政治学的政府是对国家权力机关的统称，主要包括国家元首、立法机关、行政机关和司法机关以及官僚、军队和警察。

 

（一）国家元首

国家元首是一个国家在实际上或形式上对内对外的最高代表，在国家机构体系中实质上或象征地居于首脑地位。

任何性质的国家，都要设置国家元首。在君主制国家，国家元首称为国王或皇帝。在共和制国家，国家元首称为总统或主席。元首对于国家的作用有：

第一，象征国家。一提及国家元首，人们马上会把他或她与一个国家联系起来。如果说国家是抽象的，那么作为国家象征的元首则是具体的。1946年日本宪法规定“天皇为日本国之象征，同时为日本国民团结之象征”。这种象征作用，有助于国家的完整和统一，有利于国民向心力的形成。

第二，代表国家。我国宪法规定：国家主席对外代表中华人民共和国。代表的方式有：代表国家出访，派遣驻外国使节，对外宣战、媾和及缔结条约等。元首在行使对外代表职权时，享受豁免管辖权、特别保护权、礼仪荣誉权。

第三，对内代表国家的统一。如国家元首签发法律和命令，元首行使统帅权，有利于全体国民一致遵从，从而达到政治和社会的安定。

国家元首的职权一般包括：公布法律；任免国家机关中的高级官员；召集议会，宣布戒严、大赦、紧急状态或对外宣战；以国家最高代表身份对外交往；代表国家颁布荣誉、授予荣誉称号和证书。此外，有些国家元首还是国家武装力量统帅，具有全国武装力量的指挥权。

不管在什么样的国家，元首对国家均有上述作用。但国家元首与政府或行政机关的关系是不一样的。若元首行使行政机关的权力，即拥有制定、执行法律的实权，就是实职的元首，如美国总统、墨西哥总统，实行混合型的议会制—总统制下的总统；若其权力主要是形式上和象征性的，那就是虚位的元首，如立宪君主制国家的国王，议会制下的总统。

 

（二）立法机关

立法机关是指有权制定、修改或废止法律的机关。当代几乎所有的国家都设有立法机关，其称谓有议院（Chambers）、上下议院（Houses ）、参议院（Senates）、国民议会（Assembly）、人民代表大会（NPC）等。立法机关在不同的国家里的实际权力是不一样的，但这些机构的设置表明，一个合法性政府至少需要一个代表民意的机构。任何国家的法律都规定，立法机构的成员或代表由选举产生，并对选民负责。

    资本主义国家议会的主要功能是立法、预算和监督政府。

1）立法权

这是议会的传统权力。立法权就是制定、修改和废止法律的权力。立法权分为两类：第一类是制定和修改宪法的权力。第二类是制定和修改普通法律的权力。

一般说来，一项法案的通过要经过三读程序：第一读，宣布法案名称；第二读，宣读法案内容；第三读，对法案进行表决。

议会的立法权还包括提出法案的权力。在总统制国家，总统在法律上不能提出议案，但可以通过很多途径向国会提案。在内阁制国家，如英国，根据议会规则，不仅议员有法案提议权，内阁也享有这种权力。

在现代资本主义国家，还流行一种“委任立法”制度。它是指议会只制定法律的一般原则，对于法律条文本身所具有的具体内容不作详细规定，而有明文委任行政机关另行制定决议、命令、条例、细则等具体措施。委任立法制度的出现，是国家功能扩大的结果，但是并不简单意味着立法权弱化的一种表现。

2）财政权

这也是议会的一项传统权力，议会因财政问题而出现。财政权也叫财政同意权，是指议会对政府提出的预算案、赋税案、公债案以及其他有关公民负担的财政法案的审议权。上述提案只有得到议会的通过，才能成为政策或法律。所以，财政权又叫财政同意权。

3）监督权

主要表现在批准对官吏的任命和监督政府的执法行为方面。

对政府行为的监督，在不同的资本主义国家，议会的监督权是不一样的。一般说来，在议会制国家，由于政府对议会负责，而政府又是在议会中居多数议席的政党执掌，监督权要相对弱小。

