一、寻求打击国际犯罪直接诉讼模式

当前，由于各国在意识形态、政治体制、法律制度和刑事政策上存在明显的差异，国际警务执法合作过程中最大的难题是没有统一的国际犯罪定罪标准和规范化的直接诉讼模式。为了从根本上解决这一问题，国际法学家们设想出一种国际刑法直接执行模式。这一执行模式的基本架构是：首先制定一部覆盖全世界的国际刑法典。按照罪刑法定原则，将可以开展直接诉讼的国际犯罪用列举的方式规定下来，这部法典对所有的国家具有普遍的约束作用和强制执行的效力，任何国内刑法规范与之相冲突时，必须服从它的权威。其次，设立一个统一的审判机构，即国际刑事法院。它可以依照国际刑法典对国际犯罪分子行使审判权，使国际犯罪案件完全脱离国内司法系统的管辖而自成体系。各国司法当局的义务是将在其境内的国际犯罪分子逮捕并引渡到国际刑事法院受审。最后，侦查取证工作由国际刑警组织及各国国家中心局承担，起诉由设在国际刑事法院内的检察署承担，对判决有罪的犯罪分子交由国际刑警组织或者有关国家执行刑罚。这一架构构建了包括立法、侦查、起诉、审判、执行一整套完整的国际诉讼机制，可以从根本上破解现代国际刑事司法协助制度中存在的法律难题，更好地满足打击国际犯罪的需要。

为实现上述目标，国际法学家正在进行卓有成效的工作和坚持不懈的努力。1976年，国际刑法协会学会和国际刑事科学高级研究所（意大利）委托美国当代著名国际刑法专家芝加哥德保罗大学M.C.巴西奥尼教授拟定一部国际社会一致公认的国际刑法典，经过巴西奥尼教授3年的努力，在总结国际刑法学者数十年来研究成果，并考虑多方面的可能性，综合多方面的意见，经两个法学专家委员会审查后，一部篇幅庞大、包罗甚广的《国际刑法及国际刑法典草案》正式提交联合国大会审议。虽然因条件不成熟而被否决，但是这种努力对推进国际警务执法合作，呼请世界各国放弃纷争，采取有效措施共同打击国际犯罪无疑是一种有益的尝试。

二、互惠原则逐步走向自我否定

互惠原则作为国际警务执法合作的一项基本条件，被许多数国家的国内立法和合作个案所确认，尤其是在不具备条约关系的国家间更是成为一种先决条件。但是，这一原则在立法实践和国际刑法学界长期以来一直都饱受争议。在过去的一些立法实践中，也有许多国际条约从一开始就没有把互惠原则作为一种先决条件而遵守。例如，英国和瑞士于1880年缔结至今仍有效的《引渡条约》第一条规定：“英国有义务向瑞士引渡英国人，而瑞士则可拒绝向英国引渡瑞士公民”。国内法中更不乏其例。例如，1938年的《巴西引渡法》、1957年的《瑞典引渡法》、1969年的《丹麦引渡法》和意大利的刑法典都没有互惠原则的要求。第二次世界大战后，对于互惠原则的批评和否定向更广泛的方面发展了。1969年在罗马召开的第十届国际刑事代表大会的决议明确指出：“无论国家之间是否存在条约，都应予以引渡，互惠这一先决条件应被视为一种僵化的法律模式而予以放弃”。此后制定的部分国际公约，如关于打击危害民用航空安全犯罪的3个公约、《反对劫持人质的国际公约》和《欧洲刑事司法协助公约》都没有互惠原则的规定，反而强调引渡国际逃犯是各国当局应当积极履行的国际义务。在这种国际新潮流的影响下，德国、比利时等国家修改其国内法，放弃了将互惠原则作为引渡前提条件的规定。著名国际刑法学家巴西奥尼认为：“直到今天，互惠要求的存在实际上仍将罪犯的引渡纯粹地视为一种对等的国际交易，而未能从惩罚罪犯的国际合作这一高度来认识”。从本质上看，互惠原则始终是把本国利益放在首位。只有你先为我，那么我才能为你；或者我先为你，今后你当然得为我。这一出发点完全掩盖了打击国际犯罪是为了全社会的共同利益，是保障人类生存和发展的共同需要，是一国应当自觉履行的国际义务。互惠原则存在狭隘的利己主义倾向，它可能把人们引向讨价还价，从而实现某种政治交易的企图，因而具有一定的消极因素，也为现代国际警务执法合作留下了推卸责任的借口，确有必要减少它的影响和最终否定它。

