第三节　文化产业管理的现状、问题及路径

一、中国文化产业管理的现状

自新中国成立以来一直实行计划经济体制，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面，都是由政府事先进行计划，几乎所有经济活动都依赖政府的指令性计划。在这种计划经济体制影响下，中国的文化产业管理体制也受到中央高度集权管理。直到1978年召开的十一届三中全会确立了改革开放的政策，中国文化产业管理才逐步向市场经济转变。

1992年十四大宣布建立社会主义市场经济体制后，中国的文化产业管理模式随之进行改革。改革的主要措施是：一是深化文化单位的内部改革，根据不同特点，建立健全激励竞争机制，努力增强生机和活力。比如对有些文化单位重组内部组织结构，改革干部人事管理制度、工资奖金分配制度，建立新的激励机制、竞争机制和约束机制等。对艺术演出院团主要是进行演出补贴改革和考评聘任制改革。二是培育社会主义文化市场，规范市场行为，完善运行机制，促进文化市场繁荣健康、活跃有序地发展。这一时期初步建立起了包括文艺演出市场、电影电视市场、音像市场、文化娱乐市场、文化旅游市场在内的文化市场体系。三是文化管理部门加大自身改革的力度，转变职能，提高效率，加强和改进对文化事业的宏观管理。四是进一步完善文化经济政策，逐步建立了有利于文化单位将社会效益放在首位的保障机制。

2013年和2014年，文化部相继确定文化系统体制改革工作要点，比如《2014年文化系统体制改革工作要点》就围绕九部分内容进行深化改革，涵盖深入推进国有文艺院团体制改革、加快转变文化行政部门职能、统筹构建现代公共文化服务体系、推进文化企事业单位改革、建立健全现代文化市场体系、推动文化产业转型升级、建设优秀传统文化传承体系、不断提高文化开放水平、加大改革工作的组织保障力度等内容。

近年来，政府有关文化体制改革的基本思路一直顺应社会经济发展的趋势，比如政府适当放权于市场，采取市场竞争机制，文化事业单位改企、转型升级等一系列举措都在某一阶段和一定时期内达到了比较良好的效果。从总体上看，文化体制仍受计划经济体制的影响，单向度的政府主导型文化产业管理模式也没有得到根本性的转变，与现今社会主义市场经济大背景下的文化建设所要求的文化产业管理模式仍有较大的差距。由于全国区域文化产业呈现发展水平不均衡的趋势，城市间文化产业发展存在着较大差距，各地区采用的文化产业管理模式不尽相同。例如北京文化产业发展迅速，目前形成了集电子商务、动漫、会展策划、新闻出版等门类齐全、文化与科技融合发展的文化产业格局。

二、中国文化产业管理存在的问题

从20世纪90年代起，中国的文化产业开始进入稳步发展时期。《“十五”国民经济发展计划纲要》中明确将发展文化产业列入国民经济发展规划之中。2011年10月，党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，充分表明发展文化产业在建设有中国特色社会主义道路中的重要战略地位。但是由于中国的文化产业起步较晚，发展历程较短，与世界其他发达国家相比，中国文化产业发展稍显滞后，还没有成为国民经济支柱性产业；在文化产业管理上，还存在着很多阻碍文化产业发展的矛盾和问题，文化产业管理模式还在实践中不断思索和创新。目前，中国文化产业管理主要存在以下几方面的问题。

（一）文化产业管理体系与框架不明晰

自实行社会主义市场经济体制以来，中国的文化产业发展并没有形成一套具有中国特色社会主义管理模式，文化管理体制比较混乱，文化产业管理体系还不健全，在一定程度上阻碍了文化软实力的提升。

