第三节 发达国家文化产业政策的经验及启示+“十三五”时期的中国文化产业政策

一、发达国家文化产业政策的经验

发达国家的文化产业起步相对较早，在利用政策推进产业发展方面积累了丰富经验，而且由于发达国家不同的发展背景、治理理念和文化价值体系，其文化产业政策也各有千秋。本课程主要介绍美国、法国、韩国的文化产业政策及经验。

（一）美国：市场主导型文化产业政策

市场主导型的产业政策具有强化市场机制的作用，但国家只是通过必要的法律法规等类型的产业政策来进行隐性调节和有限干预。市场主导型产业政策推行的重要前提是国家的法制体系健全、企业市场制度成熟。

美国是文化产业市场化运作程度比较高的国家。熊澄宇在《世界文化产业研究》一书中指出，美国推行的是“无为而治”的普遍主义政策理念，突出文化的自由贸易和对外扩张。但是“无为而治”并不表示美国的文化政策不强势，在文化产业政策上，美国有内外之分，对内放手，对外扩张。对内政策的核心是保护本土文化遗产，维护主流价值观念的地位，同时营造一个文化的“自由市场”，不过多干预文化产业的发展；对外政策的重点是开展文化外交，促进文化产业自由贸易，将文化政策与经济政策、贸易政策等结合在一起，目的在于推进美国价值观念在全世界的传播。在具体政策内容上有以下方面值得借鉴：

1．以法律法规保障文化产业的发展

美国专门针对文化产业的行业性法律数目众多，涉及通讯、图书馆、版权、博物馆、电信等相关领域，而且美国文化产业政策与产业的配套速度和响应速度非常快，有利于推进文化产业更快地适应外部的变化和挑战。

在美国文化产业法律法规中，知识产权是重点领域。一方面，专利、商标、版权以及反不正当竞争等主题的法律出台时间非常早，从一开始就为美国文化产业的发展奠定了良好的法律基础；另一方面，为了应对信息数字化技术对知识产权的影响，更是针对知识产权领域出现的新问题、新趋势出台多项新的法律法规，代表性的法律包括《版权保护期限延长法》（1998）、《防止数字化侵权及强化版权补偿法》（2000）。

法律法规是美国自由竞争市场环境下文化产业政策的主要载体，再加上有美国不同州的法律体系作为补充，使得法律法规成为统领全国文化产业发展的基本实践原则。正是因为有比较完善的法律法规，美国才能推行其“无为而治”的文化产业发展模式，并在全球文化产业竞争中遥遥领先。

2．政府资助和财税调节共同促进文化产业发展

美国联邦政府和州政府为文化产业发展提供充足的财力支持。联邦政府率先垂范，针对国家公共文化的艺术、图书、博物馆等领域设立了委员会和基金会，对这些文化领域的资金投入实施管理。联邦政府在文化产业方面每年的支出超过20亿美元，仅仅对博物馆、图书馆、艺术等委员会或基金会和肯尼迪艺术中心的资助就高达10亿美元。而且通过国家层面的委员会和基金会的运作以及联邦政府的政策示范作用，州政府也开始加大对文化产业的财政投入和税收减免。到2010年，对营利性文化产业实行税收减免的州政府达到46个。

3．开放包容的人才政策为文化产业发展提供核心支撑

高度市场化为美国产业发展带来的最大利好是资源的集聚，尤其是人才资源，这对于以智力创意制胜的文化产业而言，尤其重要。美国十分注重优秀文化人才的引进和培养，一方面，美国被称为“自由移民者的国家”，美国的《移民法》为吸纳优秀创意人才提供了最宽容和最开放的政策保证，符合产业发展需要的专业或专家型人才，可以优先进入美国，好莱坞很多大导演、编剧、制片人和演员都属于引进人才，如我们熟悉的卓别林、希区柯克和李安等；另一方面美国完善的国家教育政策以及成熟的文化管理课程，吸引了全球的创意人才和后备人才集聚。美国开设文化管理学、艺术管理学等专业的高等院校有30多所，在文化管理人才培训方面蜚声国际；而且美国先后推出《共同教育和文化交流》和《国际教育法》，持续加大对海外留学生的吸引力度，传媒类专业成为海外留学生赴美选择的热门专业，为美国的艺术创作和传媒产业提供了源源不断的后备支撑。

