一、中央政府与地方政府关系演变

                    1、地方分权与央-地关系演变

      ★ 改革前的央-地关系

      新中国成立之初，中央的权力高度集中，一方面，中央拥有一切重大决策的权力以及对地方政府决策的最终否决权，地方政府所拥有的行政权力均来自中央政府的授权；另一方面，人事权高度集中，中央和地方推行“下管两级”的人事管理体制，中央负责省级和地市级领导干部的任免、提拔和调动。

      中央和地方的行政权力、人事权和立法权保持了高度的稳定性，而经济关系一直在变化和调整，从1953-1978年间经历了多次重大的经济权力的收放运动。

      50年代初，收权。中央高度集权，统一财政收支管理、统一物质调度和统一现金管理。导致地方难以发挥主动性和积极性，地方领导抱怨很大，要求中央下放一些权力。

      1958年，放权。毛泽东在1956年《论十大关系》中提出发挥中央和地方“两个积极性”。首先，在工业管理体制上，中央各主管工业部门，不论轻工业或者重工业部门，以及部分非工业部门所管理的企业，除了一些主要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央继续管理以外，其余企业原则上一律下放，归地方管理。其次，全面放权，包括计划决策权、基本建设项目审批权、物质分配权、财权和税收权、劳动人事管理权、信贷管理权等下放地方。赶上“大跃进”，仓促放权。各地利用下放的权力大上基建项目，增加职工人数，平调国营企业的设备、材料，企业之间原有的生产协作关系被打乱，计划失控，工业生产陷入混乱。

 1959-1960年，收权。中央下放给地方的经济管理权(计划、基本建设、物质、财政和企业管理)陆续上收。

      1969-1970年，放权。1964年8月，毛泽东提出建立地区性的经济协作区，尽可能谋求地区内的平衡和地区之间的协作，但随着经济权力上收而被搁置。1965年，一系列扩大地方权力的措施出台，包括扩大地方的计划管理权、基本建设权和物质分配权。首先，下放企业的管理权限，要求绝大多数中央直属企业、事业单位下放给地方管理。其次，下放财权、基建投资权、物质分配权和计划管理权。在财政上，“定收定支，收支包干”。在基建上，国家规定任务，地方包干建设，投资、设备、材料由地方统筹安排，结余归地方。在物质管理上，物质分配大包干，国家统配和部管物质的种类大为减少，中央下放给地方管理的企业的物质分配和供应交给地方负责，部分重要物资实行“地区平衡，羞额调拨”的办法，即在国家统一计划下，实行地区平衡、差额调拨、品种调剂、保证上缴的大包干制度。在计划管理体制上，中央统一领导下自下而上、上下结合、“块块”为主、结条块”整合的管理体制。再次， 在税制、信贷、劳动工资方面做了一定的简化。

      总之，1958年-1980年，中国经济管理体制经历数次“放权-收权”循环，说明了地方分权与中央计划之间的深刻矛盾。尽管每一次权力下放最终会回收一些权力，但是地方管理地方经济的权力不可逆转地逐渐增加，最终奠定了中国经济M型结构的历史基础。

      ★ 改革后的地方分权

      80年代初，提出简政放权。“简政”是精简政府机构，大力撤并中央的一些部委。1982年底，国务院工作部门由1981年底的100个减少到61个。“放权”是中央对地方政府下放各种行政、立法和经济管理权力。1982年底第五届全国人民代表大会第五次会议通过的“八二宪法”，赋予了地方政府更清晰和自主的行政管理权限和立法权限，为后续的中央和地方政治关系的重大调整提供了宪法基础。

      统一放权

 行政放权。地方政府的职权有所扩大，第一次对各级地方政府的事权进行了较为明确的界定和列举。地方的立法权限扩大，省级人民代表大会及其常务委员会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，可制定地方性法规。干部人事管理由“下管两级”转变为“下管一级”，即中央负责管理中央各部委和地方各省市自治区一级的领导干部；省一级党委负责管理省级机关和地级市一级的领导干部；地方对中央部委和地方党委双重领导单位的干部，在任免方面拥有一定的权力。

