）政治舞台上的扩大，即国家倾向于通过政治决策积极干预和管理资本主义，使之稳步增长并且保持充分就业。

（2）传统的以阶级分野为基础忍气吞声左右翼之争正在明显减弱，公民在政党之间的选择余地越来越小。技术合理性和经济增长成为凝聚大众的新的世俗宗教。

（3）平均主义的福利规划。国家通过政治机制将很大一部分国民收入用于再分配，从而为绝大多数人提供了基本的经济保障。

与资本主义国家的职能相比，社会主义国家的职能要宽广得多。以福利制度为例，社会主义国家不但要扩大就业，建立各种保障制度，还要负担住房、物价补贴，等待。这一切表明，现代国家出现了新的变化，从而促使人们的国家观念也发生了某种变化。人们不但应关注国家的政治统治的本质，更应该关注统治的过程和政治统治赖以存在的国家的社会职能。

 

（三）政治统治的过程与方式

1. 统治秩序的确立

统治秩序是社会各阶级经过特殊斗争和较量之后形成的，是取得胜利的阶级强加于整个社会的统治行为。因此，从根本上说，统治行为是准暴力行为，以暴力为后盾，以社会认可的方式出现。在政治统治过程中，政治、经济和文化等因素交互作用。

（1）暴力后盾

在统治过程中，统治阶级首先信赖的是国家机器，即军队、警察、法庭和官僚机构等。通过这些强有力的工具，国家管理权力不仅为社会建立起了一种“秩序”，而且也使统治阶级对社会的统治和压迫合法化、固定化，使阶级冲突得以缓和。国家机器的本质是阶级统治和压迫的工具，统治阶级利用这一套机器，在实现自身的稳固统治的同时，也极力维护和实现自身的经济利益。因此，建立政治秩序信赖的是强制性的国家权力。

在从传统的政治体发展为现代的政治体的过程中，统治的形式发生了很多的变化，国家越来越倾向于通过赢得大众支持的方式来维持自己的统治，传统的强制性暴力镇压逐渐转向经济文化上的控制和管理。另外，传统的暴力镇压概念由于现代技术的发展而大大扩展了，现代国家的社会控制能力更为巧妙和复杂。

但是，不管政治形式如何变化，国家的本质并没有从根本上改变。如前所述，无论是马克思主义者，还是韦伯等精英主义者，以及达尔为代表的现代多元主义者，都承认国家是以暴力为后盾而进行统治的。达尔认为，国家的功能是控制冲突促进一致，但是“当所需的强制程度超出了在国家的领土上活动的各种治理机构办到的或被允许的限度时，政府的官员则可凭借政府在什么条件下可以合法使用暴力的独有控制来运用其最高权力”。

（2）制度建设

统治阶级信赖的暴力后盾是为了确立有利于自己的政治格局。这种政治格局就是制度。制度首先与法律密切相关，因为制度是由法律来规定的，是法律内容的具体表现。另一方面，制度又依靠政策来维持。无论是政治制度、经济制度、社会制度还是文化制度，其运转既靠法律，又靠表现为政策的国家管理权力。在任何社会，国家权力的作用除了信赖法律外，还信赖这些具体的制度。在谈到国家权力的反作用时，恩格斯说：“国家就是通过保护关税、自由贸易、好的或者坏的财政制度发生作用的”。

认识到制度的重要性，统治者首先应健全和完善各种制度或政治机构。政治制度越复杂，政治体系也就越稳定，因为不同的政治部门有解决不同问题的功能。立法、司法与行政系统的分工与专门化，正是政治现代化的制度表现。另一方面，政治制度或政府机构要适应社会与经济的发展。但同时，机构调整也不宜太频繁。首先，政府机构属于上层建筑，需要有相对的稳定性。其次，具体的政府机构有具体的职能，即意味着其他的东西都要改变，这样就难以保证机构的正常运转和效率的维持。

