一、国际警务执法合作的概念

国际警务执法合作是指不同国家的警察机构之间，根据本国的法律和相关国际法，直接或者在国际组织的协调下，为惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序，相互提供支持、便利和协助的一种执法活动。国际警务执法合作是不同国家间进行国际合作的重要组成部分，是国际间友好合作的具体形式之一。

国际警务执法合作的主体是主权国家。但需要特别说明的是，当今国际社会中不仅存在主权国家，还存在地区、争取独立的民族、政府间国际组织、非政府国际组织等国际法主体。其中，地区还可分四类：一类是实际拥有独立主权，但尚未被国际社会普遍承认为国家，而联合国大会邀请其成为观察员国或观察员实体，如巴勒斯坦、梵蒂冈、马耳他骑士军团；二类是因为民族冲突或者宗教冲突，或是在他们原来的国家解体之时，脱离了这个国家的“准国家”，如属于前南斯拉夫的科索沃，属于格鲁吉亚的阿布哈兹和南奥塞梯；三类是未获得独立地位但具有自治权的殖民地、属地、托管地等，这类地区的外交和国防属于其宗主国，有些可在宗主国授权下参加国际组织、与外国缔结国际条约，因而具有国际法主体资格；四类是主权国家内部具有国际法主体资格的地区，即在国际上具有一定缔约权的地方，如中国香港和澳门特别行政区、俄罗斯的某些加盟共和国、美国的某些州，加拿大的魁北克省。（荆长岭，易志华，吴兴民：《全球化时代的国际刑事警务合作》，中国人民公安大学出版社，2014年2月版，第61页。）这些地区、争取独立的民族、政府间国际组织、非政府国际组织等非主权国家国际法主体也是能够独立地参与国际事务的实体。而且冷战结束之后，国际组织在国际舞台上越来越活跃。在国际警务执法合作实践中，一些专门性的国际组织日益发挥出了越来越重要的作用，如国际刑警组织、欧洲刑警组织、澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心，这些国际组织成为国际警务执法合作的重要载体，具备了一些超国家的权力。

国际警务执法合作的执行主体是主权国家授权的警察机构，或者是一国享有侦查权的司法机构。由于政治体制、法律制度、历史文化的差异，世界各国警察机构的设置和警察职权的配置各不相同，警察机构并不具有一一对应性。履行相同职责的机构在一方是警察机构，在另一方可能不是警察机构。例如：我国的移民管理部门属于警察机构，而大多数外国的移民管理部门不属于警察机构。同一个事项在一方属于警察职责范围，在另一方可能不属于警察职责范围。例如，预防、制止和打击贿赂政府官员的犯罪，在加拿大属于其警察部门即皇家骑警的职责范围，而在中国则属于监察委的职责范围。再如，根据我国《人民警察法》的规定，我国公安机关的职责有14项之多，既包括预防、制止犯罪和维护社会治安的各种行政管理职责，也包括侦查犯罪、执行刑罚等刑事司法职责，还包括警卫职责和群众性社会治安力量的管理职责等等，依据我国公安机关的职责范围提出的国际警务执法合作事项，其外延可能超出外国警察机关的职责范围，合作的对口机构很有可能不是警察机构。当合作出现一方是警察机构，而另一方是非警察机构，合作是否属于警务执法合作的范畴呢？如果说不属于，那就对国际警务执法合作的界定过于机械和狭窄。我们认为是否属于警务执法合作的范畴，不应以机构的名称为出发点，而应以本国警察职责为出发点，不论合作对方的机构名称和行政隶属关系，重要的是看合作事项的内容，只要是属于本国警察职责范围内的事，均是警务执法合作的范畴。

对“警务执法”一词的理解也需要特别说明。《法律辞典》中对“执法”有广义和狭义两种解释：狭义的执法是指国家行政机关及其公职人员在法定职权范围内，依照法定程序贯彻和实施法律的活动；广义的执法是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定职权和程序贯彻实施法律的活动。（中国社会科学院法学研究所《法律辞典》编委会.法律辞典[M].北京:法律出版社,2003:316-317.）在我国，公安机关、国家安全机关、海警机关、监狱管理机关均属于警察机关，审判机关和检察机关中还有司法警察，上述机关中的警察均适用《人民警察法》。《人民警察法》规定的警察职责众多，既有依法管理社会治安，行使国家行政权的职责，还有依法侦查刑事案件、执行部分刑罚等行使国家司法权的职责。因此，在我国，国际警务执法合作应是广义的理解，既包括警察行政执法的合作，也包括警察刑事司法的合作。

二、国际警务执法合作与涉外警务的关系

就概念间的逻辑关系而言，国际警务执法合作与涉外警务是种属关系。涉外警务是属概念，国际警务执法合作是种概念。涉外警务包括国际警务执法合作，国际警务执法合作是涉外警务的一个部分、一个类别或者一个方面。

