控制下交付作为一种特殊侦查手段，相较于传统侦查手段而言，在侦破疑难案件、揭露和证实犯罪、降低犯罪社会危害程度等方面有着特殊的功效，因而被各国广泛运用于打击毒品犯罪、 跨国有组织犯罪、 腐败犯罪等案件中。

一、控制下交付的概念

控制下交付的出现与打击毒品犯罪有着紧密的联系。目前可以查证的官方文件中最早的关于控制下交付的记录是美国联邦麻醉药品管理局1931年的年度报告记载其所侦破的从土耳其伊斯坦布尔途经荷兰阿姆斯特丹、德国汉堡到美国的鸦片走私案中， 荷兰警方为了确认和逮捕在汉堡的毒贩而采取了控制下交付， 让毒品在其监控下通过了荷兰港口。 （陈永生,蔡其颖:《控制下交付的历史沿革探析》[J].山东警察学院学报,2013,(3):84-88.）1982年联合国麻醉药品委员会第七次特别会议上，控制下交付作为一种侦破跨国跨区域有组织贩毒活动的有效侦查方法，首次被列为讨论对象。1988年12月19日联合国大会通过了《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（以下简称《联合国禁毒公约》），该公约在第一条定义中明确规定：”控制下交付系指一种技术，即在一国或多国的主管当局知情和监督下，允许货物中非法或可疑的麻醉药品、精神药物、本公约表一和表二所列物质或他们的替代物运出、通过或运入其领土，以期查明涉及按本公约第三条第一款确定的犯罪的人“。联合国在总结各国打击毒品犯罪案件经验的基础上，首次以国际公约的形式肯定和确认了控制下交付。2000年11月15日联合国大会通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，该公约第2条术语的使用规定：“控制下交付系指在主管当局知情并由其进行监测的情况下允许非法或可疑货物运出、通过或运入一国或多国领土的一种做法，其目的在于侦查某项犯罪并辨认参与该项犯罪的人员”。2003年10月31日联合国大会通过了《联合国反腐败公约》，该公约第2条术语的使用重申了控制下交付的定义。上述三项公约构成了规范控制下交付的“三大国际公约”， 在国际范围内确立了控制下交付的法律地位。

二、控制下交付的意义

控制下交付是国际社会在惩治国际犯罪斗争中创设发展的一种新型侦查协作手段。控制下交付是将跨越各国国境的犯罪活动全过程纳入警察机关视线之内，从始至终全过程跟踪，直至人赃俱获，一网打尽，实现全案破获的一种欲擒故纵的高级侦查手段。它开创了国际侦查的先例，使多国警方打破国境界限，联合侦查，携手破案。

控制下交付是侦破跨国有组织犯罪活动的有效方法。在打击国际有组织犯罪集团案件中，如果由发现犯罪的一国警察机关在本国境内就将犯罪嫌疑人缉捕，就会致使其他犯罪集团成员漏网，难以实现一网打尽的目的。控制下交付就是有关国家的警察机构通力合作，对于进行跨国犯罪活动的人员、货物运输过程及交货或取货场所进行秘密监控，以求彻底查清犯罪活动，缉获全部犯罪分子。

三、控制下交付的实施要素

《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第11条专门对控制下交付的实施条件、方式、程序等有关要素作出了规定，为在国际间有效的实施这一联合侦查手段提供了法律基础。根据《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》的规定，各国警察之间实施控制下交付，必须遵循下述各项条件：

（一）相互达成实施协定或作出安排

在国际间开展联合侦查活动，必须遵守各国的国内法律，即在本国法律允许的前提下开展这一侦查活动。《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第11条第1款规定，在其国内法律制度基本原则允许的情况下，缔约国应在尽可能的范围内采取必要措施，根据相互达成的协定或安排，在国际一级适当使用控制下交付，以便查明涉及按条约第三条第一款确定的犯罪的人，并对之采取法律行动。

所谓相互达成协定，不是指专门的控制下交付协定，而是指两个以上国家通过协商签订双边或多边的含有控制下交付内容的刑事司法协助条约、打击犯罪协定、警务合作协议等，只要是这些协定中具有控制下交付专项条款的，即可视为相互达成协定，各国警方之间即可直接联系协商实施控制下交付事宜。若双方或多方之间不存在具有控制下交付内容的双边和多边协定，则可通过外交途径或者国际刑警途径进行联系，毒品运出国、过境国、最终运入国各方经过协商，取得一致的合作意向，各方代表就采取措施的时间、路线、交付地点及毒品控制方法等环节拟定实施方案，在可能的范围内采取必要措施并作出具体安排，例如，相互提供法律援助，及时向过境国提供准确的详细情报、财政援助和技术援助等。