首先，中国的文化产业管理体系还不健全。目前，文化管理上存在着政出多门、职能交叉重叠的情况，缺位与越位现象也比较明显。例如，政府对电影业和书刊业的管理。对电影业，中央一级是新闻出版广电总局（设有电影局）进行管理，而省以下则是由文化部门实施管理；对书刊业，县以上由新闻出版部门进行管理，而县及县以下由文化部门进行管理。2001年由文化部颁布的《文化产业发展第十个五年计划》中所指的文化产业包括文艺演出业、影视业、音像业、文化娱乐业、文化旅游业、艺术培训业、艺术品业，而并没有把出版、传媒、广告等产业纳入进来，文化产业的门类只局限在由文化部管辖的范围内，涵盖并不全面，忽略了其他部门所分管的文化产业门类。其次，自中国加入WTO后，经济全球化对中国的文化产业发展产生了较大程度的冲击。政府过多的干预文化市场的微观运行，对文化产品的质量、价格、资本准入等采取诸多限制；而在市场执法、监管力度等方面则相对缺乏，有待加强。从市场现状分析看，现代企业制度还没能完全建立，企业内部人员执行力不足，文化产业集约化程度较低，市场规范尚未健全。中国的文化企业并未真正建立起现代企业制度，尤其是国有文化企业的董事长、总经理仍由上级主管部门任命，而不是通过股东大会或董事会选举产生。这一系列问题致使文化企业缺乏市场独立运作的能力，同时也失去了创新活力和市场竞争实力，容易导致我国文化产业国际竞争力的不足。而政府对文化产业市场干预、经营管理过多在一定程度上也制约了文化产业的自主发展。

（二）文化产业相关法律法规尚不健全

中国的文化产业发展起步较晚，与其他国家相比，文化产业相关法律体系尚未健全，目前尚未出台系统性的文化产业管理法律法规，而发达国家的文化产业各门类已经形成一套成熟、完善的法律法规体系。比如澳大利亚的文化产业法律法规体系比较成熟完整，联邦政府出

台了针对电影业的《税收法案》以及针对传媒业的《传媒管理法规》等一系列法律法规和地方政策。中国的文化产业法律法规体系中除了如《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国著作权法》等一些法律外，《文化娱乐场所管理条例》《演出市场管理条例》《出版管理条例》《广播电视管理条例》《音像制品管理条例》《电影管理条例》等都是国务院颁布的行政法规。中国的文化产业立法呈现出层次较低、覆盖面不全的现象。

同时，文化产业各门类的相关管理政策法规均由不同的行政主管部门起草制订，缺乏宏观的视角以及统一的思想，这种情况也导致政出多门、无明确分工的现象。目前，政府部门与文化经营单位之间的权、责、利尚未理清，文化部门普遍存在条块、区域分割，监管主体不明确，难以形成合力的问题。一方面，文化市场多头管理、多头执法体制，造成了多头检查、重复检查，执法效能不够高，影响文化企业正常经营，容易造成推诿扯皮，使一些违法行为难以及时彻底查处；另一方面，个别地方文化主管部门存在违规收费和以罚代管问题，侵犯了文化市场主体利益。随着文化体制改革进入到“深水区”，政府部门从“办”文化到“管”文化，如何转变政府职能，放宽市场准入限制，明确文化市场监管主体，发挥市场在文化资源配置中的决定作用，是亟待解决的问题。

（三）文化产业人才培养机制不完善

任何产业的发展都离不开高层次的复合型人才，然而，中国文化产业高学历和高技术结合的复合型人才比重在整个行业中普遍偏低。文化产业在人才管理机制方面尚不完善，存在一些明显的缺陷，比如文化产业各部门的高学历与高技术型人才普遍缺乏；人才激励机制不能充分调动从业人员的生产积极性和创新能力，分配机制上出现的“平均主义”导致人才流动性过强，要么纷纷出国，要么涌向具有发展潜力的国内一线城市，使人才在国内分布上严重不均衡，从而出现文化产业区域发展不平衡、差距大的现象。在人事制度上，没能形成合理规范的流动机制和淘汰机制，导致部门人员冗杂。