三、国际组织在国际警务执法合作中的作用越来越大

国际组织以自己的名义开展活动，是国际社会的重要行为主体，在国际社会中发挥着重要作用。国际组织是一个统一且又能独立开展工作的组织机构，有统一的规则和较为完善的运作程序，通过各个成员国的警察机构，把世界各国的警察机构有效地集结在惩罚国际性违法犯罪领域，形成一个全球性的合作网络，具有很强的实效性和空间性。国际警务执法合作大多是在国与国之间进行，由双边条约或互惠承诺来调整。双方当事国之间自行协商解决有关的问题是国际警务执法合作的正常情况，而在遇到冲突、争议等不正常的情况时，往往需要国际组织出面协调或调停，以寻求妥善的解决办法，因为国际组织在处理国际事务中具有较大的权威，其行为能造成广泛的影响，由它从中斡旋可打破僵局，促成国际警务执法合作的顺利开展。例如，1988年洛克比空难，美英两国政府要求利比亚政府把涉嫌制造空难的两名利比亚人交给美英审讯，但利比亚政府拒绝交出。美国把此事提交给联合国安理会，安理会运用决议的方式，要求利比亚交出嫌犯，并以拒不交出嫌犯为由，对利比亚实行全面制裁。直至2003年，利比亚政府宣布对洛克比空难负责，向空难事件中遇难者的家属提供赔偿，交出涉嫌制造空难的嫌疑人后解除制裁。1984年5月，我国台湾地区的杀人犯杨忠民在大陆被我警方抓获。台湾虽然是中国的一部分，但是由于当时海峡两岸还没有正常的官方关系，台湾当局只好通过国际刑警组织来从中协调。最后，在国际刑警组织的协调下，中国大陆公安机关将逃犯杨忠民遣送到新加坡，新加坡又将其遣送到中国台湾地区。1983年，卓长仁劫机事件发生后，当时中国与韩国没有外交关系，也没有正式的联络渠道，只能通过国际民航机构间的通信系统进行紧急联络，或者通过第三国转达意见。中国迅速向国际民用航空组织理事会求助，请求国际民用航空组织出面协调督促韩国按照有关国际条约的规定，立即将被劫持的航空器以及机组人员、乘客交给中国民航当局，并将劫机罪犯引渡给中国处理。国际民用航空组织致电韩国当局，表示对中国民航班机被非法劫持一事的密切关注，并希望韩国将不遗余力地安全交还乘客、机组人员和飞机，按国际民用航空组织大会的决议和韩国参加的1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》的规定，对劫机犯予以惩处。最终，韩国同意中国派工作组赴汉城协商处理，经谈判，韩国把乘客、机组人员和飞机都归还给中国。对于劫机罪犯的处理，韩国拒绝了中国的引渡要求，而坚持由其自行决定进行审讯和实施法律制裁。国际民用航空组织可以对参加《国际民用航空公约》以及3个制止危害民用航空安全非法行为公约的成员国进行协调和斡旋，在对有关国家制裁航空犯罪所采取的引渡或其他法律程序方面，国际民用航空组织理事会有权从中实行干预。

四、区域经济一体化推动警务执法一体化

20世纪50年代以来，一些地理位置接近，具有共同文化溯源，并且社会制度相似的国家，纷纷成立经济一体化组织。近年来，这种区域经济一体化趋势仍在增强，并且在客观推动了区域警务执法的一体化。

