权力是人类集体生活所不可缺少的，因为它是构成社会秩序的基本要素。但是，权力也被认为是一把“双刃剑”，具有积极和消极两方面的作用。正因为如此，政治学才把限制和监督权力作为一大课题来加以研究。

自从英国早期自由主义思想家霍布斯运用著名的“利维坦”比喻来认证强有力的国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，有许多政治学家开始思考如何控制“利维坦”这只怪物，想方设法为政府设置种种限制。

约翰·洛克在《政府论》中把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。

政府在社会公共生活中是必要的，是一种“必要的恶”，因此，对政府的权力必须加以限制，其理由如下。

1. 政府决策失误

政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并初稿有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷和志愿失灵的作用，反而加剧了市场失灵和志愿失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。

政府有自身的“理性”即利益偏好，并非追求真正的公共利益；政府的决策机制不可能尽善尽美；政府的决策信息常常是不全面的。所有这些原因，都可能使政府产生重大决策失误。

对于政府决策失误的上述认识和判断，为避免政府决策失误，使人们更加专注于“有限政府”的制度设计，尽量压缩政府决策的事务范围，给市场机制留下更多的机会，给个人自理和社会自治以更大的空间。

 

2. 政府扩张，官僚低效

在现实生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利，最终导致政府部门人员数量的增加和支出水平的增长。进一步而言，政府扩张造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；政府开支的增长，还是引发通货膨胀的诱因之一。

政府官僚机构产出的质量难以测量和衡量，使政府绩效考核在很多情况下难以实施，这种状况影响政府效率。政府部门垄断公共物品的供给，由于公共物品的成本与收益难以测定，官僚不能像企业经理那样公开合法地参与赢余分配，因此，官僚的目标不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化——以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。此外，作为监督者的公民与作为被监督者的政府机构处于事实上的不平等地位，政府在垄断相关监督信息的同时，很有可能利用强权操纵监督过程，使公众监督软弱无力，这是政府“懒惰成性”的外在条件。

政府扩张和官僚低效使“防范政府”成为政治思考的核心议题，通过宪法和法律来限制政府、约束官员，是最起码的思路。而选任制度、限任制度、责任制度、舆论自由和社会监督制度，就成为这一思路下必不可少的制度安排。

3. 官员腐败和政府俘获

权力不加限制就会滥用，这已经让人们对政府及其官员的行为极不放心。当有人指出加以限制的权力也不可能完全杜绝腐败或滥用时，那就更让人们没有理由放松对政府及其官员的警惕。

政府“寻租理论”把“经济人”假设引入政治腐败的分析中，认为政府也是追求自身利益的“理性经济人”，并在人为地制造稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动例有了可能，腐败也由此而产生。因此，正是行政机构对市场的干预产生了租金，从而使企业为了寻求租金而不得不向官员行贿。由租金获益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不断设立新的租金制度，进一步扩大租金规模，权力腐败现象因此更为严重。

政府管制俘获理论也深刻揭示了政府官员权力腐败的社会经济根源。该理论给出的结论是，管制与被管制双方看似对立，实则利益一致，可以达成紧密的联盟。一方面，每个有足够政治力量利用国家机器的产业或企业都会谋求控制进入，而管理政策经常是按照阻碍新厂商成长的目的制订的，因此，正是受管制的企业为了自身的利益才要求政府进行管制的。另一方面，政府及其官员出于自身利益，很乐于被企业集团所“俘获”。政府管制可以创造大笔租金，企业为了寻求这些租金，不惜对政府官员进行贿赂，为的是谋求在行业之中的垄断地位。

最新经济学研究丰富了政治学关于国家与政府的传统理论。制度经济学家诺斯提出并论证了“诺思悖论”，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。“诺思悖论”道出了现代人的无奈：没有政府办不成事，有了政府又办不好事。

不管是早期的“政府是必要的恶”，还是今天的“诺思悖论”，都揭示了这样一个事实，虽然从理论上说，政府的权力来源于社会的委托，应成为谋取公共利益的“公器”，但在实际政治生活中，由于人性的幽暗和监督不力，政府权力“公器私用”的情况屡见不鲜。正因为这样，才要想方设法为政府设置紧箍咒，通过宪法和法律来约束其行为，通过制度安排来制约和监督其权力，使其可能的“祸害”降到最低程度。

 