经济放权。中央与省级政府实行财政包干制，省级政府对最终留给地方的财政收入有充分的自主权支配。中央向地方政府下放一系列经济管理的权限，包括基建计划的审批权、物价管强权、利用外资审批权、物质统配权等。

      由于中央部委是利益的受损者，分权遇上了很大的阻力，而且过去中国经济“一放就乱”的顽症，导致80代初期行政性放权仍然是有限的，许多重大决策权和审批权仍然集中在中央的各个部委，比如在下放基本建设计划的审批权时只给省级政府下放了小型项目的审批权。

      局部突破

 1980年确定深圳、珠海、汕头和厦门四个“经济特区”。广东采取的是“特殊政策、灵活措施”。首先，计划体制以地方为主，各地可以按照国家经济建设的总方针和总政策，自主制定生产、基建、技改、财政、外贸、商品流通、劳动工资、科技、文教卫生等各项发展计划。省管的企事业本位所需的物质调配、劳动力安排和工资决定等权力也划给了省政府。其次，扩大地方对外贸易的权限，打破建国以来高度集中的对外贸易体制，地方政府可以参与管理进出口贸易的业务。再次，财政体制实行"划分收支，定额上交，五年不变"的包干办法。中央给予一定的金融方面的机动权。最后，省内对下更加放权，赋予市、县、企业更多的计划权、投资建设权、对外经济贸易权、物价权等。中央给省级政府的放权促进了经济权力向更基层的地方政府下放。

       1980年，胡耀邦主持的中央书记处52次会议提出：“中央授权给广东省，对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通办理。”改革的相机决策权鼓励地方政府制度创新，这是中国改革开放时期地方分权的一个极为重要的方面，这比下放某项特定的权限要重要得多。

 1984年开放大连、秦岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。扩大这些城市对外开展经济活动的权力，放宽其利用外资建设项目的审批权限。对那些来沿海开放城市投资办厂的外商、华侨、港澳台同胞及其企业给予税收上的各种优惠政策。

 1984-1985年中央先后批准大连、秦皇岛、天津等11个沿海开放城市兴建了经济技术开发区。1986年和、1988年，又先后批准上海闵行、虹桥和漕河泾开发区列入经济技术开发区。1992年批准温州等5个城市建立经济技术开发区。

1984年，重庆、武汉、沈阳、大连、广州、哈尔滨、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、成都、长春。从1994年开始，计划单列市在不断减少，目前仅青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市。这些城市在相当程度上不再受到省政府的经济计划和管理的束缚，可以形成自己相对独立的经济发展战略。把省级经济管理权限直接下放给城市，把城市的财政和税收直接纳入国家计划，不仅可以加强对城市官员的激励，也可以为缓解财政紧张做贡献。大部分计划单列市被取消，是因为中央政府要维护省政府的权威和地方经济的平衡。1994年分税制实施之后，中央财政在财政总收入中的比重不断上升，没必要对那么多城市计划单列。

 向地区的“放权让利”政策被认为导致了“诸侯经济”的兴起。80年代和90年代出现了严重的地区封锁和地方保护主义现象，引发了人们对于改革公平性的讨论。

地方分权的倾斜性的关键在于，一是中央可以利用对地方官员的人事任命权和地方官员的晋升激励，最大限度地减少倾斜性政策可能带来的消极后果。二是省级领导干部的升迁和平行流动有助于打破地方官员与某一特定地区的利益关联，使他们不至于过于计较某个特定地区特定时期的“得失”。

                                     2、条块关系演变      

      ★ 条块关系

       “条条”即中央一级的行政机关或企事业单位在不同层级的地方政府垂直设置的职能部门。“块块”是地方政府所统辖和管理的部门与机构。在任何一级地方政府的部门结构中，既有“条条”部门，又有“块块”部门，两者相互交织在一起。“条块关系”是“条条”部门和“块块”部门之间可能存在的各种关系的总称。

      第一类，严格意义上的中央“条条”部门，属于中央垂直管理部门，预算经费、人员、干部任免均由上级部门提供和决定，与地方政府没有直接的联系；第二类，省内“条条”部门，即所谓的省内垂直部门，人员和财务由省级政府提供；第三类，形式上的“条条”部门，接受上级对口部门的业务指导，但在人员、经费预算、干部任命方面均由同级地方政府管理。