1952年3月，北欧瑞典、挪威、丹麦、冰岛、芬兰（1955年加入）在丹麦哥本哈根订立协定，决定成立北欧理事会（亦称“北欧委员会”），其宗旨是就北欧国家共同关心和需要采取联合行动的问题进行协商，促进各成员国在经济、社会、文化、法律、劳工、交通运输和环境保护等领域的合作。成立之初，北欧五国就进行了警务合作，例如，北欧五国公民在北欧地区旅行不用签证、不受国界限制，北欧五国的公民相互变更国籍比北欧地区以外的公民取得某个北欧国家的国籍要容易得多。1962年，北欧五国在赫尔辛基缔结进一步合作协定时，对包括警务合作在内的有关司法合作做出了全面的安排：一是北欧五国实行统一的刑事政策，某个行为如在一个国家被视为犯罪，那在其他国四个国家也被视为犯罪；二是北欧五国之间实行犯罪情报资源共享；三是任何一个北欧国家警察在执行任务时都可以着装携带武器进入其他四国的领土，开展相应的执法活动；四是北欧五国在引渡和遣返罪犯方面实行简易引渡程序。从以上内容可以看出，北欧警务合作模式非常独特，建立在国家间互相信任的睦邻友好的基础之上，警务合作的重点非在于维护地区安全，警务合作的范围广泛，不限于警察勤务合作，而且还扩大到警务政策的协调一致上。

1958年2月，比利时、荷兰、卢森堡三国在海牙正式签订《比荷卢经济联盟条约》，成立三国经济联盟，旨在促进人员、资金、服务及货品在三国间自由流动。1985年6月，比荷卢经济联盟国家与德国、法国在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定（简称《申根协定》或《申根条约》），其宗旨意在取消各成员国之间边境，自由通行，无限期居住。协定主要内容为：在协定签字国之间不再对公民进行边境检查；外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行；设立警察合作与司法互助的制度，建立申根电脑系统，建立有关各类非法活动分子情况的共用档案库。申根协定中，警务合作被列为重要的合作形式，具体内容涉及：第一，警务事务互助。包括调查取证，询问证人和嫌疑人，查封、扣押物证，拘留、扣押犯罪嫌疑人，现场勘查，检验、鉴定，通缉通报等。第二，边境检查合作。包括检查边境治安状况，检查边境安全措施，检查边境以及口岸的控制等。第三，跨越边界追捕逃犯。第四，建立申根情报网络，直接交换情报。这个网络覆盖的情报资料包括与引渡案件有关的被请求逮捕的人员资料，已被禁止入境的移民资料，证人、被告人、被判刑人、服刑囚犯以及被传唤人员的资料，涉嫌犯罪的人员及交通工具的资料，被没收物品或可能被作为证据的物品的资料等。

1991年3月，巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭四国在巴拉圭首都亚松森签署《亚松森条约》，宣布成立南方共同市场（简称“南共市”）。1995年1月，南方共同市场正式启动。1995年9月，南方共同市场就四国警察联合侦查、共同办案达成一项新协议。协议规定，为了便于追捕逃犯和对方领域内的贩毒分子，四国警察可以自由进出各自的边境地区。这是南方共同市场在加强经济一体化的同时，促进警察系统一体化的一个实际步骤。

1993年11月，欧共体马斯特里赫特首脑会议通过的建立“欧洲经济货币联盟”和“欧洲政治联盟”的《欧洲联盟条约》正式生效，该条约在构筑经济一体化的同时，又将建立欧洲警务执法一体化的体制推进了一大步。条约以专门的条款规范警务执法合作问题：一是联盟内部各成员国的警务合作是以共同的司法和内务政策为基础，各成员国在合作中以此为准绳开展相应的活动，不能自行其是。二是在欧洲联盟内成立欧洲警察办公室，负责协调各成员国的警察行动，促成各成员国之间的警务合作。该警察办公室拥有区域国际组织的特殊地位，享有成员国和欧洲联盟赋予的职权，承担联盟条约所设定的司法和警察义务。三是除了欧洲联盟内部的警务合作外，各成员国还可以在联盟条约框架下开展相互间的警务合作。1999年欧盟成立常设刑事侦查执法机构——欧洲刑警组织，该组织在欧洲一体化进程中逐渐发展为欧盟预防和打击跨国犯罪的情报中心和协调中心。（牛家玮：《欧洲刑警组织历史沿革浅析》，载《江苏警官学院学报》 2014年第4期122-128。）2002年6月，欧盟理事会通过了《欧盟成员国之间实施欧洲统一逮捕令及其移交程序的框架决定》并于2004年开始执行。欧洲统一逮捕令是一个成员国为了刑事起诉或执行自由刑或羁押令而向另一成员国签发的逮捕并移交被请求人的司法决定。欧洲统一逮捕令适用32种犯罪行为，远远超出了恐怖主义的界限，包括诈骗和贪污，甚至包括种族歧视和生态恐怖犯罪。目前，所有的欧盟成员国都已经实施了欧洲统一逮捕令。从执行的实际情况看，执行的效率较高。全部执行完毕的平均时间从起初的9个月降至43天。此外，如果被请求人同意移交，整个程序平均只用13天。（马贺：《欧洲统一逮捕令的产生及其对引渡制度的变革》，载《犯罪研究》2008年第1期第68-72页。）可见，欧盟一直在为建立更为方便的警务执法一体化机制进行不懈的努力，打击犯罪无国界的设想正在逐步成为现实。