关于限制权力的制约结构，自亚里士多德以来，行政、立法和司法三种权力的划分就已经成为一种公认的真理。在《政治学》中，亚里士多德认为一切政体都有三个要素作为构成的基础，即议事机能、行政机能与审判机能。不过，亚氏的这三各职能只是分工的意义，并不具备现代的分权与制衡的意思。奠定现代分权制度基础的是洛克和孟德斯鸠的近代分权学说，他们的论述有一个直接的靶子，即霍布斯的绝对君权理论。为了避免自然状态下人人危不自保的境地，霍布斯设想了一个极大的、不受制约的政治权威——利维坦。对于古典自由主义者来说，这无疑前门驱狼，后门迎虎。洛克和孟德斯鸠的分权学说便是试图对霍布斯倡导的君权进行制约，以维护自从自由的尊严。

洛克认为，政府的立法和执行功能应由两个不同的机构来行使，其理由有两个：第一个是技术性的，即立法功能和执行功能的性质不同，立法是临时的，且在短期内就要完成，而执行则需要经常不断进行，因此需要由不同的机关来承担。第一个理由与我们的分析主题密切相关：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”

洛克的分权学说是两权分立而不是三权分立，因为他没有区分执行权和司法审判权。而且在洛克看来，两权虽然分立，但它们之间的关系不是平等的，立法权是国家唯一的最高权力，其他的权力均从属于立法权。在孟德斯鸠那里，三权分立的概念得到了明确的阐释，而且三种权力之间的关系是水平的。对于三权分立的必要性，孟德斯鸠作了如下的经典说明：

当立法权和行政权集中在同一个或同一机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。

如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将所有压迫者的力量。

如果同一个或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。

同一机关，既是法律执行者，又享有立法者的全部权力。它可以用它的“一般意志”支蹂躏全国；因为它还有司法权，它又可以用它的“个别的意志”去毁灭每一个公民。

到目前为止，分权与制衡是西方自由主义者最为推崇的制约政府权力的方式。孟德斯鸠的三权分立观念以及美国的三权分立实践不但是政治学家的聚焦点，而且也已成为普通民众政治常识的一部分。然而，权力分立与相互制约、相互制约与彼此平衡之间存在着一系列的环节与机制。事实上美国的权力制衡机制远比通常所理解的要复杂。约翰·亚当斯在1814年给友人的一封信中说道：“历史记载中有哪个宪法在平衡问题上比我们的宪法更复杂吗？首先，十八个州和一些准州同中央政府的平衡……第二，众议院同参议院的平衡，参议院和议会的平衡。第三，行政当局在某种程度上和立法机关的平衡。第四，司法权和众议院、参议院、行政权以及州政府的平衡。第五，参议院在任命官员和签订条约方面和总统的平衡……第六，人民通过两年一次的选举对他们自己的代表进行平衡。第七，一些州的立法机关通过六年一次的选举同参议院的平衡。第八，选举人在选举总统时同人民的平衡。这是一些复杂细致的平衡，据我的回忆，都是我们自己的首创，是我们自己特有的。”

限制政府权力的路径：

（1）主要路径就是以权力制约权力。让承担不同功能的权力部门之间互相分立，相互制约，即所谓的分权制衡。现代政府一般采用立法、行政、司法三个机构分开，使其履行不同职责和功能，即所谓的横向分权，此即所谓的三权分立。

（2）以权力制约权力的分权制衡还体现在中央权力与地方权力的关系上，即实现中央与地方的适当分权，即所谓的纵向分权。在中央与地方关系上，一方面，中央政府代表国家，行使关系全国普遍利益的权力；另一方面，由于地方具有特殊利益，因而赋予地方政府一定的自治或自主权限。中央与地方的适度分权，目的在于建立多元化的权力结构，使权力相对分散，防止权力过分集中而导致的专权。

（3）限制政府权力的另一条路径就是以权利约束权力。以权利约束权力，就是通过宪法和法律，明确规定公民在政治、经济、文化和社会生活领域广泛享有的自由权、生命权、财产权、民主权、社会经济权等各项权利，并赋予其维护自身权利的手段，通过公民维护自身权益的行动来抵制政府权力部门和当权者滥用权力。通过公民的维权行动来抗击当权者的专权和滥权行为，必须满足四个条件：第一，宪法和法律需要对公民的权利做出明确规定；第二，公民需要具有权利观念和自觉维护自身权益的意识；第三，政治制度安排中需要提供公民维权的有效途径；第四，建立公正独立的司法系统，保证侵权行为得到及时合理的惩治。