      条块结合，是指“条条”与“块块”相互交叉和相互制衡的结构，是中国当代政府结构的最基本的特征之一。它使地方政府面临的是中央或上级政府的双重的垂直领导。而一个具体的地方政府职能部门也同时面对同级地方政府和上级条条部门的双重领导。

     ★ 条块分割的优势和问题

条块分割结构可以使中央对地方可能出现的决策偏离进行全方监督、制约和制衡。条块分割问题在于，首先，上层领导超负荷运转，政府部门间相互扯皮和推诿。其次，信息失真。下级政府在披露信息方面的策略行为，使信息扭曲和失真随之产生。信息传递的中间层级越多，信息失真问题就越严重。再次，官员约束不力、腐败和专断，主要源于行政部门和单位领导的巨大自由裁量权。最后，导致行政隶属关系对经济活动和资源配置的切割，造成所谓的“地区封锁、部门分割”的后果。

      ★ 调整条块关系

      通过一元化领导加强块的力量。一级地方政府的权力集中于地方党委，地方党委集中于常委会和党委书记，在条块分割的结构中便于保证地方政府权力的完整性，维护和促进地方的整体利益。改革开放的核心问题就是如何把集中于计划管理部门(即中央条条部门)的权力逐步下放给地方政府(块块部门)，而这势必会遇到中央条条部门的重重阻力。

      垂直化运动。1997年，对中央银行以及商业银行实行垂直管理，地方政府对金融系统的干预权力被取消。1998年，对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。2000年，质量技术监督部门和国家药监局建立了省以下垂直管理体制。2004年，国家统计局对各级调查队实行垂直管理，使之成为国家统计局的派出机构。2006年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。垂直化运动并不能完全摆脱地方干扰，垂直部门在地方实施监管，必须得到地方府相关部门的配合和支持。垂直化收权等于大大限制了地方政府横向整合资源的能力。传统的属地化行政发包的制度与晋升锦标赛之间是高度互补、相互强化的制度安排。垂直管理的改革旨在打破属地化管理的束缚，弱化垂直部门与当地的联系，也削弱了晋升锦标赛的执行基础。

                     3、分税制改革与央-地关系变化      

      ★改革前中央与地方的财政关系（建国初-1978年）

       财政关系变化

 建国初，统收统支。高度集中、统一管理，所有收入几乎都集中到中央财政部门，留给地方的只是地方附加粮和非常有限的地方税。

 1951年，划分收支，分级管理。第一，中央、大行政区和省(市)级三级财政。其次，明确划分中央和地方的财政收支范围，全部财政收入(税收和国营企业收入)被划分为中央财政收入、地方财政收入以及中央与地方的比例留缴收入。农业税的超收部分也实行分成，地方工业利润可以用来发展地方工业。财政支出也按照企事业和行政单位的隶属关系和业务范围划分为中央财政支出和地方财政支出。再次，将国营企业的一部分管理权限下放给地方。

1954年，支出包干，以支定收。按照收支的事前划分，地方的财政支出先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足部分由中央财政拨款。预算执行如有结余，由各级政府支配。如果收入短收，由各级地方政府自己解决。

1958年，以收定支，五年不变。“以收定支”，地方政府被真正赋予安排支出的自主权。中央的承诺期变成五年，说明要真正赋予地方自主权和财政激励。扩大地方对税收的减免权，地方政府被赋予了相当的税收自主权。

1961年，回收一些经济管理权力，整顿税收管理权，严格限制地方的税率决定权和减免权。

1971-1973年，收支包干，即“定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，结余留用，一年一定。地方的财权相应扩大，但问题是地方收入难以准确估计，包干的上缴或补贴数额与地方实际的收入状况出入较大，各地苦乐不均，地方政府“负盈不负亏”。

 1973-1975年，一些地区(华北、东北地区和江苏省)试行“财政收入固定比例留成”办法，即地方政府按一定比例从负责组织的收入中留成，作为地方机动财力，超收部分与中央分成，支出按指标包干。