比较而言，在典型的三权制衡国家，议会的监督作用相对大些。国会委员会往往通过听证会和作证形式来监督一个行政部门的日常工作，有时会雇用侦探来调查行政机关活动的合法性，如80年代初美国国会对中央情报局和联邦调查局的调查。

“委员会批准制度”是监督的另一重要形式，即一个行政部门在采取行动之前必须得到主管委员会的批准。

 

中国的立法机构是人民代表大会。现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这些规定表明，人民代表大会制度是我国法律上的根本政治制度，是我国的政权组织形式，是国家的最高权力机关。

在结构上，中国的人民代表大会制度实行一院制。全国人民代表大会一年召开一次，为期两个周期左右。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会的常设机关全国人大常委会履行重要职责。作为全国人民代表大会常委会运转核心的专门委员会有：民族委员会、法律委员会、财经委员会、教育文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。它们正发挥越来越重要的作用。但是，从结构上看，中国的立法机关存在明显的不足，专门委员会偏少，难以真正监督政府和司法部门的工作。

全国人民代表大会及其常务委员会的职权主要有：

1）立法权。我国的人民代表大会不仅有制定、解释、修改、废止普通法律的权力，而且还有制定和修改宪法以及监督宪法实施的权力。

2）组织中央政府和其他最高国家机关的权力。选举、决定和任命国家总理及政府组成人员、最高人民法院组成人员和最高人民检察院组成人员，以及其他中央机关的组成人员。同时，它还有罢免上述人员的权力。

3）决定一切国家重大事务的权力。审查和批准国民经济计划，审查和批准国家预算、决算，批准省、自治区、直辖市的建制，决定特赦，决定战争与和平以及它认为应当由它行使的权力。

4）监督权。通过听取最高行政机关、最高审判机关和最高检察机关的工作报告，进行审议，提出质询，实行监督。但是，如前所述，由于机制上的缺失，很多监督职权并不到位。

人民代表大会制度由一系列制度构成，如选举制度、代表制度、组成人员制度和委员会制度，等等。要真正地发挥人民代表大会的监督功能，前提是理顺党与人大的关系，其实就是在如下制度上健全人大。

1）选举制度。我国的选举法规定，实行差额选举的比例是25%—50%；推荐代表候选人的单位有政党、团体和10人以上的代表联名。在实践中，选举法的这一规定在很多地方得不到落实，事实上只有政党提名，而没有团体和代表提名，提名的代表候选人比例远远不到25%，甚至不足10%的差额。

2）代表素质。由于差额选举制度中存在的问题，必然反映到代表的素质上来。代表如果不识字、不懂政治或对政治没有兴趣，就不是合格的代表。代表民意和表达利益要求是最为重要的政治范畴。因此，人民代表至少应该是懂政治并对政治有强烈兴趣的政治活动家。代表身份不仅仅是一种政治荣誉，更重要的是一种政治责任。

3）人大常委会的会议制度和组成人员。作为人大的常设机关和主要的立法与监督机关，一年开六次会议实在太少，人大常委会和其专门委员会应该由职业代表组成。与此相适应，常委会及其专门委员会的组成人员应该是年富力强的政治家，专司立法与监督。

4）专门委员会。在任何国家，议会大会的象征意义大于实质意义，议会是否健全取决于议会专门委员会制度的多少和功能。应该如何设置和完善专门委员会制度？世界上大多数国家的议会专门委员会的设置按照与政府部门对口的原则。也就是说，除了议会运转本身所需要的专门委员会，如议事规则委员会，基本上有多少政府部门就有多少专门委员会，这一原则在西欧国家尤其明显。这样，政府部门提出的议案、从事任免和政府部门的执行行为都有专门对应的委员会去监督，最大限度地控制了行政权力的扩张。目前，全国人大常委会只有9个专门委员会，而政府部门和国务院直属机构将近50个，形成了监督机构与执行机构的严重不对称。为了控制行政权力，我国人大专门委员会的建设应该提到议事日程上来，增设更多的专门委员会，使所有的行政部门都有相应的监督和制约机构。

 

