报刊对社会生活、受众心理与行为施加影响，同时也要接受国家、政府的控制。报刊的管理，或称报刊的控制，是一枚承载了受控和施控两方面内涵的硬币，它们两者之间是一种紧密联系的动态关系。本章所谈的管控，重点是报刊的受控。
核心观点是：报刊接受国家、政府、利益集团、社会公众的控制表现为四个方面：法制规范、党政管理、经济干预和社会监督。
参考文献：肖燕雄：《传媒受控论》，《求索》2002年第5期；田中阳主编：《大众传播学理论》，岳麓书社，2002年版，第55至70页
一、报刊接受法制规范
有些国家制定了专门的新闻法或大众传播法，有些国家在宪法和其他法规中设立了有关传播活动的条款，还有些国家则主要通过行政手段管理传播活动。
1.报刊出版管理制度
特定国家、政府对报刊的法制规范，首先就表现为特定的报刊出版管理制度。近代以来世界各国的新闻法规对报刊的出版管理一般采取两种不同的制度，即预防制和追惩制。预防制是事先限制，追惩制是对报刊的过失采取事后惩罚。预防制主要有两种具体制度：注册登记制和批准制。大陆法系国家多采取出版前的注册登记制，而海洋法系的英国早在 17 世纪末就采用了追惩制。
中国当代报纸和期刊的三大管理制度：《报纸出版管理规定》（2005修订版）、
《期刊出版管理规定》（2005修订版）和《出版管理条例》（2016修订版）。
2.安全制度
在新闻传播活动中 , 有两种危害国家安全的情况 。一是对外非法提供国家秘密 , 二是煽动危害国家安全。美国于 1798 年制定了《惩治煽动叛乱法》， 1918 年颁布了 《危害治安取缔法》 。英国法律规定，任何引起扰乱本国内部生活、 引起读者产生违反宪法的行为的言论均构成煽动诽谤罪。
3.公民公开权和人格权的保护
(1)公开权保护。所谓公开权是指一个人对自己的姓名、肖像和角色的拥有、保护和商业利用的权利。
(2)隐私权保护。隐私权概念最早是在 19 世纪末美国 “黄色报纸” 泛滥时期提出来的。原意是指公民享有“不被随意公开私生活的权利”。法律界和学术界通常把隐私权归类为四种情况：①涉足他人不应受到干扰的隔离性私生活领域；②公开他人不愿别人知道的事实；③某些容易引起别人误解的事实被随意公开；④利用他人的名字或肖像谋取利益。
(3)名誉权保护。新闻报道针对名誉侵权诉讼的免责条件有四点。:一是正当理由，二是公正评论，三是非故意诽谤， 四是 “特许权”。正当理由是指证明过程在实质上和事实上的真实性。所谓非故意诽谤是指所指控的言论无意于指向原告。所谓“特许权”是指法律赋予传播者为了公众利益有不冒侵权风险的放言权利。公正评论原则是看结论是否是“理性”地推导出来的，现在主要看是否是评论者“真诚”地作出的。
4.检查制度
无论什么样的政治集团或统治形式，也无论在哪个历史时期，审查制度在任何地方都作为社会控制的重要机制发挥着作用。统治者历来限制那些他们以为与自己的利益对立或者有损于公众利益的思想的传播。
美国1917 年 6 月通过的 《惩治间谍法》。1941 年 “珍珠港事件” 之后美国国会通过的 《第一战争权力法案》。1942 年 1 月 15 日美国又颁布了 《报纸战时行为准则》，详细列举了禁止刊播的资料项目，以便编辑人员自动检查其新闻内容，以免危及国家安全。
二、报刊接受党政管理
政党和政府对传播媒介的管理和使媒介承担政治宣传是大众传媒受控的另一个重要方面。它主要包括：规定传媒组织的所有制形式，制定相关政策，政府直接出面规制，加强政治宣传等。
1.所有制形式
政党、政府规定传媒组织的所有制形式是确立传播体制的前提。采取什么样的所有制形式，主要取决于国家政治制度、经济制度、历史文化传统和传媒本身的性质。世界报刊业大致有如下几种所有制类型：政党、国家所有，垄断财团所有，社团所有，公司、企业所有，私人所有。