文化产业的发展，需要复合型人才，即既懂文化艺术又懂经营管理和资本运作的人。然而，中国文化产业人才结构并不合理，文化艺术类人才比例过大，而经营和投资管理人才偏少。目前从事文化艺术工作的从业者在从事经营时往往缺乏企业管理专业知识，不擅长产业经营，同时也缺乏投资和风险管理的能力。又或者懂经营管理和投资的人员缺乏文化艺术的审美品位和文化创新能力，一味追求文化商品利润，忽略了文化艺术的本质内涵。文化产业团体在从事文化产业经营时若不能处理好文化产业管理中人才和管理的关系，遇到挫折或者经营惨淡是常有的事情。

文化产业管理人才培养体系建设亟待加强，与世界其他发达国家文化产业的发展相比，中国文化产业发展较晚，相关学科建设和完整人才培养体系还没有完全建立起来。在韩国，国家非常重视文化产业复合型人才的培养，先后设立了多所文化产业相关的高等院校，另外还在一些大学开设了电影卡通、游戏、广播影像等80余个文化产业相关专业。而中国直到1993年，经原国家教委批准，才在上海交通大学设立了第一个“文化艺术事业管理”的四年制本科专业；2004年，教育部在本科招生目录中设立“文化产业管理”专业。虽然目前中国开设文化产业管理相关专业的高校达数百家，但是大部分高校在文化产业管理专业人才培养方案、专业设置、课程开设及师资队伍建设等方面仍存在不少问题，文化产业管理学科建设和人才队伍建设明显落后于文化产业发展。

三、中国文化产业管理体系的探索

实现文化产业的跨越式发展，对文化产业进行更加有效的系统管理，必须将文化产业管理置于全球视野中，深入认识中国文化产业发展的基本现状，剖析文化产业发展所存在的主要问题，并制定出适合中国国情的文化产业发展对策。

（一）建立健全文化产业政策支持体系

新制度经济学认为，政府制度创新能够有效地节约交易成本。通过转变、约束、规划和完善政府职能和行为，从“办”转向“管”，从“管理”转向“服务和引导”，从行政指令管理为主转向运用经济和法律手段为主的管理，逐步建立起适应市场经济规律和促进发展原则的文化产业管理模式。一方面，政府应加强文化产业发展规划研究、制定、实施、监督，减少行政直接干预，简化审批程序和手续，为文化企业提供快捷高效的服务，以发展科学合理的文化消费为文化产业管理的出发点，提高行政效能。另一方面，政府应加强对文化产业管理的宏观引导，运用经济政策调节文化市场，间接对文化经济微观活动进行调控，主要包括财政、税收等政策，合理引导市场配置文化资源，实现文化需求的总量扩大和文化服务质量的提升。

与此同时，《关于“十二五”国民经济发展规划纲要》明确指出要将文化产业打造成为国民经济支柱性产业，建立、健全文化产业法律、法规成为发展文化产业、实现文化产业管理的必然要求。目前，中国文化产业立法缺乏系统性和规划性，立法阶位较低，地方立法不完善，缺乏总体的文化产业促进立法。应加快文化产业立法步伐，将现有政策法制化；加强制订文化产业基本法，尽快出台“文化产业促进法”；提升文化产业及其相关行业立法的法律地位，完善文化产业地方法律法规，开展文化产业法律、法规、规章的清理与整合，使文化产业立法协调统一，从而为中国文化产业的快速稳定发展提供健全的法律保障。

（二）强化文化产业知识产权管理

文化产业是创意型产业，技术革新和内容创新是文化产业的重要内容，推动国家文化产业的创新发展是新时期中国文化建设的重大战略任务。文化产业作为知识密集型产业，研发原创性作品投入大、成本高，但生产和制作的成本却极其低廉。对文化产业知识产权的保护不力，会严重干扰正常市场经济秩序，阻碍文化企业竞争力和创新积极性。因此，应加强文化产业知识产权管理，保护原创者的正当权益。

