第一节　文化产业政策与文化产业

文化产业政策是促进文化产业发展、实现文化繁荣的制度工具，既具有政策的一般性，也具有文化产业的特殊性。而且由于文化内涵和外延的复杂性，更使得文化产业政策从定义到特征都有其特殊性，而这种特殊性又使得文化产业政策在构成方式和作用机制上具有鲜明的个性。我们有必要对相关内容予以厘清和分析。

一、文化产业政策的概念

（一）文化政策与文化产业政策

在文化领域，目前只有中国有文化事业和文化产业之分。对于世界上大多数国家而言，文化发展的政策问题统称为文化政策研究，不单独强调文化产业政策。但是对于文化政策的研究，国外一直存在争议，争议的角度主要集中在研究路径上，由于路径不同导致对于文化政策的定义有一定的分歧。

文化政策在研究路径上经历了从文化学、经济学到行政学的演进。文化学研究路径重点探讨文化政策与权力及意识形态的关系，这种意识形态的属性使得文化产业具有一般产业所没有的特殊性，发展文化事业也一直是新中国成立以来基于国内政治形势和国际环境的一贯主张；经济学路径讨论文化政策的经济价值，包括文化与经济产业政策的结合，文化与工业、创意产业的关系等；行政学路径从公共政策的范畴讨论文化政策的制定和执行问题，认为文化政策在满足国家政治意识形态需要的同时，还要满足民众的需要即公共文化的需要。

基于以上对文化政策研究的梳理，结合中国文化事业或产业发展的实际情况以及本书的研究对象，我们所研究的文化产业政策是以第二种研究路径为主体，同时兼顾第一种和第三种研究路径的视角。二者在内涵上的区别在于：文化政策是与经济政策、社会政策并行的政策体系构成部分，更多地体现为国家的文化战略和决策；而文化产业政策是立足于产业的政策，更多的是围绕着市场进行调节与干预的政策。但由于政府是否要对文化市场进行干预，一直是一个有争议的问题，即使是坚持市场驱动型的文化产业发展国家，如市场经济高度发达的美国，也依然会有政府干预的痕迹以及政府是否要干预的论证。鉴于各国文化产业发展走过的实践历程，单纯的第一种或第三种的研究路径都无法更好地促进文化发展，但是仅仅依靠市场的第二种研究路径也存在市场机制固有的弊端，因此唯有以市场为主体，同时兼顾第一种和第三种的视角，才是目前相对理想的研究和实践方式。

（二）产业政策与文化产业政策

产业政策的概念最初出现在《政治经济学国民体系》一书中，是作为国家干预或参与经济的一种手段，强调国家和地方政府从顶层设计上去规划引导产业发展，通过政策目标和政策措施来实现产业发展目的。中国学者界定产业政策时，也认为产业政策属于经济政策范畴，并将产业政策的目的和作用两个维度作为定义的出发点。

对于文化产业政策的界定，依然沿袭这两个维度。在文化产业政策的目的维度上突出其公共文化的特征，在手段维度上更多地沿用国家干预或参与经济活动的各方面内容。胡惠林对文化产业政策的定义就是按照该思路，将国家通过文化产业政策来引导发展方向、调整产业布局结构以及规范市场行为等目标都归纳到定义中。

基于以上相关分析，文化产业政策与文化政策是既有联系又有区别的两个概念。文化产业政策立足于产业层面，属于一般意义上的产业政策研究范畴，而文化政策不仅仅是指“产业政策”，它还包括了“非产业”的部分。

本书认为，文化产业政策是基于经济、社会、文化发展需求，政策主体为促进培育和发展文化产业采取的必要干预的一系列政策、法律法规及措施的总和，既包括宏观的法律法规，也包括微观的政策与措施；既包括产业、行业层面的政策，又包括市场、企业层面的政策。采取什么层级或什么范围的政策，取决于实现资源最优配置的目标。

（三）文化产业政策与文化产业的关系

产业政策在很多时候被称为“产业促进政策”，因为政策对产业的作用效应无外乎“指导、规范、支持、限制”，不管是哪种作用，其终极目的是促进产业的健康有序发展。产业与政策之间往往是互相影响、互相作用的，政策是影响产业发展的重要动力和依托，产业反过来又影响着政策制定和布局的方向和目标。

对于文化产业而言，复杂的产业链条和多元的资源主体，使得文化产业政策与文化产业之间相互促进和相互影响的互动作用机制更加明显。文化产业运行层面的人财物配置、结构布局和区位分布等因素会在一定程度上影响着文化产业政策发挥作用的方向。而文化产业政策的导向性和指向性又决定着产业发展的水平、产业内部资源的流向和配置。而且由于文化产业发展的瞬息万变，文化产业政策往往是滞后的，“锦上添花”的作用大于“雪中送炭”。因此，当前文化产业发展既需要政策的动力和托底作用，更期待文化产业政策的适应性和精准性。