（3）法律建构

制度的运转经常表现为法律规定。法律是掌握国家管理权力的统治阶级的意志的体现，是统治阶级把现存的统治关系固定化的形式，这是统治阶级达到利益普遍化目的的最好手段。所谓利益普遍化，就是统治阶级把自己的利益和意志变成全社会的利益和意志，使统治阶级的利益要求上升为社会公共利益的要求，并且获得普遍效力，从而直接制约和指示着社会经济生活的所有领域和整个过程。

利益以法律面貌出现，自然容易获得权威性认可。历史很少有向法律挑战的现象，法律越完备、越健全，统治阶级的地位就载牢固。因此，成熟的统治阶级十分注重以法律手段去保护政治制度，国家力量或暴力也往往以法律行为中介而表现出来。

法律是统治合法性的一个重要手段。这意味着，不但被统治者要遵守法律，统治阶级也要守法，依法办事。在政府权力受到制约方面，法律自古以来就被认为是有帮助的。亚里士多德论证说，法治政府优于人治政府。但是，统治者应该服从法律的制度，是从17世纪确立英国君主服从法律的规定开始的，从那以来，以法治取代人治的政治制度逐渐普及。

（4）实现法治

法治首先意味着正常的法律保有绝对的至高无上的或压倒一切的地位，排斥专制、特权甚至政府的自由裁量权。其次，它意味着所有政党、团体都必须平等地服从宪法与法律。显然，法治的核心就是主张有限政府。在经典作家那里，国家被看成是一种必要的恶，这决定了代表国家的政府既可能对增进人类的福祉、维护人的自由作出实质性贡献，同时又为专权和滥用权力提供了许多可乘之机。对此，必须以宪法和法律来加以限制。

显然，制度要依靠法律来维持。另一方面，制度的运转也少不了政策的作用。在正常的秩序下，制度、法律与政策相互依存。但是，在一个制度中，如果法律与政策的地位不一样，那么这个制度的治理模式也是不一样的。一个国家若以法律为主，政策为辅，可以称这个国家为法律治国；相反，若以政策为主，法律为辅，或法律几乎不起作用，可以称这个国家为政策治国。

政策治国的优势是政府高效、灵活、果断，不仅可以不受以往政策的约束，也可以轻易地突破任何现行法律的羁绊。其缺点是，法制薄弱，裁量权过大，任意性强，制度化程度低。由于没有法律的约束，上级的政策在执行中易受到下级的抵制。政策一旦使用过度，弹性太大，变化过多过快，就容易使人们对政策丧失信心。这样不仅丧失政策治国的优势，还会导致政策与法律作为治国手段的双重缺乏。政策治国的另一缺陷是缺少制度上的纠错机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果就越严重。从当代中国的实践上看，政策治国主要存在于以计划经济为基础的高度中央集权的时代，因此，它不适合社会主义市场经济的需要。市场经济实际上是法制化的经济。

在法治之下，法律高于政策，政策不得逾越法律为其划定的界限。在法律的约束下，不太容易出错，尤其是不出大错，即使出了错也比较容易得到纠正。况且，在法治之下，权力受到约束，政策变化的幅度也不会太大。这就保障了政治制度的稳定。

总之，在确立和巩固统治秩序的过程中，统治者不但要审慎地认识暴力的作用，还要处理好制度、法律与政策的关系。资产阶级统治已有几百年的历史，其制度已高度复杂化，统治技巧也十分娴熟，很值得人们研究。比较而言，由于无产阶级统治的历史还不长，在探索的过程中犯过不少损害自己统治基础的错误，如屐体制外力量冲击政治制度，“文化大革命”中“砸乱公、检、法”，这些作法造成了难以估量的损失。

2. 政治统治的合法化过程

合法性是如何获得的？这是政治统治过程中一个至关重要的问题。

（1）合法性的获得首先信赖于一定的基础，这种基础就是统治秩序。

在统治秩序中，暴力提供了威慑力量，使反对势力不敢轻易地反对现政权；法律与制度规范了人们的行为并为人们提供了据以可以行动的程序。例如，选举制度就使得选举出来的领导人或代表获得最大的支持与认可。这里必须指出，法律是合法性的一种基础，但合法性不同于法律性。合法性主要是观念内化的结果，而法律性则是强抽力的结果。因此，如果说暴力与法律、制度为合法性提供了基础，而合法性的获得则主要通过意识形态教化。