在西方资本主义国家，政府对报纸媒介的控制较为间接，一般采用私有企业制度，不过对广播、电视等电子媒介的控制则比较严格。例如，英国和日本的广播电视事业采用以公营为主、私营为辅的制度，BBC就属于英国政府。至于德国和部分欧洲国家，则采用公营和私营的“双轨制”。在社会主义国家，所有大众传播媒介都实行公有制。
2.接受行政干预
美国阿特休尔曾说过，在所有的新闻体系中，新闻媒介都是掌握政治和经济权力者的代言人。行政干预由国家机构出面实施，它综合考虑了特定的社会政治、经济、文化、宗教、民族传统、国家安全等诸方面的因素，对传播活动强行干预。有积极作用：促进传播事业的发展和传播活动水平的提高，终为传播权的正常实施提供保证。有消极作用：阻塞传播渠道，限制正当的传播内容，或干脆剥夺传播工具，最终使人民丧失传播权。
3.接受政府规制
政府规制，是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为已任，对经济主体的不完全公正的市场行为进行直接的控制或干预使用行政手段。通常由管理媒介机构的具体组织或媒介机构中的管理部门发布指示、规定和发出通知等，通过媒介系统自上而下的行政层次，予以贯彻执行。
如对传播媒介的经营管理做出规定。如对传播媒介的创办进行审批、登记，分配传播资源，对媒介活动进行多方面的监督管理等等。
如对传播媒介的业务活动原则做出规定。这集中体现在限制某些信息内容的传播，如否定国家国度和宪法的内容，涉及政治、国防、经济、军事、科学技术机密的内容，危害国家安全的内容，传播煽动骚乱、破坏社会秩序的内容，传播淫秽及对文明风气有害的内容，等等。
如对传播事业的发展制定总体规划或实行国家援助。国家和政府对传播媒介的控制不仅仅是限制性的，还包括积极的指导和扶持。
4.承担政治宣传义务
执政党往往借助国家和政府的力量要求报刊承担政治宣传义务。非执政党往往借助它的政治影响以及它所代表的阶级、阶层的物质力量和精神力量要求报刊承担政治宣传义务。社会中的其他团体和组织一般也都有自己的媒介或主要面向他们的媒介，也可以要求报刊承担政治宣传义务。
三、报刊接受经济干预
国家和社会上各种利益群体（政党、财团、组织、民间团体等）为保障和维护自身利益，往往利用各种方式对大众传媒施加影响，进行直接或间接的控制。
西方国家政府和社会利益群体往往采用以下形式对新闻媒介施加影响与控制：减免税收，减少邮政和电话费，补贴新闻用纸的价格，为媒介提供政府广告。
例如，直接创办大型媒介联合企业。美国的媒介产业，绝大部分控制在50家最大的媒介公司手中，在控制国家日常舆论上，甚至比政府机构作用更大。
又如，通过提供广告或赞助商间接地控制和影响传播媒介。随着市场经济的建立和发展，商业广告对传播媒介的控制不断加强。美国的广播电视媒介完全依赖广告收入，报社收入的4/5来自广告费，杂志的一半收入来自广告。所以，对一些相对独立的中小媒介来说，广告控制着媒介的生死存亡。
再如，通过财团控制的政治集团和其他社会力量间接控制媒介。在美国以及西方其他国家，这一点主要表现在财团利用他们控制的议会党团或院外活动集团对公营传播媒介的活动进行干预。但是，从另一方面讲，美国和其他西方国家的传播媒介是在资本主义市场经济的大环境下运行的，就其根本经济利益和经营方式而言，传播媒介已完全融入资本主义经济体制的大系统之中，传播媒介机构是在竞争中求生存、求发展的。传播媒介的活动必须遵守社会价值观和信息传播客观规律的要求。因此，不仅控制传播媒介的不同利益集团之间常常处于矛盾对立之中，而且在特定条件下，传播媒介与金融界、工商界和其他利益集团也常常处在矛盾对立之中。这就是为什么西方传播媒介经常揭露各种丑闻的原因。
传媒接受社会监督
在现代社会里，大众传播对人们生活的各个方面无不产生重要的影响。许多传播内容，例如报道的新闻或传播的信息是否真实、刊登的广告是否可靠、提供的文化和娱乐是否健康有益等等，都会直接影响受众的利益。因此，广大受众有权对传播媒介的活动进行社会监督。
