第二节　中国文化产业政策的发展

一、中国文化产业政策的内容

鉴于文化产业自身的复杂性及其门类的多样性，文化产业政策内容涵盖广泛，包罗万象。根据中国文化产业的发展历程以及文化产业政策的作用，我们将中国文化产业政策归为以下几大类型：

（一）推进文化体制改革，优化文化产业组织的政策

文化体制改革是中国文化产业发展的首要任务，也是解放文化企事业单位生产力的基本动力。文化体制改革主要围绕着建立现代企业制度、培育具有核心竞争力的市场主体展开。在这一改革进程中，文化产业政策侧重于指导多种所有制形式的文化体制和产权制度改革以及围绕文化产业重点企业构建合理产业组织。

在文化体制改革方面，随着市场经济的推进，中国政府围绕着鼓励民间资本、社会资本和外资等多种经济成分进入并参与发展文化产业出台一系列政策，最典型的有2005年国务院出台的《关于非公有资本进入文化产业的有关规定》《关于文化领域引进外资的若干意见》等。这些政策文件对形成一个以公有制为主体、多种所有制共同发展文化产业的格局起到了重要指导作用。

在产权制度改革方面，主要以提高文化产业各行政部门对文化产业的监管和指导效率，激活国有文化企事业单位市场活力为主要目标，其中传统文化产业及所属监管部门是重点。2003年出台的《关于文化体制改革试点工作的意见》，首次对文化单位进行了公益性文化事业和经营性文化企业的划分，并选取部分城市的新闻出版、文艺创作演出等单位作为试点。随后的文化产业政策逐步推进到所有的国有文化企业的公司制改造。

优化产业组织方面的政策，与产权制度改革同步进行，在政策的指导范围和层面上更具体微观，着重提高文化产业重点门类的规模化、集约化、专业化水平，解决文化产业组织的集中度和竞争力问题。在政策指向上首当其冲的是传统的新闻广电出版行业，2001年《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见的通知》中明确提出要“形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力”。

（二）培育和规范文化市场的相关政策

文化市场的健康有序是衡量文化产业发展水平的重要指标，文化市场方面的产业政策主要着眼于市场准入、市场培育与规范两个层面。

在市场准入方面，文化产业政策经历了从国有资本主导到逐步允许民间资本、外资等投资主体进入文化市场的过程。在《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》政策文件中对非公有资本能介入、限制介入以及禁止介入的文化领域和经营范围作了明确的政策规定。当时的政策导向更多的是鼓励非公有资本参与国有文化单位的股份制改造，其他领域都是限制性条款更多，直到2009年的《文化产业振兴规划》才开始“鼓励非公有资本进入文化创意、影视制作、演艺娱乐、动漫等领域”。但是对于与国家利益、国家安全密切相关的核心文化业务，依然坚持国有主导，不对外资开放。

在市场培育与规范方面，中国的文化产业政策经历了从整治文化市场环境到优化市场资源要素流动和配置的过程。2001年《关于进一步整顿和规范市场文化秩序的通知》的政策内容依然坚持文化的意识形态导向，更强化政策对社会主义核心价值观的引导，到了2006年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》出台，培育现代文化市场体系成为改革目标，之后的文化产业政策主要集中于如何完善文化市场体系、健全文化市场要素等方面。

（三）文化产业空间布局和内部结构优化方面的政策

文化产业的健康可持续发展需要从外部和内部实现均衡有序，但是中国经济社会发展的不平衡状况决定了文化产业发展水平在空间布局上的差异性，文化产业的多业态特征导致了文化产业内部传统业态和新兴业态在市场环境的变化中呈现出不同的发展水平和发展状态，因此文化产业政策有必要从空间布局和内部结构上发挥引导作用，以优化文化产业的内外部结构，实现各区域各民族的协调发展、文化产业各业态的齐头并进和相互促进。

在空间布局上，文化产业政策主要集中在给予中西部发展缓慢区域的政策倾斜和补充。在政策内容上也从宏观上引导和规划中西部文化建设逐步细化到提出中西部文化产业发展的思路。最有代表性的政策包括《关于实施西部大开发战略和加强西部文化建设的意见》（2000年）、《关于印发〈藏羌彝文化产业走廊总体规划〉的通知》（2014年）以及《关于推动特色文化产业发展的指导意见》（2014年）。