（二）法国：优势主导型文化产业政策

优势主导型的产业政策是指基于文化产业的资源特征，依托丰富的物质或非物质的文化资源和浓郁的文化创意氛围，通过资源的开发、创新来实现资源的附加值，带动整个文化产业的发展，于是资源优势将成为产业政策制定的核心参考要素。

法国是文化大国，对本国的强烈自豪感和保护欲使得法国不仅对文化的重视深入骨髓，对以法国文化资源为核心的文化创作、文化生产和文化推广更是不遗余力。法国文化产业的发展及相关政策实施更是基于这种对自身文化的优越感和优势定位来推进的，主要政策经验包括：

1．系统的文化产业政策体系

法国是欧洲国家中最早设立文化部的国家，1959年文化部成立后就一直注重对文化政策体系的构建与完善。法国文化政策是中央集权和地方分权相结合的模式，在文化预算、文化经费管理、国家文化设施和艺术机构管理、文化遗产保护以及对外文化合作方面具有明显的集权特色。目前，法国的文化产业政策“建立在包含文化协会、文化外省化、文化分权、民主文化、法律条款、文化协定等多种方式的二元立法和行政体系之上”。法国政府行政体系上涵盖了文化产业政策的方方面面，从而构筑了其全面而系统的文化产业政策体系。

2．完整的文化产业财政扶持政策

法国的财政扶持政策包括国家拨款、地方拨款、欧盟资助、社会集资、增值税和信贷等多种途径。一是在国家主导下，以赞助、补贴和奖金的形式来支持文化产业。每个从事文化产业的企业和民间协会都能申请，门槛较低，即使是对市场竞争中较弱的文化团队，也会以相应的基金方式对其予以资助。二是在地方政府的推动下，法国各级政府都为支持文化产业预留了财政预算，并扩大文化产业的投融资渠道，引导银行和财政相关机构对文化产业进行投资。三是在税收杠杆的调节下，为文化产业发展制定相应的税收优惠政策，目前3％左右的税收优惠是通行和普惠型政策。

3．注重本国文化保护的政策

法国政府将法国文化视为法国的国家形象。除了在国外加大对文化发展的主导和扶持力度外，更是不遗余力地借助法国政府驻外、涉外机构以及法国连锁国家集团来进行法国文化的交流和输入，以加强法国对外影响力的建设。

而且为了应对全球化可能会带来的文化冲击，以及保护法国文化的纯粹和特色，法国根据“文化例外”原则，将文化分为可以参与全球化市场的部分和不可妥协的部分，前者包括戏剧、出版、新闻等，后者则主要包括广电、图书馆、博物馆及档案相关领域。尤其是面对着美国强势的文化产品输出和渗透，法国采取了宣传本国文化、净化法国、加大本国文化创作的保护措施，并借助欧盟国家力量联合限制美国文化产品进口。

（三）韩国：政府主导型文化产业政策

政府主导型的产业政策强调国家在产业发展中的作用，产业发展的布局和方向都是从国家战略层面来推进的，国家会发挥政府集权的优势，采取集中力量办大事的思路，配置一切可用资源投向国家重点支持的行业与领域，从而实现在相对较短的时间内达到预期目标，在这个过程中，产业运行的市场机制主要起着辅助调节的作用。

韩国自亚洲金融危机时确立“文化立国”战略以来，在短短不到20年的时间，韩国文化产业便跃升为韩国经济发展的战略性支柱产业，其文化产业的发展规模、发展速度和产值贡献引起世界瞩目，并成为与欧美文化产业强国比肩的亚洲国家。数据显示，从2005年至2010年，韩国文化产业产值的年增长率为4.7％，2013年韩国文化产业增加值占GDP的比重超过6％。韩国文化产业发展的成绩与其举国体制下的政府主导型产业政策关系密切。

1．与时俱进和不断深化的法律体系

韩国政府文化产业发展坚持立法在先，并随着文化产业实践不断扩大，不断完善其法律保障的范围和层次。在1998年提出“文化立国”战略后，韩国政府用了半年多的时间，正式出台了《文化产业振兴基本法》，对韩国文化产业进行界定，并对发展文化产业的具体政策作了规定。之后，不管韩国政党政权如何更替，其发展文化产业的战略一直未动摇，一系列支持文化产业发展的政策随着文化产业发展的进程在政府的重视和力推下不断丰富和完善，其中《文化产业促进法》《游戏产业振兴法》等基本法以及《21世纪文化产业的设想》和《文化产业发展推进计划》等文化产业发展规划，对将韩国建设成为文化大国和文化强国具有重大意义。