受众对媒介活动进行社会监督和控制的手段可以分为以下四种：
（1）个人的信息反馈。
（2）以消费者团体方式施加影响。
（3）诉诸法律手段。
（4）通过影响媒介的销售市场来制约媒介活动。
由于大众传播是一个公共性很强而且处于市场运作机制下的事业，在任何一个现代国家，受众的社会监督力量都不能忽视，即使是在媒介集中和垄断程度最高的美国，“公众利益”也是制约传媒活动的一个重要的社会力量，这使得垄断资本不能利用他们控制的媒介为所欲为。
四、报刊的内部控制
政治力量的控制、社会利益集团的控制和广大受众的控制，都是对传播媒介的外部控制，这从整体上确立了传播媒介的社会地位和作用，规定了传播媒介的运行规则。但是，传播媒介的实际运行是依靠传播者进行的，是通过传播者的行为来实现的。因此，对传播媒介的控制还包括另一个重要方面，那就是对传播者的直接控制。
由于这种控制主要是在传播机构内部进行的，我们把它称为媒介内部控制。媒介内部控制包括制定媒介编辑和报道方针，对传播工作者的职业道德和行为规范进行约束等内容。
通过制定媒介编辑方针和报道方针控制传播媒介。媒介的编辑方针和报道方针是指导传播者活动的原则，传播者必须遵守这些原则，以保证媒介成员共同实现统一的媒介目标。
通过职业道德的规范和调控实现传播者自律和媒介组织的自律。世界各国的传播职业道德既有差异，也有共性。传播媒介的职业道德控制是一种软控制，它主要是通过声誉、舆论等对传播媒介产生制约和影响。
报刊内部控制的“议程设置”理论
议程设置(agenda-setting)，是大众传播的一项重要功能。这一理论是美国学者麦库姆斯在1972年提出的，他在这年发表了一篇题为《大众传播的议程设置功能》的文章，将这一理论提了出来。其基本思想是：媒介报道什么，受众便注意什么；媒介越重视什么，受众就越关心什么。换言之，媒介的议程不仅与受众的议程相互吻合，而且受众的议程就来自媒介的议程。
关于媒介报道频率与公众对事件的关注程度直接相关的问题，芬克豪斯通过研究得出了这个结论。
“议程设置”理论的核心思想在于，大众传播媒介不能决定公众怎么想，但能决定公众想什么。媒介选择集中的报道对象，以此来制造社会的中心议程并左右社会舆论的形成。“议程设置”理论具有很强的现实意义，其根本价值在于凸显了大众媒介的一个重要功能：对公众的关注热点可以实施有效的转移。关于这一点，1990年，我国举行第十一届亚运会的媒体报道可以充分论证。当时，媒介对亚运会进行大规模的宣传后，受众规模达到创纪录的历史最高水平，电视观众为98.1%，广播观众为78.7%。
“议程设置”理论之所以在近30年里得到人们的赞同，关键在于其对媒介效果的比较准确、适中的定位。在它看来，大众传播的效果既不像“子弹论”那样强烈，也不像“有限效果论”那样微弱。
2.报刊内部控制的“把关人”理论。略
五、报刊规范理论
传播制度是直接或间接地对大众传播起控制和制约作用的社会规范体系。但是，究竟应该用什么样的规范来约束大众传播活动，在不同的时代、不同的社会以及在同一社会中的统治阶层和被统治阶层之间，其观点是不同的，甚至是矛盾对立的。
任何一种有关大众传播活动的规范体系，大致都包含着以下几个方面的内容：对大众传播社会影响力的认识；对大众传播所应执行的社会功能的期待；基于这些认识和期待对传播制度或传播体制的构思。英国学者麦奎尔，曾经将各种规范体系中所蕴涵的观点和主张，称为关于传播制度或媒介制度的“规范理论”，并归纳了它的六种主要类型：集权主义理论、自由主义理论、社会责任理论、前苏联的共产主义媒介理论、民主参与的媒介理论和发展中国家的媒介理论。
（一）集权主义媒介规范理论
