第一节  公文的行文规则

行文规则是公文制发和传递的规范性准则。遵守行文规则，对于保证公文有序运转，防止公文混乱，发挥公文的法定效用，具有重要意义。《条例》和《办法》对此都有严格且明确的规定。

一、确有必要，注重效用

《条例》第十一条规定：“行文应确有需要，注重实效。坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。”《办法》第十三条规定：“行文应当确有必要，注重效用。”这一原则要求公文制发机关单位要从实际工作需要出发来确定是否发文，不能随意发文，要讲究实际效用，以保证发文机关的权威性。同时，发文要坚持尽可能少，做到可发可不发的公文不要发，避免“文牍主义”；发文要保证质量，公文用语力求精要、规范，做到可长可短的公文要短，避免“文山会海”的官僚作风。

二、按隶属关系行文

《条例》第十二条规定：“党的机关的行文关系，根据各自的隶属关系……确定。……不得越级向上级机关行文，尤其是不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。”《条例》第十四条规定：“党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。”《办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系……确定，一般不得越级请示和报告。”隶属关系是一种管辖关系，是确定行文方向和选择文种的重要依据。按隶属关系行文，一般应当逐级行文，没有特殊情况，不要越级行文，以免上下脱节，打乱正常的行文秩序。

越级行文，主要发生在上行文中，究其原因，是某些机关、单位理解片面，以为越往高层报告、请示，越能迅速有效地解决问题。其实，这是一种误解，这只会打乱正常的行文秩序和组织关系。但因特殊情况必须越级行文（这说明公文法规并未绝对禁止越级行文）时，越级行文在某些情况下还是适用的，那么什么情况下可以越级行文呢？概括起来，主要有以下几种情形。第一，发生了严重的紧急情况，比如严重的自然灾害或严重的社会突发性事件、外敌入侵等，这种情况下，就不应当拘泥于常规，一级一级地上报，而应当越级上报，使决策部门采取紧急对策；否则，就会耽误时机，不利于决策部门及时采取相应的对策，从而造成某些原本可以避免的损失。第二，回复更高级的上级机关直接需要了解的情况或交办事项的处理情况。第三，只有请示更高级的上级机关才能解决问题，并且这些问题与事项与直接上级机关没有任何联系的。第四，数次请示直接上级机关而得不到答复，以致影响工作的。第五，确认直接上级机关的决策或决定失误，对其反复提出意见或建议，但是直接上级机关置之不理的。第六，报告重大喜讯的。然而，无论属于哪一种情形，越级行文时，都“应当同时抄送被越过的上级机关”，这样做，可以使被越过的上级机关及时地掌握有关情况，有利于今后工作的开展。

三、按职权范围行文

《条例》第十二条规定：“党的机关的行文关系，根据……职权范围确定。……党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委的其他部门，不得对下级党委发布批示性公文。”《办法》第十四条规定：“行文关系根据……职权范围确定，”第十五条规定：“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”第十七条规定：“须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”这个原则表明，党政机关的职能部门在自己的权限内，部门之间可以相互行文，也可以向下一级的党政机关的相关业务部门行文，不要报党委或政府转办。党政机关职能部门与所属下一级机关职能部门之间有业务指导关系的，可以直接行文，对所属下一级业务部门的请示、报告，应主动负责办理；对请示中涉及几个部门职权范围的事项，不能擅自处理，应协商一致后才能行文。党政机关的职能部门也可以根据党委、政府的授权和有关规定，对下一级党委、政府直接行文，答复请示事项，处理有关业务问题。职能部门需要下一级党委、政府办理的事项，必须经本级党委、政府审定批准后，才能行文下达；下级党委、政府向上级机关职能部门请示批准的事项，职能部门在自己的职权范围内以及根据授权，可以答复下级党委、政府。在一般情况下，各级党政机关职能部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，不能对下级党委、政府发布批示性文件，各级党政机关部门内部的职能处室除办公厅（室）外，一般不对外行文。

四、联合行文的机关应是同级机关

《条例》第十二条第四款规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”《办法》第十六条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能事业单位也可以联合行文。”《办法》第十七条规定：“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。”《办法》第十九条规定：“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤消。”

从这个原则中可以看出，联合行文还应该注意以下事项。

（1）联合行文的机关应是同级机关。所谓同级机关，是指同一系统内的同级机关和不同系统中地位或级别相当的机关。上下级机关之间不能联合行文，地位或级别相差悬殊的非同一系统的机关也不能联合行文。

（2）联合行文应当确有必要，单位不宜过多。只有当公文的内容涉及两个或两个以上机关的职权范围时才可以联合行文，属于一个机关职权范围内的问题，就不必联合其他机关共同行文；而且，联合行文的机关也只能是与公文内容密切相关的机关，不相关或与公文内容无关的机关就不必参与联合行文，因此，联合行文的机关不宜过多。

（3）联合行文应当协商一致。当公文的内容涉及多个机关的职权范围时，相关机关必须经过协商，达成一致后，方能联合行文。如协商不一致，就不能擅自行文；如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤消。

（4）党政联合行文，应从严控制。必须是内容涉及党委部门与政府部门的工作，才能联合行文。行文单位应是同级党政机关或部门。

（5）联合行文应该明确主办单位。行政机关联合行文，主办机关排在前；行政机关与同级或相应的党的机关、军队机关、人民团体联合行文，主办单位应按照党、政、军、群的顺序排列。

五、党政分开行文

党组织与行政组织具有不同的性质和职能。党政分开行文，是指党委和行政系统应按照各自的隶属关系和职权范围行文。党政机关之间行文要分开，同级党委与政府之间不要互行指挥性、报请性公文，上下级党政机关之间更不要交叉使用上述公文文种。凡属党委工作由党委行文，凡属政府职权范围内的工作，由各级政府讨论决定并行文。属于行政方面的工作，要向政府或上级行政部门请示、报告，不应以党组织的名义向政府或行政部门报告工作。行政机关不能向党组织作批示、交任务。在向上级行政机关报告、请示时，不要不分问题的性质和内容，都同时抄送给党的领导机关。

六、主送与抄送的规定

《条例》第十二条第一款规定：“向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。……因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。”第二款规定：“向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。”《条例》第十三条规定：“受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。由主送机关负责答复其请示事项。上级机关向受双重领导的下级机关行文，应当抄送其另一上级机关。”《办法》第十八条规定：“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”《办法》第二十条规定：“向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。”《办法》第二十三条规定：“受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。”

从以上规定中看出，确定主送机关的标准是以职权范围为依据的，属于部门职权范围内的事项，这个部门就是主管部门，主管部门就是主送机关。准确确定主送机关对于公文能否及时处理极为重要。因此，行文时应坚持以下原则。

（1）一般说来，向上级机关行文，应当主送一个上级机关，不要多头主送，多头主送将会导致受文单位责任不明，互相推委，以致贻误工作。

（2）受双重领导的机关上报公文，应根据内容写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复请示事项。上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送受文单位的另一个上级机关。

（3）向上级机关的请示，不要同时抄送同级和下级机关。因为请示事项在未批复以前，还不能有效地办理，过早地抄送同级或下级机关，容易造成被动。向下级机关的重要行文，可以抄送直接上级机关，使上级机关及时了解情况，予以指正。

（4）特殊情况下越级行文时，应当抄送被越过的直接上级机关。这样规定既是对直接上级机关的尊重，也是为了让直接上级机关了解相关情况，便于问题的解决。