二、文化产业政策的体系及特征

文化产业政策的体系及特征是政策主体是否制定以及如何制定文化产业政策的依据，尤其是准确把握文化产业政策的特征，对于制定出来的文化产业政策能否取得预期效果和目标至关重要。

（一）文化产业政策的体系

文化产业政策是促进文化产业发展的一系列政策的集合，按照不同的分类目标，文化产业政策有不同的体系内容。不同的分类构成体系基于研究目的和实践需要的不同，有助于更好地指导文化产业的发展。

按政策本身的性质，文化产业政策可以划分为奖励性政策和限制性政策。根据中国文化产业发展的目标和任务，目前以扶持、鼓励类的奖励性政策居多。按政策作用的范围，文化产业政策可以划分为宏观经济政策和微观经济政策。祁述裕等结合中国文化产业形成后的政策特点，进一步将宏微观经济政策细分为整体性政策、产业规划类政策、重点门类扶持政策、改革扶持类政策、完善市场类政策、综合扶持类政策和重点项目类政策。

从文化产业政策制定的初衷来看，产业运行规律和产业作用机制是分析、选择、评价文化产业政策的关键，因此有必要重点从产业运行角度梳理文化产业政策的构成，我们结合夏大尉对产业政策体系的划分方法和胡惠林对文化产业政策的划分方法，认为文化产业政策体系包括文化产业的结构政策、组织政策、布局政策和发展政策。

1．文化产业结构政策

胡惠林2006年提出，文化产业结构政策是指为了提高文化资源配置效率、促进经济增长，政策主体有意识地影响、改变并优化文化产业布局结构的产业政策系统。文化产业结构政策往往通过培育和支持新兴产业发展来实现产业结构的优化升级；通过调整产业内部不同行业的比例结构，来对主导产业、支柱产业进行战略性安排，纠正产业发展偏差，以克服市场在资源配置上的缺陷；通过优化地区结构政策，来解决地区发展不均衡，整体缺乏竞争力的问题；通过政策扶持，来规避产业发展中经济效益和社会效益不平衡的问题，有意识地扶持民生行业或吸纳就业的重点企业。譬如动漫产业属于新兴业态，产业附加值高，产业联动性强，但由于发展时间不长，基础薄弱，2006年颁布的《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》就是属于改变文化资源配置格局，支持新兴产业发展的结构性政策。

2．文化产业组织政策

文化产业组织政策主要是作用于以企业为主体的产业组织，通过规范产业组织（企业）的市场行为，来实现整个产业的市场增值和竞争有序。产业组织核心的问题是在保护产业的市场竞争活力的同时充分利用“规模经济”。因此，文化产业的组织政策既要有活力，又不能过于分散，必须体现规模效应，提高集中度；既要发挥规模经济的作用，又必须防止过度集中出现垄断。鉴于此，文化产业组织政策可以分为进行反垄断和促进有效竞争的行为性调整政策和引导文化企业兼并、合并及中小文化企业扩张的组织优化政策。以中国为例，文化产业起步晚，文化产业组织基本上以“小弱散”为主，因此文化产业组织政策更多地致力于提高产业集中度，激发企业活力，培育重点优势企业。

3．文化产业布局政策

产业布局政策包括国家层面的空间布局以及地区层面的企业布局，前者重点解决各地区发展的均衡性，实现空间经济的优势互补；后者重点解决的是地区各文化企业的适度集中问题，实现区域文化产业的集聚效应。

产业布局政策是在行业和地域差异性的基础上的平面、垂直以及双向度三个层面的布局政策。在平面维度上，形成各地区的特色文化产业，如2014年出台的《关于推动特色文化产业发展的指导意见》是基于地区文化资源特色的空间产业政策思路；在垂直维度上，更强调地区文化产业各部分的布局，如何通过立体化、垂直化发展来实现地区文化产业的协调；在双向维度上，强调的是以产业链布局为基础，实现在国家层面或者地区内部的资源链和产业链的合理分布。

4．文化产业发展政策

产业发展政策是兼顾文化产业发展经济目标、社会目标、政治目标以及环境目标的综合性政策。前述的政策关注的是文化产业增长问题和协调发展问题，但是文化产业发展有更加丰富内涵的目标，包括技术创新在产业的运用、文化软实力及文化贸易提升、文化产业发展与环境可持续理念、文化产业与社会公平等。要解决这些问题，需要具有综合性和多维性的政策，在政策的制定主体、实施对象和推进环节上综合更多的因素。但不管政策的体系和内容设计如何千丝万缕，其终极目标是产业在社会系统中的全面协调发展，因此把与发展目标相关的政策归集为产业发展政策。