集权主义理论是维护专制统治的理论，集权主义媒介规范理论同样体现了集权主义政治制度的本质，其最大特点是主张媒介必须以权力意志为转移，一切为统治者服务。这种理论兴起于15世纪中叶，当时欧洲各国都处在封建专制统治下，伴随着后来的资产阶级革命的胜利，这种理论随之崩溃。
集权主义理论的主要内容包括：
（1）报刊必须对当权者负责，维护国王和专制国家的利益；
（2）报刊必须绝对服从于权力或权威，不得批判占统治地位的道德和政治价值；
（3）政府有权对出版物进行事先检查，这种检查是合法的；
（4）对当权者的批判属于犯罪行为，应给予严厉的制裁。
集权主义理论在法律文本上的体现，如英国的《星法院法令》、中国清政府的《大清报律》等。
资产阶级革命胜利后，集权主义理论虽然随之崩溃，但在现代史上也出现过死灰复燃的现象，突出的表现是二战中德意日法西斯的传播体制，它们通过传播媒介宣传民族岐视、民族仇恨和战争。
（二）自由主义媒介规范理论
自由主义媒介规范理论也称报刊的自由主义理论，其核心反映了自由资本主义的观点，即认为报刊应该是“观点的自由市场”，是实行自律的自由企业。自由主义理论的主要内容包括：
（1）任何人都拥有出版自由而不必经过政府当局的特别许可；
（2）除人身攻击外，报刊有权批评政府和官员，这种批评是正当合法的；
（3）新闻出版不应接受第三者的事先检查，出版内容不受到任何管制；
（4）在涉及观点、意见和信念的问题上，真理和“谬误”的传播必须同样得到保证。
自由主义媒介规范理论是在17世纪、18世纪资产阶级革命时期，在同集权主义制度及其规范理论的斗争中形成的。其代表著作是17世纪英国诗人弥尔顿的《论出版自由》以及19世纪美国独立战争时期的杰斐逊的《独立宣言》等。早期自由主义理论，对打破集权主义专制制度、等级支配观念和确立自由、平等、权利观念起了巨大作用。
然而，自由主义理论是与资本主义的政治和经济制度结合在一起的，这种制度所保障的并不是全体社会成员的利益，而是私有资本的利益。恩格斯曾一针见血地指出这种自由的本质：在一切以资本和金钱为转移的条件下，“出版自由就仅仅是资产阶级的特权，因为出版需要钱，需要购买出版物的人，而购买出版物的人也得要有钱”。以后的历史发展也证明，自由主义理论没有也不可能实现它最初设想的社会理想。相反，随着资本主义发展到垄断阶段，自由主义理论本身也发生了蜕变，成了维护垄断资本利益的理论；在全球信息化的今天，则进一步演变成了个别传播大国推行文化帝国主义的理论。
（三）社会责任理论
社会责任理论是继自由主义理论之后出现的又一种媒介规范理论，它由美国“新闻自由委员会”在20世纪40年代提出，其代表作是1947年出版的《自由与负责的报刊》一书。社会责任理论强调大众传播媒介的社会责任和义务，是对自由主义理论的一种修正。其主要内容有：
（1）大众传播具有很强的公共性，媒介机构必须对社会和公众承担一定的义务和责任；
（2）媒介的新闻报道和信息传播应该符合真实性、正确性、客观性、公正性等专业标准；
（3）媒介必须在现存法律和制度的范围内进行自我约束；
（4）公众有权要求媒介从事高品位的信息传播，这种干预是正当的。
社会责任理论提出的动机有两个：一是为了防止传播事业高度垄断而引起的社会矛盾激化；二是为了防止由媒介内容的浅薄化、煽情化和刺激化而引起的社会道德和文化的堕落。由于社会责任理论仅仅把希望寄托于“媒介自律”，落实到现实里往往无异于与虎谋皮，故其效果微乎其微。
（四）民主参与理论
20世纪70年代以后在西方国家出现了新的媒介规范理论 ：民主参与理论，其背景是社会信息化的发展和受众权利意识的提高。民主参与理论要求大众传媒向一般民众开放，允许受众的自主参与。其主要观点有：
（1）任何个人和弱小群体都拥有知晓权、传播权和媒介接近权；
（2）媒介应主要为受众而存在，而不应主要为媒介组织、职业宣传家或广告赞助商而存在；
（3）与大规模的、单向的、垄断的大媒介相比，小规模的、双向的、参与的媒介更合乎社会理想。