1991年12月，伯利兹、哥斯达黎加、多米尼加、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿马、萨尔瓦多八国在洪都拉斯签署《特古西加尔巴协议》，宣布成立中美洲一体化体系，1993年2月1日正式运作，其宗旨是推动中美洲一体化，建立和平、自由、民主和发展的中美洲。2005年7月，中美洲一体化体系第七次首脑会议对区内警务执法合作作出了如下安排：一是寻求建立一支地区警察部队，以便对犯罪团伙、贩毒分子和恐怖活动做出迅速反应，严厉打击犯罪。这支由每个国家派出一支队伍组成，在成员国边界上的行动，但不违反各自的主权。二是在萨尔瓦多建立一个数据基地，各国之间交流有关在本地区活动的犯罪团伙的情报。三是在圣萨尔瓦多建立一个国际警察研究院的地区分部，聘请美国顾问，加上本地区各国政府的努力，遏制青年犯罪团伙犯罪的浪潮。四是签署一项建立地区逮捕令的协议。五是在中美洲地区使用统一的护照，开始阶段在危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜使用。

五、以相互承认司法裁决或逮捕令替代引渡审查（黄风：《国际引渡合作规则的新发展》，载《比较法研究》 2006年第3期27-44页。）

随着区域警务执法一体化的发展，一些国家间的传统引渡制度基础正在发生根本改变，官方形式意义的引渡请求书不再重要，引渡也不再需要经过复杂而繁琐的审查程序，引渡的基础更多的被理解为双方在法治方面的相互信任，司法裁决的相互承认。以相互承认司法裁决或逮捕令替代引渡审查的逃犯移交制度已在一些国家之间产生。

澳大利亚《1988年引渡法》和新西兰《1999年引渡法》包含着关于两国引渡合作的某些特殊安排。特殊安排给人印象最深的是两国开展引渡合作，明确禁止在引渡听审中对案件事实进行实质性审查。澳大利亚《1988年引渡法》第34条第4款规定：“在依照本条进行的听审程序中，被请求引渡人无权提交证据，以反驳关于该人涉嫌从事构成新西兰签发的并经签注的逮捕令所针对之犯罪的指控，而且法官也无权接受这样的证据”。新西兰《1999年引渡法》第47条则授权审理由澳大利亚提出的引渡请求的法官，在进行法定范围的形式审查之后立即对被请求引渡人签发移交令，无须提请司法部长对该引渡请求进行行政审查并签发移交令，除非出现特定例外情形。这里所说的特定例外情形是指：一是被请求引渡人是新西兰公民；二是被请求引渡人已经或者可能被判处死刑；三是确有理由认为被请求引渡人面临遭受刑讯的危险；四是在为执行刑罚而引渡的情况下，被请求引渡人应当在新西兰监狱中执行根据新西兰法律判处的刑罚。这种特殊安排使双方之间的引渡合作更优惠、更快捷。