在文化产业内部业态优化方面，在对传统的以国有企事业单位为主体的文化业态进行转企改制外，随着全球对文化产业发展的重视，中国文化产业的政策主要集中于对新兴文化业态的重点支持和科学引导，以抢占文化产业发展的前沿和增强文化产业的国际竞争力。动漫产业是国家支持的第一个新兴业态，2006年曾出台《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》的政策文件。之后党的十七大报告中，更是明确提出要重视运用新兴文化产业与新媒体技术，至此文化科技融合成为产业政策支持文化产业新兴业态的最主要的指引方向，具体政策体现在《文化产业振兴规划》（2009年）、《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》（2012年）、《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（2014年）以及《三网融合推广方案》（2015年）等文件中。

（四）文化产业发展的经济政策

中国文化产业的经济政策，主要体现在财政、税收、金融等方面，主要内容包括：

1．财政政策

中央和地方两级财政根据各自文化产业政策引导的侧重点，通过设立专项产业发展资金的方式来支持文化产业的发展。中央层面主要是通过财政政策来扶持文化产业重点门类、重点项目或重点企业。自2007年以来中央财政专项资金既有支持动漫产业的，也有通过支持特色文化产业发展来规划布局的，更多的时候是持续支持文化产业发展的专项资金，2008年10亿元的专项资金到2015年已增加至50亿元。地方层面在中央的政策指引下，结合地方文化产业发展的基础和优势，进行相应的专项资金配套或者重点项目资助。

2.税收政策

国家对文化产业税收方面的支持主要体现在企业和个人两个层面，主要通过税收优惠、直接减免等方式来实现。税收优惠主要用于扶持具备高新技术企业认定标准的文化企业，扩大文化产品出口、进行文化贸易的企业以及小微文化企业。近几年为加快公共文化服务的发展，满足民众公共文化消费的需求，除在原来对博物馆、展览馆、图书馆等文化单位减免营业税的基础上，也开始对电影产业的生产、放映等环节的收入实施减免部分税种的政策。此外，为鼓励文化原创和尊重知识产权，在《中华人民共和国个人所得税法》中也对个人创作的报酬以及文化奖项实施减征或免征个人所得税等。

3．金融政策

随着中国文化投资体制改革的不断深入，市场经济的逐步成熟与完善，金融政策工具在经济中的调控作用日益凸显，借助金融杠杆来促进文化产业发展是产业政策的一个常态化内容。

（五）文化产业对外政策

中国文化领域的对外开放是随着改革开放进程的推进而逐步深入的，特别是加入WTO后，积极参与国际文化竞争，“走出去”成为中国文化产业发展首要战略目标。文化产业对外政策主要集中在文化贸易和以保护传承民族文化特色为目标的对外文化交流上。

1．文化贸易政策

中国文化产品进出口贸易的相关政策经历了从针对重点进出口产品类型到指导全面文化产品和服务的进出口的过程。在重点产业类型上，主要政策有《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》（2004年）、《关于促进国产音像制品出口的通知》（2004年）；在综合文化贸易上，主要政策有《关于加强文化产品进口管理的办法》（2005年）、《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》（2005年）、《关于加快发展对外文化贸易的意见》（2014年）。

2．发展民族文化产业的保护性政策

文化产业对外政策一方面要拓展文化对外交流和贸易的路径，另一方面由于文化的意识形态特征，还需要对国家和民族的文化安全进行必要的保护。在《关于加强文化产业进口管理的办法》中就明确对出版社引进版权数量进行了限制。此外，鉴于文化传播在意识形态方面潜移默化的作用，广电总局还对进口到中国的影视类文化产品进行了进口限额和播放范围的限制，如2005年的政策文件《关于进一步规范电视动画片播出管理的通知》中就明确规定，全国各级电视台所有频道在每天17：00-20：00之间，只能播放国产动画片，合拍动画片需报批后才能在该时段播放。