首先，应完善文化产业知识产权法律制度。文化产业包涵多个行业，应结合我国文化产业发展规划和“十三五”文化产业重点扶持项目，有针对性地确立行业知识产权保护重点和制定相应的保护制度，出台相关法律、法规积极保护文化产业知识产权。其次，不断提升文化产业相关企业的自主创新能力，增强知识产权创造与保护意识。近年来，中国动漫产业市场规模迅猛增长，《疯狂动物城》《冰雪奇缘》《奇幻森林》等国外动画赚得盆满钵满，《大圣归来》等国产动画也取得高票房，然而相关的知识产权仍受限于国外动漫巨头，国内动漫相关衍生品开发与销售严重不足。因此，应鼓励文化企业提升文化自主创新能力，提炼和创造更多具有自主知识产权的成果，积极保护知识产权，及时制止、制裁侵权行为，不断激励企业的创造活力。最后，政府相关部门应建立相应的知识产权信息平台与商务交易平台，提供包括专利、著作权等在内的信息检索，杜绝侵权和重复创作，加强相关文化企业的知识产权管理与共享，降低文化企业维护知识产权的成本，从而促进文化产业良性发展。

（三）制定合理文化产业发展战略

文化产业是新型产业，随着经济建设的深入和社会的进步，人们对精神文化产品的需求不断提高。我们要看到文化产业发展落后与物质生活水平日益提高所形成的文化产品需求之间矛盾，解放思想，深化对文化产业发展的重要战略意义的认识，为文化产业发展提供支持，搞好文化产业服务意识。文化产业发展战略与文化产业管理相辅相成，有效的文化产业管理进一步促进了文化产业发展战略的顺利实施，文化产业发展战略的合理制定大大增强了文化产业管理的重要性。

文化产业是我国新时期重点发展产业，文化产业良性发展对国民经济的发展具有导向作用，对我国全面发展具有重要战略意义，因此必须制定有效的符合国情的国家级战略规划，并实施有效管理。第一，在对中国文化产业整体调研的基础上，认真研究文化产业布局，重点加强对文化产业资源禀赋较强地区的支持，充分发挥区域文化资源优势，培养出一批具有较强竞争力的大型文化产业企业或集团，促进文化企业的良性竞争；第二，重点挖掘和开发特色文化产业，因地制宜、因时制宜地制定优惠政策，推动特色文化产业“带状发展”，提升文化产业的管理水平；第三，深入研究文化产业竞争力，掌握文化产业发展规律，打造高端文化产业价值链，充分开发我国丰富的文化资源，形成文化产业集群发展的局面。

（四）完善文化产业管理人才培养体系

文化产业的发展离不开文化产业人才的支撑，因为文化产业是一种知识密集型或技术密集型的产业系统，是以人的知识或技术为载体的。同时，文化产业性质不同于其他产业，是属于满足人民精神文化需求的生产文化产品和提供文化服务的行业。在一些发达国家，政府非常重视对文化产业管理人才的培养。据人民网数据资料显示，2000年到2005年，韩国共投入2000多亿韩元用于培养文化产业复合型人才。此外，韩国还通过文化振兴，制定文化产业人才培养方案，加强文化产业人才培训等方式，为文化产业人才的成长提供了良好条件。据此，不难看出，完善文化产业管理人才培养体系十分重要。具体来说，可以从以下四个方面着手：

一是加强青少年艺术文化素养和创新意识的培养，通过文化夏令营、青少年创新创业设计大赛等多种途径培养青少年的创新思维。二是设立文化产业管理人才培训项目，培养既有文化内涵又有艺术修养，同时掌握经济管理知识、市场营销知识及现代科技知识的综合型管理人才。三是建立文化创意交流平台和基地，为艺术家、行业精英、创意人士及企业家提供创意文化沟通和交流的服务。四是建立文化创意管理人才发展支持中心等相关组织，集聚文化产业管理人才并提供职业示范。

同时，还应建立多样化的文化产业管理人才培养渠道，高等院校和相关科研机构应着重培养具有原创精神和创新创业能力的文化产业专门人才；鼓励高校与企业共同培养文化产业管理人才，推进产、学、研协同发展，提高文化创意可转化的经济价值；注重国际交流与合作，积极培养一批具有国际视野的文化产业管理人才，为人才的可持续发展创造条件。