      财政预算体制调整反映出的基本问题

首先，收放循环，趋向放权。经济形势好转——放权，经济形势变坏——收权。财政体制朝着赋予地方更多财权、财力、让地方经济和财政相对独立的方向演进。

其次，各级政府的支出完全按照行政隶属关系来进行划分。表明行政逐级发包和属地管理的特征的延续。改革围绕财政收入的分配关系调整，政府间财政支出责任仍然相对固定，行政逐级发包和属地性质没有根本变化。

 再次，中央和地方财政关系中的创收激励与支出约束难题。中央可收回权力或变换规则，如何赋予地方可信的财政自主权?即集权体制下的可置信承诺问题，具体表现为中央对地方授权的可置信性问题和地方政府财政的软预算约束问题。如果不能很好解决，就会出现发达地区的“鞭打快牛”和落后地区的预算软约束问题，导致中央财政压力增大。

 最后，中央和地方财政权力消长的尺度。“以收定支”还是“以支定收”，收入与支出的关联性越强，地方财政自主性越强。地方固定收入占地方预算支出的比例，比例越高，地方财政越有机动性。反过来，调剂收入比例越高，事后财政投相机调整的余地越大。收支划分的有效期限，有效期越长，承诺越可信、自主性越大。

     ★ 改革后中央与地方的财政关系（1980年以后）

      分税制改革前（1980-1994年）：“分灶吃饭”的财政包干制

   1980年，由原来的“大锅饭”体制过渡到“分灶吃饭”的新体制。按照企事业单位的行政隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围，并根据这一范围确定各地区的包干基数，具体为以下几种模式：

 一、广东和福建实行“划分收支，定额上缴或定额补助”的特殊政策。二、“固定比例包干”制度，只适用于江苏省。三、推行“划分收支，分级包干”的制度，即按照行政隶属关系划分和核定中央和地方的收支范围，以1979年的收入预计数字为基数，地方收入大于地方支出的，超额部分按比例上缴收人不足支出的，不足部分由中央通过工商税调剂解决；如果工商税全部归地方也还收不敷出，则由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定之后五年不变。适用于四川、陕西、湖南、安徽、浙江等15个省份。四、内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西和云南、青海、贵州，实行民族自治的地方财政制度，保留原来对民族自治区的特殊照顾政策，与此同时，参照上述第三种模式划分收支范围、确定中央补助的数额，并由过去的一年一定改为一定五年不变。地方财政收入的增长部分全部留给地方，而且中央拨给地方的补助每年递增10%。

1980年，按照企事业单位的行政隶属关系，划分中央和地方的收支范围，据此确定各地区的包干基数。具体模式为划分收支，定额上缴或定额补助，以广东和福建为代表。

改革的原因是调动地方増加财政收入的积极性，以减缓国家财政的压力。更为深层的原因是，让地方政府成为财政收入的分成者，结合其他的放权让利改革，使其变成改革开放的支持者，为后来的改革开放战略推行奠定坚实的政治基础。

改革意义在于，一是更为彻底地推行了收支包干制，中央承诺力度加大，由一年一定，变成五年不变。二是收支挂钩，以收定支，地方拥有统筹安排地方财力的自主权。中央大规模下放经济管理权限，“条条为主”逐渐过渡为“块块为主”，中央部委不再下达指标，地方有权根据中央的方针政策和地方的财力情况，自行安排支出。

 1983年，利改税，即企业上缴利润改为向国家缴纳企业所得税。1985年，各省、市、自治区一律实行“划分税种，核定收支，分级包干”的新预算管理体制。财政收入被划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方的共享收入，中央和地方的支出范围也根据行政隶属关系确定。地方固定收入大于地方支出的，定额上缴中央。地方固定收入小于地方支出的，从中央与地方的共享收入中确定一个分成比例，留给地方。地方固定收入和中央、地方共享收入相加还不足以应付支出的，中央定额补助。收入分成比例、上缴和补助的数额一旦确定，便五年不变。