文化产业政策的特征与其特殊性密不可分，同时它也遵循一般产业政策的普遍性。

1．政策导向的多重性

在辨析文化政策与文化产业政策时，曾阐述过文化产业政策除经济导向，还必须兼顾政治导向和文化导向（即观念导向），这说明文化产业政策的第一个特性在于其多重导向性，这是文化产业政策区别其他一般产业组织的产业政策的最主要特征。而且随着文化产业化趋势的逐步推进，很多国家在增强文化产业综合竞争力的同时，也越来越关注文化产业政策中有关阶级、民族、族群差异等因素，以确保文化产业化过程中的国家文化安全和文化稳定。像澳大利亚、加拿大等移民国家，其多元文化战略背后都有不同民族的文化认同以及殖民地和原住民的问题；中国在十八届五中全会中提出构建中华优秀传统文化的传承体系，就是从文化观念角度强调了产业发展对民族振兴的作用。

2．政策体系的综合性和复杂性

文化产业政策广泛涉及并作用到政治、经济、社会、文化、技术等领域，而要使文化产业政策在这些领域发挥作用，实现政策制定的既定目标，就需要更全面的视角，在运用传统的经济学、管理学的知识和成果之外，综合运用哲学、行政学、社会学、艺术学等社会人文学科以及技术论、控制论等自然学科知识来设计和制定文化产业政策。在这种综合学科背景下，文化产业政策的构成必然是复杂而丰富的，涉及产业内部和外部的不同层面；文化产业政策的制定和实施主体必然是多元而庞杂的，在中国尚没有一个能综合文化产业政策经济、政治、文化多重导向的政策部门，这决定了必然有多个主体参与政策的制定和实施。

3．政策内容的多样性和动态性

政策体系的复杂性决定了文化产业政策内容的多样性，既有限制性和鼓励性之分，也有财政、税收、投融资、收入分配、公共文化等不同领域之分。而且随着文化产业新兴业态的出现，产业门类的扩充、产业链条的延伸，对政府效率和政策效果提出了更高的要求，即要求通过政策手段的动态性和政策实施与协调的动态性来克服多部门协调效率低下和政策效果滞后的问题。

三、文化产业政策的作用

产业政策作为政府对产业发展进行干预的手段和实践，主要是解决政府管理和市场机制的边界问题、政府战略实施问题、产业资源配置问题、产业竞争与安全问题，具体的作用包括弥补市场失灵的缺陷、作为贯彻国家发展战略的工具、促进产业结构合理化与高度化、增强产业综合竞争力以及维护国家的产业安全等。具体到文化产业政策的作用主要有以下几个方面：

（一）贯彻文化强国战略，加速文化产业发展

文化产业政策是贯彻落实国家文化产业发展战略的首要工具。当前中国文化强国战略的实施，需要从国民文化素养、国家文化软实力、文化影响力等层面去推进，这需要从培育核心价值观、解放文化生产力、改革文化体制、建设公共文化等方面来制定政策，而这些政策的落实都将加速文化产业在各个领域目标的实现，进而实现全面协调发展。

（二）优化资源配置，引导文化产业结构调整和文化产业组织体系完善

市场机制在资源有效配置方面具有先天优势，但是这种配置是盲目的，而且对于兼具意识形态属性和公共产品特征的文化产业，单纯依靠市场不仅会带来资源的浪费，而且有可能影响到文化的导向性，因此有必要通过政府介入的产业政策，在坚持正确的文化发展方向和文化价值观的基础上，对资源配置进行事前调节，确保文化产业发展的正确方向，并实现文化产业公益性和经济性行业结构的平衡，使国有和民营文化企业协调发展，真正发挥引导文化产业结构调整和文化产业组织体系完善的作用。

（三）完善市场机制，规范文化产业市场竞争秩序

产业政策形成的逻辑起点在于政府必须应对“市场失灵”发生的现实性与可能性。市场经济发达国家走过的发展历程已表明，市场机制调节与垄断、不正当竞争、经济的外部性一直相伴而生，尤其是在环境污染和恶性竞争方面，更是从未停止过。对于具有公共产品属性的文化产业而言，外部性带来的不公平、不平等问题更是具有特殊性。因此亟待通过文化产业政策来营造有利于发挥市场机制正面效应并规避其负面效应的发展环境，规范文化产业市场竞争的秩序，实现文化发展的权利平等

（四）维护国家文化安全，提升文化产业国际竞争力

在经济全球化的趋势下，文化产业也进入了国际经贸关系和国际分工体系中，文化产业的国际竞争力将直接影响到国家在国际分工中的位置以及在国际事务中的影响力。因此各国都以产业政策为工具，在全球化过程中，趋利避害，以保护和促进民族文化产业发展的“本土化”策略以及维护国家文化安全的“战略性”手段，将文化产业推向国际竞争的舞台。在“固本（本土化）培元（坚守和维护文化核心价值观念）”的基础上，全面提升文化产业的国际竞争力。