（六）文化产业的人才政策

中国文化产业的人才政策包括人才队伍建设、文化产业的学科建设以及文化创意和人才孵化的氛围营造。2004年《关于实施人才兴文战略进一步加强文化人才队伍建设的意见》和2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中对人才队伍建设和人才培养计划提出了指导性意见，但真正深入到文化产业人才培养和人才激励等微观指导的政策有：2008年《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》和2009年《文化产业振兴规划》，在这两份文件中，开始基于文化产业的产业链对不同层次、不同类型人才提出了具体素质和能力要求。

近几年，文化产业政策更强调人才的创意孵化和氛围营造。2014年文化部、财政部启动了“文化产业创业创意人才扶持计划”，通过年度申报扶持计划，激励文化产业领域的创意和创业意愿，培养文化创意产业人才。2015年3月，国务院办公厅《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》则更强调从创意创业氛围中去促进文化产业人才的培养、成长和成才。

二、中国文化产业政策的演进历程及特点

文化产业政策在引导文化产业发展的历程中，也在文化产业的发展实践中不断以政策内容来呼应和反馈对文化产业的认识与思考。因此在某种程度上，文化产业的发展历程与文化产业政策的演进历程是同步的，至少是相伴而行的。第一次出现“文化产业政策”的概念是在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年）中，至此有关文化产业政策的研究有了更加明确的指向和更加统一的定义。随后文化产业政策随着文化产业的蓬勃发展进入了加速度的轨道，各项文化产业政策出台的间隔时间越来越短。2012年十八大报告中明确提出将文化产业建设成为国民经济支柱性产业，与这一决定配套的文化产业政策随着支柱性产业的定位要求和“十三五”谋划的前期布局呈现出全面加强的态势。

（一）文化产业政策的酝酿阶段（1978-1992年）

该阶段为文化产业政策的酝酿阶段，文化产业政策还停留在逐步尝试脱离文化事业管制的状态。尽管1978年后中国经济社会文化各项工作在逐步复苏，市场经济在越来越多的领域成为政策制定的主导，但由于文化的特殊性，中国的文化资源和文化管理权限基本上还牢牢控制在政府部门手中，只是随着经济体制改革的推进，才开始在国家可控的国有文化事业单位进行经营性活动的尝试，并逐步推广到不触及意识形态的部分行业，如大众娱乐业和广告业，形成文化产业的“双轨制”。最典型的时间点在1979年，这一年，中央电视台播出了第一条国外商业广告，广州东方宾馆出现了第一个音乐茶座。在随后的1980年全国文化局长会议上，明确提出对艺术表演团体的体制和管理制度进行改革，一些地方表演单位开始尝试商演等经营活动，但是这些活动并没有广泛得到官方认可，有些地方政府在20世纪80年代初期还取缔过一些舞会活动，包括经营性和公共场所自发组织的。直到1984年，“以文补文”活动的合法性才在文化部和财政部联发的文件中予以承认，这也标志着文化事业单位开始了从事业向产业的转变。

1988年，“文化市场”的概念出现在文化部和国家工商管理局联合发布的通知中。1989年，隶属于文化部的文化市场管理局正式被国务院批准设置，文化市场从概念到管理体系的转变进程加快，文化市场管理体系也随着行政建制在全国的推进开始构建。2年后，“文化经济”的概念正式出现在国务院批准的《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》中。

1992年，邓小平南方谈话后，加速了政府职能从“办文化”向“管文化”的转变，多种所有制形式、多元主体纷纷加入文化领域，使得引导和规范文化经济发展的产业政策出台成为水到渠成的事，各方条件的成熟助推文化产业政策酝酿期的完成。