就国际警务执法合作发生而言，涉外警务的多个构成要素均可能引发国际警务执法合作。警务执法出现客体和对象涉外时，警务执法的完成就会出现三种情形：一是由一国和地区警方在本领域内独自完成。这时的涉外警务就属于本土涉外警务，不具有国际警务执法合作的属性；二是由一国或地区警方请求他国或地区警方在他国领域内协助完成。这时的涉外警务属于跨国协作警务，具有国际警务执法合作的属性；三是由一国或地区警方请求他国或地区警方派遣警员到本国或地区领域内开展警务活动，且需要请求国警方一同进行共同完成。这时的涉外警务属于跨国联合行动，同样具有国际警务执法合作的属性。（荆长岭，易志华，吴兴民：《全球化时代的国际刑事警务合作》，中国人民公安大学出版社，2014年2月版，第52页。）

三、国际警务执法合作与国际刑事司法协助的关系

由于法律制度、司法体制的不同，国际社会在理论上和实践上都存在着广义的国际刑事司法协助和狭义的刑事司法协助之区别。在一些国家中，”司法“一词仅用于审判意义，司法机关仅仅指法院系统。这是一种狭义的司法概念。他们之间开展的刑事司法协助被认为是不同国家的法院之间在诉讼程序中开展的相互合作活动。而在另一些国家中，例如在我国，”司法“一词不仅用于审判意义，还包含侦查、起诉和执行刑罚的含义，司法机关也不仅指法院系统，而且还包括公安机关和检察机关、司法行政机关等。它实际包容了审判和执法双重含义，是一种广义的司法概念。他们之间开展的刑事司法协助并不仅限于法院之间。国际社会把仅限于法院之间的刑事司法协助活动称为狭义的国际刑事司法协助，把包括法院和其他司法机关在内的刑事司法协助活动称为广义的国际刑事司法协助。因此，在狭义“司法”概念国家，国际警务执法合作与国际刑事司法协助具有相对独立的体制和领域；在广义“司法”概念国家，国际警务执法合作与国际刑事司法协助是交叉关系，内容上相互混同，但又存在明显区别。（公安部政治部编：《国际警务执法合作》，中国人民公安大学出版社2007年1月版，第3页。）区别主要表现在如下四个方面：

第一是联络机关不同。

在我国，国际警务执法合作的联络机关，中央机关只有一个即公安部。具体地说，公安部既是与世界各国进行国际警务执法合作的联络机关，又是协调国内各级公安机关和其他司法机关开展国际警务执法合作的主管机关，其他司法机关在办理刑事案件中，需要外国警察机关提供协助的，都必须通过公安部进行联络。统一联络有利于提高效率，促进国际警务执法合作的顺利开展。

而我国在开展国际刑事司法协助活动时，中央联络机关也因相互协作的国家不同而不同。例如，《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于民事和刑事司法协助的条约》规定，中央联络机关在中华人民共和国方面系指中华人民共和国司法部和最高人民检察院。又如，《中华人民共和国和加拿大关于刑事司法协助的条约》规定，中央联络机关在中华人民共和国方面系指司法部。总之，司法部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、监察委等五个不同类型的机关都可作为国际刑事司法协助联络途径的中央机关。

第二是开展合作的机制不同。

开展国际警务执法合作，既可以通过多边机制、双边机制进行，也可以开展临时个案合作，还可以通过国际组织渠道进行。截至目前，我国公安部已经与113个国家和地区建立了务实高效的合作关系，与49个国家的内政警察部门设立了65条24小时畅通的联络热线，与50余个国家的内政警察部门建立了定期会晤机制，同70多个国家的内政警察部门签署各类合作文件400余份，成了全方位、立体化、多层次、讲实效的国际执法合作工作格局。

开展国际刑事司法协助，主要是依靠国家间缔结的刑事司法协助条约进行，即使有条约也不能独立的开展协作活动，还需要通过外交途径和其他方式进行协调。至今，我国已与世界上140多个国家和地区建立了外交关系，但仅与56个国家缔结了刑事司法协助条约。由于各国政治制度、法律制度的差异，国际刑事司法协助条约的缔结相对较少。其中，西方国少之又少，协助对象和协作空间比较有限。即使有国际刑事司法协助条约，协助的机制、具体内容各国都不统一，是一个松散性极强的合作。

第三是开展合作的范围不同。

狭义的国际刑事司法协助仅指送达刑事诉讼中的司法文书、询问证人和鉴定人、搜查、扣押、物品的移交等事项的协助。广义的国际刑事司法协助还包括引渡、刑事诉讼移管和被判刑人转移等事项。迄今为止，我国与外国签订的刑事司法协助条约所规定的刑事司法协助事项仅限于狭义的协助，不包括引渡等广义的刑事协助事项。

国际警务执法合作则不然，我国与许多国家签订的警务合作条约所规定的合作范围，比刑事司法协助的范围更加广泛，例如，情报交换、逃犯遣返、联合侦查、侦查协作、技术交流与培训等，十分有利于刑事案件的侦破。

第四是开展合作的方式不同。

国际刑事司法协助主要是一方通过另一方代为实施一定的司法行为来实现的，“代为”是国际刑事司法协助最重要的特征。有关国际刑事司法协助的条约都明确规定，根据双方请求，相互代为送达司法文书、讯问犯罪嫌疑人和被告人、询问证人，双方之间是一种委托关系，这是国际刑事司法协助的主要特征。

国际警务执法合作除了以代为方式进行间接合作外，还常常开展直接的合作，如情报交换、联合侦查、跨国追缉、共同办案，这些都是国际警务执法合作的常用方式。