（二）逐案实施

《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第11条第2款规定：“使用控制下交付的决定应在逐案基础上作出，并可在必要时考虑财务安排和关于有关缔约国行使管辖权的谅解”。有关国家的警察机构之间开展控制下交付合作侦查，只能在个案基础上作出决定，即实行“一案一议”“一案一决”的原则，因为控制下交付毕竟是一种特定的侦查手段，并不是所有的毒品犯罪案件都适用。一般而言，当一国的警察机关发现了跨国贩运毒品的活动，是采取没收毒品即时破案的方式，还是采取控制下交付放长线钓大鱼的方式，主要取决于三点：一是案件本身有无采取控制下交付手段深入侦查的必要。例如，毒品的种类、数量多少，有无利用的价值，正在贩毒的人员是否有国际贩毒组织背景。如果属于精神毒品且数量很大，贩毒人员国际背景复杂，具有继续深入侦查的必要。二是货物运输过程涉及的国家能否予以合作。控制下交付需要多个国家的警察机关通力合作，提出控制下交付的一方应通盘考虑有关国家的法律原则、合作意向、过去合作的记录、联络系统、协调行动等问题。三是合作国家能否对管辖权问题作出谅解性安排。当隐匿毒品的货物在一国警方监控下，经过另一个国家的领域时，必然涉及过境国的管辖权，故合作各国相互间还应当通过协商对管辖权问题作出谅解性安排，即过境国可暂时授予他国管辖权，以便他国警方能够继续实行监控。上述条件缺一不可，鉴于此，控制下交付只能采取个案合作的方式，不可能就某类案件在某一时期合作作出通盘决定。

（三）选择毒品监运方式

控制下交付的“控制”包括两个方面：一是对毒品的控制，必须确保这些毒品安全抵达目的地，防止毒品中途被人调包而不见踪影，致使侦查合作前功尽弃；二是对毒品持有人的控制，必须保证毒品持有人没有任何察觉或毒品持有人无法向其他相关人员通风报信，防止犯罪嫌疑人弃货逃脱，致使侦查合作失败。

对毒品的控制，《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第11条第3款规定：“在有关缔约国同意下，可以拦截已同意对之实行实施控制下交付的非法交运货物，并允许将麻醉药品和精神药物原封不动的继续运送或在将其全部或部分取出或替代后继续运送”。根据此规定，对毒品控制的方法主要有四种：将毒品原封不动的继续运送、将毒品全部取出继续运送、将毒品部分取出继续运送、将毒品替代后继续运送。将毒品原封不动的继续运送与将毒品部分取出继续运送属于有害的控制下交付。所谓有害的控制下交付，是指侦查机关发现毒品后，存在毒品的包装十分严密，很难在不被发现的情形下拆解与替换，或者时间紧迫，侦查机关来不及拆解或替换等情形，不宜或不能把毒品全部取出或替换，只能继续监控原有的毒品流转。将毒品全部取出继续运送与将毒品替代后继续运送属于无害的控制下交付。所谓无害的控制下交付，是指侦查机关在发现毒品后，将毒品全部取出或用类似毒品的无害物质进行替换，将没有藏匿毒品的货物或替代物投入继续的流转过程进行监控。通过取出或替换，继续流转的物质即使逃脱了侦查机关的监控而流入社会，也不会带来过多的危害。

对毒品持有人的控制，主要是针对人货同行运送毒品的方式。人货同行，即由运输人直接携带运送。在人货同行时，控制下交付监控的对象不仅有运送人持有的毒品，还要注意对毒品持有人的控制。对毒品持有人的控制，可以通过使用“逆用”随行人员为我所用，或者直接押解控制犯罪嫌疑人前往交货地点，或者派遣秘密力量替代原运送人。

随着犯罪分子反侦查能力的逐步增强，人货分离运送毒品的方式逐渐增多，并逐步发展成为一种常见的毒品非法交易形式。通过邮寄、快递公司、航空托运、货物进口等方式夹带毒品的犯罪手法屡见不鲜。犯罪分子采用这种手段，既可以避免海关的监控，又可以做到人与毒品的分离，风声一紧，即可弃之而去。人货分离的情形下，如果采取没收货物、立即破案的方式，抓获的可能是仅仅承担运输毒品任务的“马仔”，也可能是被人利用的不知情者。因此，在这类案件中，实施控制下交付显得非常重要。