而且随着韩国文化产业蓬勃发展，韩国文化产业所要实现的发展目标和产业作用也不断提升，韩国通过及时完善和深化相关法律法规，使文化产业发展的广度和深度得到不断拓展，如《电影振兴法》《地方文化院振兴法》《文化遗产保护法》的修改完善对韩国电影文化产业参与国际活动以及提升国际文化地位起到了非常明显的推动作用。韩国政府对于文化产业相关法律法规的及时制定与积极完善，有效促进了文化产业的健康发展。

2．“三位一体”的文化产业政策落实机制

韩国采用的是“三位一体”的产业管理机制，文化产业的最高国家机构是文化体育观光部。在产业管理层级上，首先是文化体育观光部下设的负责文化产业具体运营的机构，包括委员会、营利性公司企业；其次在运营机构之下有特殊法人单位，如韩国文化内容产业振兴院、电影振兴委员会就属于这一类；最后是最下一层的民间中间机构，包括社团法人和财团法人。三级管理体制确保了文化产业政策从顶层设计到推进落实各环节的实施效果，共同推进韩国文化产业发展目标的实现。

韩国各类振兴院或委员会的成立是与行业紧密结合的，并且致力于实现传统行业与新兴行业结合的研究，将需要扶持培育或重点发展的传统行业的创新和创造作为研究院成立的初衷和使命，通过理论研究和海外振兴推广来协助对文化产业的管理，并提高管理的效率。

3．建立全方位的举国产业政策扶持机制

在韩国，文化产业发展的举国体制尤其表现在资金扶持上，政府通过资金投放、设立专项基金、吸取融资、奖励优惠等方式建立了全方位的文化产业扶持机制。2000年，韩国文化产业的财政预算首次超过1％，2001年政府就根据文化产业的产值回报，将文化产业的财政预算调至9％，2003年更是进一步提高文化产业的投入资金，全年总计1.17兆韩元。

除资金投放外，韩国还根据文化产业发展的现实需求，设立了专项基金来帮扶相关产业门类的发展，目前文艺、电影、出版等产业门类的专项基金所起作用非常明显。此外，还开展面向社会的融资活动，鼓励社会力量通过出资形式积极支持本国文化产业的发展。

韩国政府不但给予文化产业大力的资金帮助作为发展保障，还通过奖励和金融优惠政策来鼓励新兴文化产业领域中具有发展潜力的中小企业。一方面，出台众多奖励政策鼓励影视、网游、唱片产业积极进行创意创作，并对突出的企业进行嘉奖；另一方面鼓励韩国金融机构为从事游戏、动漫、电影产业的中小企业提供无息或低息长期贷款，而政府则通过招标方式确定放贷银行，并且划拨相应的专项资金补贴利息差额。

二、发达国家文化产业政策对中国的启示

通过对上述三种模式的文化产业政策经验的分析，发达国家相对健全的产业政策体系中，其政策模式选择、政策决策落实、政策工具运用等方面都有很多先进和务实的理念和思路值得我们借鉴。

（一）政策模式选择的目标导向

在政策模式选择上，不仅要立足于本国文化产业现状，而且文化交流、文化贸易的全球化使得我们必须从全球化的视角去思考和制定本国的文化产业政策。

在政策模式选择上，要充分考虑产业政策的出发点和着力点。尽管美国成熟的市场制度使得市场在美国文化产业发展中发挥了调控的主导作用，但是美国的政府调节也一直与产业发展相伴而行，而鉴于文化产业对于大部分国家在国家产业竞争力和文化影响力中的战略意义，它们往往更是倾向于选择以政府主导为主的文化产业政策。因此对于中国而言，基于建设有中国特色社会主义文化强国的目标和市场体制改革的阶段特点，政府主导型的产业政策模式是充分考虑了中国市场经济发展程度和文化产业发展战略目标后的理性选择，将有利于推动文化产业发展目标的顺利实现。此外，在确定政策模式的前提下，我们还应该充分兼顾目标的前瞻性，以未来经济社会发展的趋势为基础来制定文化产业政策的目标和模式。

（二）决策机制保障的高效落实

我国在文化发展中一直以来坚持强化文化的意识形态属性，政府直接参与文化产业微观运行的“管办文化”思路，是文化产业发展初期的基本政策导向，这使得相应的文化产业政策与行政体制密切相关，往往条块化明显，政出多门、多头执法成为文化产业政策决策及落实中的最大障碍。