（二）文化产业政策发展的培育阶段（1993-2002年）

该阶段中国的文化政策以产业引导和培育为主，以规范为辅。一方面是通过资金投入和金融税收政策来引导产业发展方向，调动各方积极性进行重点产业的培育。国家税务总局在1993年至1996年间先后对境内外团体、个人在中国从事文艺演出、体育表演等活动的税收问题出台了政策文件，并对宣传文化单位以及电影发行单位实行鼓励性的财税优惠或免征营业税的政策。1996年出台的《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》则从资金筹措和投入机制方面提出了政策层面的指导意见。另一方面通过出台和制定相关文化产业发展的法律法规，来提升文化产业政策的规范和强制性力度，为配合国家经济体制改革中的法制建设进程推进，文化产业的很多法律文件都出台于这个时期，基本涵盖了文化产业的主要传统领域，包括舞台表演、广播影视新闻出版等，这些法律或条例有很多至今还在产业实践中发挥重要规范作用，如《中华人民共和国著作权法》《印刷管理条例》《出版管理条例》等。

在资金和法律双重引导和规范下，文化产业在这个时期获得了快速发展，“文化产业”和“文化产业政策”的概念也出现在国家正式文件中，特别是2001年中国加入WTO，使得文化产业政策在产业发展中的作用日益凸显，地方政府在产业发展中的主动决策意识日益增强，各类产业政策工具和手段逐渐出现在地方政府支持文化产业的政策文件中，文化产业政策逐步形成了中央到地方的呼应，文化产业政策的培育进程加快。

（三）文化产业政策的发展阶段（2003-2011年）

这一阶段，文化产业政策以推动文化单位改革、培育市场主体为主，鼓励是其主要特征。2003年出台《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，文化产业作为国民经济的重要产业的地位得以确认和明晰，各级地方政府和相关部门更是以政策规划的形式来强化重视和发展文化产业的观念。围绕着国家“十一五”和“十二五”规划的战略要求以及加入WTO后的国际市场贸易的要求，文化建设的中长期规划成为产业政策的主导。

2014年进入文化产业顶层设计年，相关引导和扶持文化产业的政策密集出台，不管是政策文件的数量、涉及范围的广度还是调控扶持的力度，在文化产业发展的历程中都具有标志性意义。

2015年是政策引领文化发展的关键之年，主要体现为政策内容切合发展实际、立足法制建设、地方积极响应等特点。围绕“一带一路”的国家战略布局、“互联网＋”以及公共文化服务建设等主题，从立法、政策方面对文化发展进行全面部署，相继有几部重要的政策出台。如：《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》等，这些都是文化产业当前和未来发展的关键性指导政策，它们在很大程度上为中国文化产业的发展指引了新方向、带来了新机遇、提供了新思路。

2014年、2015年密切出台的政策，充分体现了我国文化产业特色发展、融合发展和协调发展的思路基础和政策取向，针对产业融合、文化金融、特色文化产业、成长型小微文化企业的相关政策内容例证了这一发展思路。结合其他文化体制改革深化、文化贸易扩大等政策，基本上形成了目前中国相对全面的文化产业政策体系。

三、中国文化产业政策存在的问题

（一）产业政策制定的稳定性、系统性不强

由于文化产业是新兴产业，发展迅猛，并没有形成专门性的政策系统，在政策制定上是“摸着石头过河”，即先有问题和现象，后有政策出台，使得很多政策内容只是产业实践活动的政策经验总结和解决产业新问题的应急对策。这种状况，一方面使得产业政策的制定缺乏严谨性和系统性，缺乏政策制定的深入调研和实施影响的长期论证；另一方面，随着产业实践的新变化，由于前期出台政策的应急性，使得产业政策在目标上不断修正，在内容上不断变化，无法发挥产业政策引导产业发展的作用，政策的效果和功能都大打折扣。

尤其明显地表现在一些与传统文化产业发展模式和运行模式差异性较大的新兴文化业态，如网络、动漫、移动互联网等。最典型的如经历了“停止新批单体、一律停批、有限恢复连锁新批、提高准入标准、单体新设开禁”等前后5次政策变化的网吧审批政策，更是体现了产业政策对产业指导上的不稳定性。而且很多文化产业政策是按部类来制定，带有明显的部门倾向，人为割裂产业链条导致产业政策系统性不强，这种弊端在很多文化产业政策文本中都较为常见。