民主参与理论的核心价值是多元、小型、双向互动、传播关系平等。民主参与理论反映了一般民众对社会责任理论的失望心理，因为这种理论并没有改变少数人垄断媒介的现状。在信息已经成为一种基础资源的今天，民众惟有自己行动起来才能争取到自身的传播权和媒介接近权。在西方资本主义国家，民主参与理论属于一种体制外的规范理论，但由于它是社会公众的呼声，其力量也是不容忽视的，特别是在公共性较强的广播、电视、有线电视以及社会媒介领域，民主参与理论产生了广泛的影响。
民主参与理论虽然具有一定的影响，但它不过是作为民众的要求在体制外起着一种牵制作用。而在资本主义的排他性私人占有制下，受众的传播权和媒介接近权在客观上是很有限的。实际上，资本主义国家占统治地位的媒介规范仍然是自由主义理论和社会责任理论，政府和法律机构主要是通过这两种理论来协调和平衡国家内外的传播关系。当受众对媒介的垄断和集中不满时，就使用社会责任理论对媒介加以制约以防止社会矛盾的激化，当要保障垄断资本的利益时，则用自由主义理论作为决策依据。
（五）发展中国家的媒介规范理论
20世纪70年代以来，发展中国家的媒介制度和理论越来越受到了人们的普遍关注。麦奎尔对发展中国家的传播制度和媒介规范理论作了以下几点归纳：
（1）大众传播活动必须与国家政策保持一致，以推动国家的发展为首要目标；
（2）媒介的自由必须伴随相应的责任和义务；
（3）传播内容突出本国文化，优先使用民族语言；
（4）在新闻和信息合作领域，优先发展同地理、政治和文化比较接近的其他发展中国家的关系；
（5）在事关国家利益和社会稳定的利害问题上，国家有权对传播媒介进行检查、干预、限制乃至管制。
从总体上看，大多数发展中国家所采用的传播制度符合自己的国情。生存和发展问题是发展中国家面临的最大课题，这里不仅包括经济和政治上的生存和发展，而且也包括民族文化的生存和发展。在跨国传播和全球信息化飞速发展的今天，西方发达国家的文化产品正像洪水一样涌入发展中国家，造成了这些国家民族传统文化的危机。在这种状况下，为了抵御来自少数传播大国的“文化侵略”，不少发展中国家在维护“信息主权”的口号下，从制度上采取了保护和发展民族文化的措施，并加强了对外来信息的自主管理。
（六）社会主义传播制度和媒介规范理论（以我国为例）
我国的传播制度是伴随各项社会主义制度的建立而形成的。但从1949年至今，发展进程中出现了较大的波折，特别是在文革期间，大众传播媒介曾被林彪和“四人帮”当作煽动动乱、迫害异己、进行封建法西斯专政的重要工具。1978年十一届三中全会以后，我们的新闻传播事业进入新的历史时期，获得了飞快的发展。
目前，我国的传播制度及其基本规范包含了以下几个方面的内容：
（1）新闻传播事业实行社会主义公有制，这是防止私人和资本垄断、保障媒介和资源掌握在全体人民手中的根本制度，也是实行社会主义新闻自由的重要基础。
（2）我国社会主义新闻传播事业是中国共产党领导下的事业，必须坚持党性原则。
（3）社会主义新闻传播事业执行报道新闻、传递信息、引导舆论、提供娱乐等多方面的社会职能。
（4）社会主义新闻传播事业具有重要的经济功能。一是对国民经济发展的重大服务作用，二是因为其自身也是一个巨大的产业。
在新的市场经济条件下，我国的新闻传播事业也面临着一系列新的课题。例如，企业化经营为媒介机构带来了经济利益，但也出现了一些不好的方面，比如片面追求发行量或收视率而不顾社会效益、不正当竞争、虚假新闻、变相广告、传播内容的低俗化和煽情化等现象。这种状况使得传播媒介的社会责任问题、经济效益和社会效益的关系问题、职业道德和行为规范问题、传播媒介的自律问题、社会和广大受众对媒介活动的社会监督问题等，都摆到了我们的面前。
总之，我国的社会主义传播制度及其规范体系还处在改革和发展的过程之中。我们只要在实践中不断摸索和总结经验，就能建设和完善具有中国特色的社会主义传播制度及其规范体系。