 1988年，对不同地区实行不同的财政包干的形式。主要形式：一是总额分成。根据前两年的财政收支为参照核定收支基数，以地方支出占总收人的比重确定一个地方固定的留成比例和相应的上缴比例。二是“收入递增包干”。以1987年的决算收入和地方应得的支出财力为基数，根据近几年的收入增长情况，确定地方的收入递增率和留成、上缴比例，超过目标递增率的额外收入全部留给地方，而达不到这个递增率则需要由地方自己补足，相当于对目标递增率进行包干。三是“上缴额递增包干”。以1987年上缴的中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴。四是“定额上缴或定额补助。”即按原来的核定的收支基数，收大于支的部分确定为固定上缴额，支大于收的部分确定为固定补助额。

“分灶吃饭”财政包干制的问题：第一，中央对财政包干合同的承诺的可置信度问题。形式多样的包干合同与中央和地方一对一谈判（中央利用各个省份不同的因素，包括地方领导人的晋升激励的强弱，达成最有效地熨政分成合约。如果对方职业前景激励强，事前或事后的地方留成比例可以更低一些，反之则需要提高地方的留成比例。），导致中央和地方的财政差系缺乏规范化和稳定的基础。第二，财政包干意味着各个地区相对独立，地区差异日益拉大，抑制了税收可能发挥的调节经济的作用。第三，最核心的问题是，地方财政收入大幅增长的同时，中央的财政收入却急到下降，严重制约了中央对经济的宏观调控能力。

      分税制改革后（1994年以后）

 分税制改革的主要内容包括：

 第一，划分中央与地方的事权和支出。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的费用，中央直接管理的事业发展支出，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、支容支出等。地方财政主要承担本地区的行政管理费用，公、检、法支出，部分武警经费、民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出，城市维护和建设费，地方文化、教育、卫生、科学等。这些中央和地方费支出划分基本维持了传统的政府间职责格局。

  第二，以税种划分中央和地方的财政收入。财政收入被划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。中央固定收入包括关税、消费税、中央企业所得税、中央企业上缴利润，地方金融机构所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市建设费)等。地方固定收入包括营业税、地方企业所得税、地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，土地增值税等。中央和地方的共享税包括增值税、资源税和证券交易税，其中增值税中央分享75%，地方25%，证券交易税中央和地方平分。

 第三，税收实行分级征管，成立国税局，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方分享部分由国税局直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。中央税、共享税和地方税的立法权益集中于中央，地方不得任意进行减免税。

 第四，改革过去种类繁多、税率复杂的流转税体制。很多传统的税种被取消或合并，如产品税和奖金税就被取消。许多行业的营业税改为增值税。新增消费税、土地增值税、证券交易税等。

      分税制改革试图大规模调整中央和省之间财政收入的分成比例。为了最大限度获得地方政府的支持，中央在新体制下对过去的既得利益格局进行了照顾和维持。主要表现在：一是确保各省1994年的基本财政收入不低于1993年的水平。二是每年税收收入增量返还。

分税制改革的意义在于，第一，从财政收入总额大包干到税收分成彻底改变了过去围绕着收入基数和包干基数讨价还价的局面，可信承诺问题(如频繁改变包干基数和比例以及“鞭打快牛”问题)基本解决了。第二，国税局的成立标志着财政体制的重大变革，中央不再完全依靠地方政府征税，拉开了中央垂直化收权运动的序幕。第三，完全按照行政隶属关系划分收支的制度在分税制下发生了重要变化，有助于剪断政府和企业之间的属地化的关联。

 分税制改革存在的问题主要有以下方面：第一，重心仍在中央和省区财力分配的调整上，只划分中央和地方的收入，未系统调整政府间的财政责任。第二，巨大的基数返还对发达地区有利，不利于落后地区，加上中央一般性的转移支付规模有限，地区间财政资源的差异不断扩大。第三，分税制只调整了中央和省区政府之间的财政关系，而省以下的财政低制没有涉及，省以下政府间仍然实行财政包干的制度。第四，分税制改革之后省区的财力相对中央显著下降，促使省区政府把财政压力向更基层的政府转移。财权上移和事权下移，让省区内部地区之间的财政能力差距拉大，由于各地基层地方政府的事权高度一致，地区间的公共服务水平差异巨大。第五，地方政府依赖预算外资金和非预算收入。预算外资金来自对企业、农民和城市居民的各种收费收入，其规模在地区间差别很大。进一步加剧了各地区之间人均支出水平和人均公共服务水准的差异。

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