（2）合法性的获得主要通过意识形态教化。

当代西方学者对于意识形态在维护国家统治中的作用也给予很多的关注。阿尔蒙德等从政治文化角度来论证价值观念对统治的重要性。在阿尔蒙德看来，所有的政府，甚至是最野蛮、最专制的政府，都试图通过某种政治文化来说服人们相信政治统治的合法性。

罗伯特·达尔则直接论证了政治意识形态与政权的合法性的关系。达尔指出，任何政治体系的领袖都要维护和宏扬一种政治意识形态，以便论证和说明国家统治的合法性。这是因为政治权力一旦披上了合法性外衣就会获得一种特殊影响力——政治权威。这种政治权威不仅比赤裸裸的强制可靠和持久，而且还能使统治者以最少的政治资源进行对社会的控制。当被统治者得到的命令和安排有道德上的约束力时，只需要支出相对少的资源，就能获得令人满意的结果了。因此，在不同的地方和时代，几乎每一种政治统治都获得了相当的合法性，人们甘愿甚至不惜生命去卫护它。

（3）合法化行为一般由专门的政府宣传部门完成。

合法化行为一般由专门的政府宣传部门去完成，在中国有宣传部、文化部，在美国有新闻总署。这些机构通过宣传统治阶级的意识形态使人们认可统治秩序的合法性。统治阶级的意识形态往往用道德规范、宗教信仰、理想价值、事实及其他的假设，来证明这一体系的合理性。为完成这些复杂的任务，一个高度发达的意识形态系统不仅包括评估组织机构、政策和领导人的标准，还包括对制度如何运作的理想化描述，以及缩小现实与意识形态宣扬的目标差距的合理解释。

值得指出的是，统治阶级的意识形态并不总是一成不变的，新的形势需要人们对新目标作出新的解释。因此，意识形态需要一定的含糊性和灵活性，只有如此，意识形态才能被发展。

期望政治体系中的每个成员都接受统治阶级的意识形态是不可能的。对很多普通人来说，政治意识形态太抽象、太复杂、太遥远；而对于一些具有强烈的政治意识的人来说，他们可能拒绝统治阶级的意识形态，甚至可能持对立的和冲突的意识形态。有时候，一个时期的革命意识形态会成为另一个时期的统治意识形态，如人民主权说和马列主义。

（4）经济职能成为国家为其政治统治赢得大众广泛支持的重要手段。

我们强调意识形态对合法性的特殊作用，但决不意味着精神力量一直决定着物质力量。恰恰相反，在人民的物质利益得不到满足的情况下，强求思想意识的超前发展，希望因此营造一种高层次的和谐气氛，这种希望多半会落空。从本质上讲，任何理想都是超越现实的，或与现实保持一定的距离，但普通公众并不能够把道德的理想境界与社会现实区分开来，从而使人们的政治追求和欲望大大高于现实可能的政治利益。这样，公众必然以极端挑剔的目光盯着政府，当他们没有看到一个符合理想模式的政府时，就会产生不满情绪。历史与现实不断证明，理想与现实相差太远，是诱发社会不安定的一个重要原因。毛泽东去世后出现的信仰危机，在很大程度上是由于人们的思想所寄托的信仰太道德化、政治化和绝对化，难以适应变化了的大千世界。

因此，意识形态虽是合法性的重要手段，但统治阶级决不能完全诉求于意识形态。如果说在前资本主义时代统治的合法性主要来自“君权神授说”等宗教信仰系统和传统，那么在现代政治中，文化意识形态虽然仍然是合法性的重要来源，但合法性越来越取决于统治阶级与政府的实际作为。也就是说，合法他已不只是韦伯所说的信仰和价值判断问题，它已经扩大到社会生活各个领域，尤其是经济领域。经济职能已成为国家为其政治统治赢得大众广泛支持的重要手段。