意大利和西班牙2000年11月28日签订的《意大利共和国与西班牙王国关于通过在共同执法领域采取超越引渡的措施追究严重犯罪的条约》宣布：对于某些严重犯罪建立共同执法领域，采用超越引渡的措施开展移交逃犯的合作，即根据相互承认司法裁定和逮捕决定的原则，不经正常的引渡审查程序而移交逃犯。例如，至少可判处4年以上监禁刑的恐怖主义犯罪、有组织犯罪、贩卖毒品罪、贩卖武器罪、贩卖人口罪、对未成年人的性犯罪等。不再评估那些在引渡程序中可能引起争议的法律问题，例如，“有关行为是否必须在两国均被规定为犯罪，该犯罪是否根据任何一方的法律制度已经超过时效，缺席判决对于被请求国是否合法，对于这些问题将不再进行审查。此外，将不再适用特定性原则或规则，也就是说，不像在引渡那样，为了能够针对在引渡前实施的未列入引渡请求中的犯罪进行追诉或者执行限制人身自由的决定或处罚决定，应当获得关于扩展引渡的准可”。（黄风：《国际引渡合作规则的新发展》，载《比较法研究》 2006年第3期27-44页。）

英联邦国家间的签注逮捕令制度。签注逮捕令制度最初是英国与爱尔兰之间的一种特殊的引渡合作机制，现已在英联邦各成员国之间广泛采纳。2002年11月，在英国金斯敦修订的《关于在英联邦范围内引入的伦敦安排》第3条第1款允许根据由请求国签发的并且经被请求国主管司法机关签注的逮捕令引渡逃犯。签注逮浦令同样以相互承认和执行司法裁决作为引渡逃犯的便利条件，它表现为，在已存在引渡合作机制的国家之间，被请求国直接根据请求国签发的逮捕令拘捕被请求引渡人，被请求国司法机关不再重新签发逮捕令，而只是以签注的形式对请求国签发的逮捕令予以承认。签注逮捕令制度有以下特点：一是经过签注的外国逮捕令在被请求国具有与本国司法机关签发的逮捕令相同的法律效力。二是被请求国司法机关签发的逮捕令是启动引渡程序的主要法律文件，它不再仅仅是支持引渡请求的副属性文件，被请求国可以不要求请求国另外提出引渡请求。三是被请求国可以基于对请求国主管机关刑事追诉活动依据的信任，简化关于证据材料方面的要求。（荆长岭，易志华，吴兴民：《全球化时代的国际刑事警务合作》，中国人民公安大学出版社，2014年2月版，第54-55页。）

六、开展警察国际化培训（张立频贾卉君：《美国国际执法学院ILEA培训体系概览》，载《公安教育》2019年第12期75-78页。）

国际执法学院（ILEA）是由美国总统克林顿提出、美国国务院于1995年设立的国际警察学院，主要目的在于将世界各地执法部门的领导者及决策者集中起来， 共同讨论如何应对恐怖主义、跨国犯罪等全球性威胁，加大国际执法交流力度，建立有效合作网络，更有力地打击犯罪， 实现理论与实践各方面的合作。目前，国际执法学院在全世界设有5所分院和一个训练中心： 匈牙利的布达佩斯分院、博茨瓦纳共和国的哈博罗内分院、萨尔瓦多共和国的圣萨尔瓦多分院、 泰国的曼谷分院和于美国新墨西哥州的罗斯维尔分院以及加纳共和国阿拉克西非地区训练中心。美国主要执法机构，如美国外交安全局（DSS ）、美国缉毒局（DEA）、美国酒精烟草火器与爆炸物管理局（ATF）、美国联邦调查局（FBI）、美国移民海关执法局（ICE）、联邦执法培训中心（FLETC ）、内政部（DOI ）、美国国税局（IRS-CI ）等，都参与各分院的授课。美国50个联邦中，有13个联邦的机构也参与了国际执法学院的项目，并邀请州警察部门各领域的精英参与国际执法学院授课。除美国新墨西哥州的罗斯维尔分院外，其他分院均设立了由美国大使馆和分校所在国家政府共同主管的联合监管体制。

1.匈牙利布达佩斯分院

国际执法学院布达佩斯分院成立于1995年4月，是国际执法学院成立的第一个分院，致力于为东欧、中欧国家提供刑事司法培训，以促进该地区的立法、执法及民主司法制度。20世纪90年代柏林墙倒塌不久，东欧国家民主意识兴起，却因缺乏在西方制度下依法建立警察执法及刑事司法体系的经验，纷纷转向美国联邦调查局求助。由此，成立了国际执法学院的第一个分院—匈牙利布达佩斯分院。布达佩斯分院由美国国务院国际麻醉品和执法事务局全额资助和支持，由2名美国驻布达佩斯大使馆外交官领导。成立至今，已培训超过24000名来自中欧、东欧、中亚及北非等不同国家的执法官员。布达佩斯分院专注于反腐败、网络犯罪、打击暴力极端主义、毒品、人口和野生动植物贩运等犯罪，扩展美国打击跨国有组织犯罪的优势， 为捍卫美国利益，提升美国政府在他国打击跨国犯罪活动的能力，加强国际执法合作起到了积极作用。