从发达国家文化产业的发展历程来看，根据文化产业的行业关联性，在不改变现有政府部门职能体系的基础上，设立促进文化产业发展的专项机构，将有助于在统一行动指导下提高文化产业政策的协调效率和执行力度。这种思路为中国长期受计划经济体制困扰的部门监管问题提供了借鉴。随着文化产业门类的多元化，业态融合的趋势日益明显，传统的分行业管理模式根本无法推动文化产业政策的有效落实，“大文化”的理念需要从文化政策的宏观层面进行统一谋划。通过设立促进文化产业发展的专项机构来突破行业监管的“自留地”现象，实现产业政策在政策主体之间的相互配合和相互协调的机制，为中国文化产业的健康发展创造良性的政策环境。此外在政策决策机制中还需要强化社会公共组织的作用，发挥行业协会等中介机构的桥梁和纽带作用，确保政策的“上情下达”和“下情上传”。

（三）政策工具的灵活运用

政策目标的实现需要一定的方式或手段去推进政策的落地、实施及纠偏，这些方式或手段就是政策工具。发达国家在文化产业发展的进程中，非常重视而且善于运用各类政策工具，政策工具应用的效果直接影响着政策的实现程度，进而影响文化产业的发展水平。

政策工具按照政府介入程度可以有强制性和自愿性两种，鉴于国家法制体系的完备程度和文化产业发展的市场化水平不同，各国的政策工具性质也会有所偏差，像韩国这样文化立国的国家，往往会把文化产业发展上升至国家法律的强制层面，而对于美国这类市场经济发达的国家，更多的是使用其他市场化的杠杆手段来推进产业发展。但是在实际产业运行实践中，大部分国家更倾向于兼具强制与自愿的混合型政策工具，如税收、金融、财政等经济性政策。结合我们对发达国家产业政策的分析，我们认为至少在强制性政策工具和混合型政策工具的运用上对我们会有所启发。

在强制性政策工具的运用上，目前中国文化产业发展亟待一部统领整个行业的基本法，尽快出台《文化产业促进法》及其实施细则是当务之急。

韩国在促进文化产业发展方面不仅有《文化产业振兴基本法》，而且还有深化发展的《文化产业促进法》，并且为促进文化产业发展的地方文化院各项工作的顺利开展，还专门制定了《地方文化院振兴法》。层级完备的法律法规提高了产业政策执行的权威性，并确保了政策目标的实现。

在混合型政策工具的运用上，投融资（金融）、财政扶持、政府采购等经济类政策工具被广泛运用，尤其是在引导文化产业发展方向、重点扶持企业创新和创意等方面作用明显。在投融资政策上，广泛吸纳资金、广开投资渠道不仅为文化产业发展提供了充足的资金保证，也在一定程度上起到了调节产业结构的作用。发达国家通过在重点文化产业领域的投融资政策，来确保重点领域的资金需求，以实现文化产业快速发展与壮大。在财政扶持方面，除了税收杠杆调节外，还通过设立文化产业专项基金，政府直接向特定文化企业给予资金扶持或对特定文化项目进行扶持，发挥企业的示范效应和项目的拉动作用。

三、“十三五”时期的中国文化产业政策

十八大有关“扎实推进社会主义文化强国建设”的战略部署标志着中国文化产业步入了新的发展阶段，文化强国的国家战略成为指导文化产业发展的最高目标愿景，文化产业政策紧紧围绕这一目标，通过发挥政策的引导、规范、扶持等作用，全面推进文化产业的发展。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》明确提出了“十三五”文化建设的核心目标，即“公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业，中华文化影响持续扩大”。在此目标下，《规划建议》还提及“扶持优秀文化产品创作生产，加强文化人才培养”，“构建中华优秀传统文化传承体系”；“深化文化体制改革，实施重大文化工程，完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系”等重要任务。

“十三五”时期，中国文化产业政策在以下方面有所推进、加强和提升。

（一）文化产业立法进程加快，总揽文化产业全局，明确文化产业支柱地位

韩国文化产业的政策经验表明，立法对于后发型文化产业国家实现产业赶超目标的意义不言而喻。“十三五”期间，文化产业成为国民经济支柱性产业的战略目标以及全球文化产业竞争加剧的形势下，中国文化产业在法律法规上的欠缺必将成为影响文化产业发展规模、质量和效率的主要障碍。文化产业基本立法的问题不仅是题中之义，更是水到渠成。此外，当前正处于国家高度重视文化产业发展的关键期，十八大以来各项文化产业相关政策密集出台，在行业法规、市场规范、产业准入以及财政投入等方面的政策实践已日臻成熟，这些都为文化产业的立法工作提供良好支撑。