具体的控制方式是因案而异，是原封不动的继续运送，还是取出或替代后继续运送，是人货同行运送还是人货分离运送，这些都需要有关国家的警察机关在综合考虑多个因素后作出商定和安排。例如，1998年3月我国与美国警方合作实施控制下交付时就是将20箱锦鲤鱼的货物原封不动的在中国一名处级警官全程跟踪下运送到美国的取货人手中。而1989年3月我国与美国、加拿大警方实施的控制下交付。则是采取部分取出的方法由我国侦查人员监押一小部分海洛因抵达多伦多市，最后将收货人等抓获。可见，具体的监运方式也是因案而异的。无论采用何种方式，都必须保证货物在符合相关国家海关规则的前提下安全通过国境顺利到达最终入境国，都应以确保诱饵有效为宗旨。只有这样，才能确保在交货过程中或者取货后将犯罪嫌疑人缉拿归案。

（四）确保协调程度和行动周密

实施控制下交付这一侦查手段，可以查明毒品的源头和去向，发现跨国贩毒网络并予以摧毁，提高打击跨国毒品犯罪活动的有效性和威慑力，是未来国际联合侦查的一个发展方向，但要成功实施绝非易事。从中国公安机关与他国警方合作的实际经验和教训来看，控制下交付能否成功主要取决于整个行动的周密部署和协调程度。必须成立以一国为主、别国辅助的指挥协调中心，并明确整个行动的最高指挥官，确保行动中意外情况的协调处理。行动全过程都要保持高度的保密性和隐蔽性，行动全过程的各个环节不能存在漏洞被毒品犯罪分子利用，货物的运送在国与国之间也不能有障碍，警方的连续监督状态也不能有间断。有关国家警方要分别运用种种必要的侦查技术手段对藏匿毒品货物的发货人、收货人进行严密监视和控制，周密掌握其动向，以配合监督行动。

四、控制下交付的实践

（一）国际实践

1.侦破国际性贩毒案件

在国际反毒品斗争中，世界上许多国家都把控制下交付视为对付过境贩毒的一种必不可少的侦查手段，并运用它成功地侦破了不少国际性贩毒案件。

1987年，斯里兰卡、美国、英国、意大利等国缉毒机构运用控制下交付手段，联手破获一起特大国际贩毒案。此案从斯里兰卡开始，对毒贩的交货进行控制，最后涉及英国、意大利、美国等国，该案100多名毒犯全部落网。

2008年， 我国台湾警方与美国国土安全部联手，侦破了“超级美钞案”， 查扣约 44 万美元的伪造美钞。 

2012 年 8 月 ， 美国移民和海关执法局下属国土安全调查部和海关边境保护局 与西班牙警卫队合作， 通过控制下交付缴获了价值 50 万美元的可卡因。 

2.不断扩大控制下交付的适用范围

随着国际警务执法合作的深入发展，控制下交付已从最初的打击毒品犯罪案件扩大到打击贩卖人口、伪造货币、非法贩运枪支、弹药、爆炸物或装置等各类跨国有组织犯罪案件和腐败犯罪案件。实践中，有些国家甚至还将控制下交付运用于欺诈、儿童色情、文书伪造等犯罪案件的侦查之中。

近年来， 一些国际组织和国际性会议也通过发布相关文件，不断扩大控制下交付的适用范围：2006年，“中国知识产权刑事保护论坛”通过的《2006 上海宣言》，决定针对重大跨国（境） 犯罪活动， 合作开展“控制下交付”战略， 摧毁生产、 储运、 进出口、 销售等各个环节和整个跨国犯罪网络， 建立联合打击跨国（境） 侵犯知识产权犯罪的国际合作格局。 2008 年， 国际刑警组织和打击野生动物犯罪国际联盟合作， 在第六届环境犯罪国际会议上发行了一份旨在指导各国利用控制下交付手段打击野生动植物犯罪的指南。2011年，由世界海关组织主办的针对森林和野生动植物犯罪建立控制下交付机构网络的讲习班在上海开班。 来自亚洲和非洲的19个国家的 50多名代表参加了讲习班，并就控制下交付在森林和野生动植物犯罪方面的立法、 地位、 运行情况等问题达成了共识。