2.泰国曼谷分院

国际执法学院曼谷分院成立于1999年3月，由泰王国政府及美国政府共同创办，能够提供最尖端的执法专业培训，致力于促进亚洲的刑事司法机制建设，加强亚洲各地执法机构之间的伙伴关系与合作。成立至今，已有超过4000名来自世界不同国家的执法官员接受了打击毒品犯罪、恐怖主义及其他跨国犯罪活动方面的培训。针对东南亚恐怖主义活动猖狂，恐怖分子爆炸手段多样，且在不断更新，制造很多恐怖爆炸事件，造成大量人员伤亡，当局感到棘手不已的现状，曼谷分院有针对性地为来自中国和东南亚的学员开设了爆炸事故调查课程，教学规模通常为每班20-60人，提供中文、印尼语、高棉语（柬埔寨）、越南语、泰语、老挝语的翻译，课程持续两周， 采用课堂授课、理论讲座与实地见习相结合的方式，传授爆炸物、 爆炸事故处理等方面的相关知识，有利于执法官员在爆炸事故中更好地保护自己，维护社会的稳定。

3.博茨瓦纳共和国哈博罗内分院

国际执法学院哈博罗内分院成立于2000年7月，美国提供实物资助，由美国与博茨瓦纳共和国政府合作建立，位于博茨瓦纳共和国首都哈博罗内以南45公里处，毗邻博茨瓦纳警察学院。分院学员主要来自于撒哈拉沙漠以南非洲国家以及南非发展共同体成员，分院主要致力于通过国际合作打击毒品走私及其他犯罪，以保证社会政治稳定和经济持续发展。

4. 萨尔瓦多共和国圣萨尔瓦多分院

萨尔瓦多共和国的圣萨尔瓦多分院成立于2005年，由美国和萨尔瓦多政府共同建立，拥有先进的设施及技术。分院学员主要来自加勒比海地区和中南美洲国家。分院致力于加强培养拉丁美洲及加勒比地区执法专业人员打击各类跨国犯罪的能力，如跨国毒品走私、涉外犯罪及国际恐怖主义犯罪等，为该地区的经济与社会稳定做出贡献。圣萨尔瓦多分院有针对性地为来自安提瓜、巴哈马、多米尼加等国的执法人员开设关于网络犯罪新型专业调查手段课程，通过为期两周的课程学习， 各国执法人员更深入地了解了网络犯罪的特点及如何针对性的打击此类犯罪。

5.美国新墨西哥州罗斯维尔分院

美国新墨西哥州罗斯维尔分院是美国国务院最专业的国际执法合作培训机构，旨在提供执法领域及刑事司法领域方面成熟的学术指导，使各涉外执法官员掌握其本国刑事调查及打击犯罪的知识及技能。罗斯维尔分院为美国对外政策及国际执法合作做出了突出的贡献。如2018年9月，6位来自多米尼加的执法人员顺利结束在罗斯维尔分院的学习， 成为多米尼加共和国检察官办公室的领导者；其中一位毕业生负责国家检察事务，另外五位学员则领导全国各地的地方检察办公室。

6.加纳共和国阿拉克西非地区训练中心（RTC ）

加纳共和国阿拉克西非地区训练中心位于加纳共和国首都阿拉克，由美国国务院国际麻醉品和执法事务局所倡导成立，旨在为西非国家提供打击跨国有组织犯罪的创造性执法指导，包括跨国有组织犯罪、腐败、走私、 洗钱、资助恐怖主义、网络及高科技类财产犯罪、边境威胁、环境类犯罪及非法药物犯罪等等。

2017年9月26日，中国国家习近平在出席国际刑警组织第86届全体大会开幕式主旨演讲中宣布中国政府将成立公安部国际执法学院，为发展中国家培训2万名执法人员。目前还在筹办中。