目前《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》已被列入全国人大常委会立法规划的第一档项目，这意味着文化立法在国家立法层面的必需，而且在立法规划中，列入的文化法律共有8部，所占比重相对较高，除上述两部法律外，还有契合文化产业当下及未来发展趋势的《网络安全法》《公共图书馆法》《著作权法》（修改）、《文物保护法》（修改）以及《广播电视传输保障法》等，这充分说明立法将成为“十三五”期间文化产业发展和文化建设的主导性政策导向。2015年9月6日，文化部正式启动了《文化产业促进法》的起草工作，相信在“十三五”期间，这部总揽全局的文化产业法将助推文化产业成为国民经济支柱性产业。

（二）部门政策法规建设趋于完善，行业的地方立法将取得实质性突破

中国文化领域的立法数量总体偏少，据文化产业发展研究中心数据：“截至目前，我国法律法规总数约38000多件，其中文化法律法规有1042件，占全部法律法规总量的2.7％，其中文化法律仅占全部法律的1.7％”。在文化产业领域，规范性文件是产业运行的主要政策依据。截至2016年4月11日，文化部现行有效规范性文件416部，新闻出版广电总局现行有效规范性文件和部门规章共计220部。在地方立法方面，相关政策法规的实践活动更活跃，一方面与中央层面的政策法规呼应，另一方面也进行了地方性的探索和创新。例如，北上广及其他文化产业发展较成熟的江苏、湖南开始在公共文化的服务保障和基础设施建设方面进行立法，云南等民族地区则立足于特色文化产业的发展对民族文化资源保护进行立法，这些地方层面的立法尝试为文化领域国家层面的法律出台提供了丰富的立法案例和立法实践经验。

（三）混合型文化经济政策将更广泛地运用于文化产业政策的落实与考量中

混合型文化经济政策能更有针对性、更灵活、更高效地推进文化产业某一门类或某类企业的发展。随着中国文化产业体制改革的逐步推进和市场主体培育的不断深入，产业政策将更关注于以产业竞争力和企业绩效为导向的内容，而混合型文化经济政策将能更好地发挥产业扶持，产业结构和布局调整的作用，为我国文化产业发展的“强国战略”提供更科学而客观的支撑。譬如最近几年各地方都为文化产业发展设置了专项基金，并对资金的支持项目、申请方法、资金使用流向以及监督管理办法都作了明确规定，从而很好地起到引导和规范产业发展作用，并对文化产业政策的落实与考量提供了更科学的依据。

根据文化部“十三五”期间“一个工程”和“四个体系”的建设思路，在文化精品创作、传统文化传承、公共文化服务体系建设这些领域将会进一步落实和完善财政扶持、投融资和税收优惠等经济性政策，而在构建文化产业体系和对外文化交流体系中，完善的文化产业专项基金和创新的金融政策成为政策构建的重点。

（四）文化与科技融合推动“互联网＋”文化产业的培育规范监管政策出台

随着《国家文化科技创新工程纲要》和《文化部“十二五”文化科技发展规划》的出台，推进文化科技创新、实现文化科技融合成为文化产业发展的重要内容，“互联网＋”的新概念也从2015年两会工作报告中走进了具体的文化产业实践活动中，基于互联网的文化产业新业态在短短2年时间内迅速改变了传统文化产业的发展模式和发展思路，并推动文化产业内部结构的重新分化和整合。

在此背景下，促进文化与科技融合创新的鼓励与扶持政策陆续出台。2015年9月，国务院办公厅印发了《三网融合推广方案》，要求“大力发展数字出版、互动新媒体、移动多媒体等新兴文化产业，促进动漫游戏、数字音乐、网络艺术品等数字文化内容的消费”，同时强化了网络信息安全和文化安全监管的任务。这必然会影响到“互联网＋”背景下文化产业政策的出台、调整和执行的导向和思路。所以，一方面要积极扶持引导网络文化内容的消费及网络文化产业的蓬勃发展，另一方面也要坚持在社会主义核心价值观和国家文化安全的原则下，通过产权和法律来规范互联网文化生态，引导文化与科技的深度融合，促进“互联网＋”文化的健康可持续发展。