（二）我国的实践

1.执法实践

我国可追溯的最早使用控制下交付的案件， 是1986 年由我国与泰国、缅甸以及香港地区警方联手侦破的“4·12”特大国际贩毒案。 作为我国对外公布侦破的第一起特大国际贩毒案， 该案缴获海洛因22.768千克，抓获犯罪嫌疑人4人， 其中包括泰国、美国、澳大利亚和香港警方通缉的毒贩温和元。

1988年我国与美国、香港地区警方联手侦破的“锦鲤鱼”国际贩毒案，被国际刑警组织列为经典案例。 

1998年我国广州警方与香港地区、 印度尼西亚警方合作侦破的“12· 28”跨国冰毒走私案。

2001年， 我国公安部与美国禁毒署、印度警方、香港特别行政区警方合作， 利用控制下交付摧毁了长期从缅甸向美国贩卖海洛因的“125”贩毒团伙， 抓获犯罪嫌疑人28 名， 缴获海洛因 40.2 公斤、冰毒 524.08 公斤、麻黄素 35 公斤，缴获毒资人民币80万元、美金 11万元、港币50万余元。

2002 年我国与泰国、 缅甸、 美国以及香港地区警方联手侦破的“3·30”特大国际贩毒案。

2006 年我国海关总署联合美国禁毒署、香港海关侦破的“1·11”特大跨国走私毒品案。

据公安部禁毒局的统计，在上海合作组织禁毒合作框架的推动下， 公安部缉毒局会同海关、边防、铁路、民航等部门，指挥协调新疆、广东、北京等地公安禁毒部门， 与中亚主要国家合作，成功实施了多次国际性的控制下交付行动，成效显著。

                      我国在中亚地区实施控制下交付的成果

（ 公安部国 家禁毒委员会办公室，2008 中国禁毒报告［Ｒ］; 2009 中国禁毒报告［Ｒ］.）

2.提升控制下交付的实践能力

我国在积极开展国际合作的同时，还通过执法培训的形式同各国交流控制下交付的实践经验，以期进一步提升执法能力。 例如，2001年，国家禁毒委员办公室就与加拿大、澳大利亚禁毒机构合作，在广东深圳共同举办了“控制下交付”培训班。 2009 年，公安部禁毒局派员参加了加拿大皇家骑警国际禁毒执法观察员培训、东盟打击非法贩运毒品控制下交付培训等项目。另外，联合国亚洲和远东预防犯罪和罪犯待遇研究所每年都会开设针对国际有组织犯罪控制的培训班， 控制下交付是其重要的议题， 我国也经常派代表参与相关培训课程。2012年，我国还与澳大利亚联邦警察部门一起研究制订了《中澳打击邮包藏毒“控制下交付”工作程序》，为两国有效地合作实施控制下交付奠定了基础。

3.立法进程

虽然我国很早就签署了“三大国际公约”， 并在实践中广泛运用控制下交付，但我国对控制下交付的法律规制在很长一段时间内都处于空白状况。自 20世纪80年代控制下交付被引进至 2012 年前，我国立法对控制下交付完全未作规定。控制下交付都是由公安机关通过内部规定的方式来进行规范：2001 年湖南省公安厅颁布的《关于办理毒品案件有关问题的暂行规定》，一改以往“布控”的说法，第一次使用了“控制下交付”这一法律术语， 并对其适用条件进行了规定。 之后， 公安部禁毒局又先后发布了《毒品案件侦查协作规定》、《公安机关禁毒业务工作规范》以及《公安机关禁毒民警执勤行为规范》等一系列内部规定， 就控制下交付运行过程中所涉及的立案、管辖、报批备案、组织实施、涉外案件处理等方面的问题制定了较详细的规范， 成为公安机关实施控制下交付的重要依据。2012年修改后的刑事诉讼法第151条第 2 款规定：“对涉及给付毒品等违禁品或者财物的犯罪活动，公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定实施控制下交付”。我国立法第一次对控制下交付做出了明确规定， 但规定极为简单， 全文不足50个字，对控制下交付的许多重要问题， 如适用条件、审批程序、相对人的权利保护等问题都没有作出规定。2018年再次修改刑事诉讼法，但有关控制下交付的规定没有任何修改。2020年9月1日，公安部发布实施新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》，新规定第272条、273条对控制下交付的适用条件、实施主体、审批权属、证据运用、相对人的保护措施等问题作出了明确规定，进一步规范了公安机关在侦查过程中对控制下交付侦查措施的使用。2021年1月26日最高人民法院发布的《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第八节对包括控制下交付在内的特殊侦查措施在证据适用等问题上作出了非常详细的规定。 控制下交付由此正式被纳入法治化的轨道。