（三）行政机关

国家行政机关是实施国家政治决策、管理国家行政事务和各行政职能部门的机关，它是国家行政权的组织体现。

国家行政机关一般由国家行政首脑如总理、首相、总统等等和各行政职能部门负责人以及行政公务人员组成。构成国家行政机关的这三部分成员的产生方法各不相同：行政首脑或是由选民选举产生，或是由议会或国家元首任命；各行政职能部门负责人一般由行政首脑任命；一般公务人员或是通过考试或是由各级负责人或人事部门挑选进入行政机关。

行政机关的职责范围较为广泛，主要有：

1. 组织人力物力，贯彻立法机关通过的各项决策、议案、提案；

2. 制定各项政策，发布行政命令，管理社会经济、文化、科学、教育和卫生等各方面的工作；

3. 领导全国行政机关工作，管理和任免行政工作人员；

4. 负责或协助处理军事力量的编制、训练、调遣和指挥事宜；

5. 处理对外事务。

（四）司法机关

司法机关是指行使司法权的法院和检察院。一个国家的司法机关是否独立，关系到该国的政府组织是否完善、人民的政治权利是否得到保障。

1．资本主义国家的司法制度

资本主义国家的司法体系各不相同，法官和检察官的产生方式也有很大区别。它们的权力主要有独立审判权、违宪审查权以及在英美法系中政策制定权。

1）西方国家的宪法都规定了司法权的独立。

美国宪法规定：“合众国之司法权属于最高法院及国会随时规定设置之下级法院。”

日本宪法规定：“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。”德国宪法也作了类似规定。

意大利宪法规定：“司法权以人民名义行使之。法官只服从法律。”

2）违宪审查权就是对违反宪法的法律、法令和各种法规，法院有否认或者撤消的权力。

3）司法机关还有制定政策的权力。司法审查权实际上是法院制定政策的一种方法。另一种方法就是制造判例。法官可以通过判决制定法律，这种判决对其他法官有约束作用。

司法机关在行使上述权力时，应遵循的原则：

1）司法权独立原则。

（1）非司法机关，非按司法程序，不得对任何人加以逮捕和审讯。

（2）法院在审判中只服从宪法和法律，不受行政机关和立法机关的干涉。

（3）一个法院的审判活动，不受另一个法院的干预。

（4）法官在审判是时，按“自由心证”和“无罪推定”原则办事，不受各方面意见包括检察官控诉的影响。

2）司法民主原则。

司法民主原则包括公开审判、辩护、陪审、回避、上诉以及所谓正当法律程序，不得刑讯逼供。

在上述原则中，另一个与司法制度密切关联的是陪审制度。

陪审制度是指由判断法律问题的专职法官和判断事实问题的非专职法官的陪审人员，共同参与审判。

西方国家的陪审制度采取大陪审团和小陪审团两种形式。

大陪审团一般由15名到23名陪审员组成。其职责是：第一，保护公民免受无事实根据的刑事控告，如果大陪审团裁决检察官控告的证据不足，此案便不得起诉。第二，提出证据证明被告犯了所控的罪行，这是一种司法职能。大陪审团不出席法庭，不在民事案件中使用。目前大陪审团制度已经很少使用。

我们说的陪审团主要是指参与民事和刑事案件审判的小陪审团，由12人组成。在审判过程中，小陪审团在听取原告和被告的陈述、双方律师质证、法官指示要点后，退入陪审团室进行讨论和表决。对于民事案，陪审团要裁决原告全部或部分胜诉或败诉；若有请求损害赔偿者，陪审团还得就是否应予补偿以及补偿额进行裁决。对于刑事案，陪审团一般只就事实而不对案件适用的法律进行裁决。如果裁定无罪，当场释放被告；如果裁定有罪，即由法官进行法律判决。

3）法律平等原则。

法律平等原则在司法上体现为控诉制度，包括个人控诉、团体控诉和政党控诉。即无论个人、团体，还是政党，皆可以因平等权利受到侵犯而依法向法院提出控诉，由法院对被指挥为违反平等原则的立法和行政行为进行审查。

2．中国的司法制度

    我国司法审判的原则之一便是独立审判。我国法院和检察院的组成人员经人民代表大会批准而产生，它们对人民代表大会负责并受到人民代表大会的监督。我国司法机关的主要职能是侦察和审判，最高人民法院和最高人民检察院享有解释普通法律的权力，释宪权归全国人大常委会。