 

3. 政治统治的经济基础

政治统治是由在经济上居优势地位的阶级的统治，政治权力是实现经济权力的重要手段。统治阶级在实现自己的经济利益时，必须以公共利益的面目出现，这就意味着要考虑到全社会成员的经济利益。只有这样，统治阶级的经济利益才能得到更好地实现，政治秩序才能更加稳定。

（1）资本主义国家的体现

在自由资本主义时期的国家中，国家所承担的经济职能是微不足道的，它只提供那些私人无法提供的公共利益和服务。而对于人类的基本生活需求，市场是唯一可供造反的分配机制，即由“看不见的手”予以满足。然而在现代政治中，随着国家对社会经济生活干预的加强，国家已经成为与市场并驾齐驱的人类分配有限资源的另一种基本方式。林德而洛姆甚至认为，在现代社会，“一个政府同另一个政府之间的最大区别就在于市场取代政府或政府取代市场的不同程度”。现代国家不仅要满足人类基本需求的共同品，还要通过各种规范性的经济政策直接调节和引导经济发展，通过各种规范性的社会福利政策对国民收入进行再分配，以保障人民的最低生活水平，满足社会各阶层所提出的各种各样的需求。

在资本主义国家，资产阶级的统治要顺利地进行下去，必须满足工人阶级的基本生活要求。为此，国家必须干预经济和社会领域。有人认为，马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大意义，他们促成了政府干预的合法化。自19世纪70年代德国实行一些社会保障措施以后，英国的费边社会主义也提出了一系列实行社会福利的改良主张，凯恩斯的学说为国家干预最终确立了经济理论基础。在当代，一些温和的自由主义者从政治角度论证了国家干预的必要性。丹尼尔·贝尔认为，国家应该或者保障每一个人维持基本生活的“社会最低限度”；罗尔斯认为国家应最大限度地改善处境最差者地位，即使这些政策可能意味着损害某些人的经济利益和权利，意味着对国民收入进行政治性再分配。

国家干预经济的结果就是建成了今天的福利国家。福利国家进由“消极国家”变为“积极国家”。在美国，各级政府举办的社会福利共100多项，主要是进行社会保险和公共救济。在西欧，60年代以后建成了全面的福利制度，福利项目繁多，包括对婴儿、儿童、学生、产妇、寡妇、残废者、老年人和失业者的各种补贴和救济。有人说它几乎把一个人从摇篮到坟墓的一切都包下来了。

福利国家存在很多的矛盾和问题，但从政治统治角度看，福利国家是一种具有双重保护作用的制度，它建立了收入的初级分配和再分配相互区别的制度，从而以一种经济方式既保护了工人也保护了资本家。尽管它带来了沉重的财政负担，资本家为此也多有抱怨，但其结果是相对有效地减少了社会冲突，因而从根本上更有利于统治阶级的统治地位。

（2）社会主义国家的体现

在传统的社会主义社会，政治与经济高度一体化。这就意味着，一方面，经济的发展在很大程度上受制于政治因素；另一方面，政治统治的巩固更直接信赖于经济发展。但是，在经济建设方面，几乎所有的社会主义国家都犯过严重错误，如前苏联虽重视经济发展却不照顾人民的基本生活需求品的开发；而中国，在“文化大革命”时期，曾经“以阶级斗争为纲”，“抓革命，促生产”，结果搞得民不聊生。进入80年代，主要的社会主义国家都开始了全面的改革。但是，苏联的改革并没有给人民带来经济上的实惠，在改革中颠倒了政治与经济的关系，结果导致国家的分裂解体。而中国的社会主义政权能够在80年代末的国际风潮中不动摇，原因之一就是十年的经济改革极大地满足了人民的生存与发展要求。这种鲜明的对比再次证明了：现代统治的合法性不仅在于政府说些什么，更重要的是取决于政府实际上做些什么。