（二）产业政策执行的权威性、协调性不够

体制内各行业之间各自为政，导致政出多门，产业政策在执行时缺乏协调。我国文化产业的门类众多，所涉及的行政主管部门既包括按产业属性分类的中宣部和文化部，又包括按行业分类的新闻出版广电总局，而且随着文化产业新业态的出现，工信部、旅游局、体育总局也肩负着文化产业的部分行政监管职能。部门众多必然带来协调成本高、部门利益之争，最激烈的事件莫过于文化部和新闻出版总署对2009年网络游戏“魔兽世界”违规问题的行政监管之争，在新闻出版总署做出“魔兽世界”违规的终止审批处罚后，文化部却召开新闻发布会认为新闻出版总署“越权”，在各执一词的僵持中，最终中央编办专门下文对两部门的职能予以解释才平息事件。但是此事件后，网络游戏所涉及的中宣部、文化部、工信部、体育总局、新闻出版广电总局等单位，在具体市场实践中依然存在着监管权限的冲突问题。部门之争导致的结果是文化产业政策执行的难于统一和权威性减弱，既起不到监管作用，也不利于政策作用的发挥。

在中央与地方以及地方之间，由于政府内部分工的庞大以及权力配置长久积淀的弊端，上下层级或不同行政区域之间的文化产业政策冲突现象时有发生。由于不同地方的解读和出发点有别，导致同一主题的文化产业政策执行的部门不同，进而执行手段也不同，从而最终导致政策跨区“水土不服”和“擦边球”问题突出。这一点微观企业主体体会最深，在A地能遵循或参照的产业政策，到了B地就面临着“重新来过”的可能性。

（三）产业政策推进的约束力和效果性不强

一方面，由于目前文化产业的发展尚缺乏一部系统而专门的法律，在使用法律对市场的保护和约束方面，难以做到有法可依，“通知”“意见”或“办法”等字眼成为文化产业政策出台的常态表述。产业政策在推进中约束力有限，推进的很多环节如资金使用申报、获扶持企业审核等存在信息不对称、过程不透明的问题，没有强有力的依据作参考，容易出现受个别人意志影响的现象，存在权力寻租的风险。

另一方面，产业政策推进缺乏效果评估，对政策执行效果和政策实施的指向性缺乏跟踪监督，对于专项资金的使用政策有使用范围，但缺乏适应使用的评价条件以及资金使用的监督机制。譬如部分省市对影视动画的扶持政策，往往以生产原创动画的分钟数来设置资金奖励和扶持的门槛，结果在实际操作中出现重数量而轻质量的问题。此外，产业政策在推进中往往“眼睛向上”，过分倾斜于国有或高新科技类文化企业，缺乏对民营或小微企业的关注和支持。

（四）产业政策结构的体系化和完善性不够

产业政策结构包括政策的体系和类型，目前在体系上缺乏顶层法律来保护中国文化产业的发展，诸如亟需《文化产业促进法》《公共文化服务保障法（草案）》等全局性的、高权威的基本法来指导和规划产业发展。目前的文化产业政策文本都是以部门规范性文件出现的，法律仅有《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》以及《中华人民共和国广告法》等少数几部。以文化部为例，规范性文件的数量占政策法规总数的70％以上，真正上升到法律和法规的文件不到1％，甚至部门规章也不超过10％。

在政策类型上需要进一步完善，目前存在严重失衡的现象。一方面，现行政策往往过于关注基础设施、资源配给等方面的宏观政策，缺乏对文化产业深入调研，往往涉及文化产业能力和实力提升的政策和产业发展亟需的需求政策甚少关注，使得政策缺乏精准性和长效性。另一方面，在新兴业态、重点领域和传统行业创新方面的政策扶持引导存在缺失，如在国家文化安全和文化产品进出口等重点领域方面存在政策内容尚待完善的问题；在出版行业，结合当前“互联网＋”的产业融合趋势，亟待对网络出版内容及相关产业制定市场监测和统计标准。

政策类型上的失衡往往会影响到不同行业的发展程度和发展水平，进而出现产业结构和地域布局结构的失衡，使得很多新兴业态或地方特色产业错失发展机会，最终影响文化产业全面协调发展目标的实现。