（一）政治管理的涵义

“管理”（administer）在英文中被解释为“manage,direct”，其意义近于汉语中的“统领”，又相当于英文中的“govern”。显然，政治管理作为人类的一种管理活动，是关于人们政治生活的管理。

对于政治管理，人们有不同的认识。有人认为政治管理就是行政管理。伍罗德·威尔逊就是在行政管理意义上探讨政治管理的。事实上，行政是政治的一部分，尽管有人把“政治”与“行政”分开理解，行政管理仍然应属于政治管理的范畴。广义的政治管理泛指国家对社会全部政治生活的调控，其中当然包括对国家行政机关自身政治生活的调整（公共行政的内容）。

政治管理不应限定于行政管理的狭窄内容，但也不应把政治管理的界限扩大化。前苏联把政治管理的范围扩大化了，忽视了人民群众或社会的自治能力。这种扩大化的认识必然导致对群众生活中“私域”的侵犯。

那么，什么是政治管理呢？或者说，政治管理的对象与基本范围是什么？必须首先明确，政治管理必须限定于公共领域（public sphere）,即公共政治生活。一旦超越“公域”范围，不仅会扰民，干预人民群众的私生活，还会极大地破坏政治管理。由于传统政治文化的影响，中国的社会曾被高度政治化，许多与政治生活没有联系的现象都被赋予了政治意义。对一些毫无政治意义或政治意义极小的行为进行“无限上纲”，从而对之进行强化管理，结果粗暴地侵害了公民的基本权利。对此我们应引以为戒。

“公域”具体指什么呢？首先，所涉及的问题必须是政治性的，其次，这些问题又必须相互影响，影响他人，影响社会。由此判断，宏观的社会环境（即政治、经济、文化制度）和直接影响人们成长的微观社会环境（家庭、学校、工作场所、经济、文化制度）当然属于公域范畴。在相同的政治环境下，人们有不同的具体政治行为，原因之一就在于不同的家庭背景、学校教育和其他微观因素的影响，因此，政府必须对一些微观环境进行适当的管理。但是，应该看到，微观社会环境对个人政治行为的影响机制极为复杂，决不能因个别的或一时的特殊情况而不适当地放松或过分严格地实施对某些微观环境的管理。过去，我们曾对剥削阶级家庭进行极端严格的控制，实际上是片面地强调了家庭环境对个人政治行为的影响。

除了环境因素，公域还包括公民的政治性的行为本身，即公民的政治思想、政治态度、政治性的言论和政治性的活动。政府不可能不让人思想，但总是要力图影响人的政治思想和政治态度的形成。而当言论进入公域时，它显然已影响了公共政治生活；而与公共政治生活无关或不在公共政治场合发表的政治性言论，均不在政治管理之列。当然，对政治性言论的管理，要受到法律的限制。对政治性活动管理的原因是不言自明的，某些政治活动可能会威胁现政权的基础，或妨碍正常的社会经济生活，或导致社会的动乱，或妨碍国家政治机器的正常运转。

因此，政治管理就是国家权力“按照某种特定的秩序和目标对政治生活进行自觉地、有计划地约束或制约的一定方式。就是说，通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和目标来运行和发展”。由此可见，政治管理的目标是为了维护政治统治和保障社会政治生活的正常运行；其行为方式是自觉地、有计划地约束；其作用的客体是一般社会成员以及统治阶级自身。

事实上，政治管理的行为性质是自上而下的单向性行为，是少数人对多数人的约束。应该说，它典型地体现了政治权力的一些特征：第一，政治管理具有相对性，它存在于管理者和被管理者的相互关系之中。第二，政治管理的单向性表明，管理者和被管理者之间是不平等的。第三，政治管理具有一定的后果，管理措施的实现，必然会出现或正或负的后果。

少数人对多数人的约束是本来意义上的政治管理，也是社会的必然要求和现实政治生活的反映。管理必须以少数人约束多数人的形式出现，在无论什么样的社会形态下都是如此。社会需要秩序，只要人类生活在一起，他们就会建立有规范的相互关系。没有规范行为，社会这个概念本身就难以存在了。在这种规范化的相互关系中，就包含着少数人出来代表全体以决定问题。

政治生活中各层次上的主体结构也体现了少数人管理的必然性。美国社会学家罗伯特·林德指出：“规定出人们的相互关系和人们为达到需要的目的而应采取的组织形式，这对每一个社会——如果要成为一个社会，而不是乌合之众的话——都是必不可少的。有组织的权力之所以存在——随时随地存在，不论社会大小，是原始的还是现代的——乃是因为它起着建立和维持其秩序的作用，而这种秩序是一个特定的社会在特定的时间里和空间里赖于生存的条件。”

那么，管理者少数具体指谁呢？政治管理是以组织的方式进行的，这就意味着，政府是当然的管理主体。根据政治管理的自上而下的单向性，政党和社团在一定条件下也可以充任政治管理的角色。所谓在一定条件下，就是说政党和社团并不总是行使自上而下的权力。在某些时候和某些地点，政党和社团行使管理者的权力，如中国共产党及工会、青年团、妇女联合会；而在另一些时候和地方，政党与社团起着利益代表和利益表达的角色，而不是政策输出的角色，在这种情况下，它们以集团的方式进行政治参与，而不是政治管理。一般说来，社会主义国家的政党与社团的身份要比资本主义国家的政党与社团复杂，资本主义国家的政党与社团主要起自下而上的影响政府的作用。普遍的趋向是，社团越来越是社会自治的主体，而不是政治管理的主体。

 

（二）政治管理与善治的关系

1．治理的涵义

民间社会的兴起给政治和社会管理带来新气象。在过去，政治管理主要表现为统治（government），但在1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中, 成为90年代政治学的最新发展。英语中的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government) 一词交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义, 不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的学者鲍勃·杰索普(Bob Jessop)所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。

90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。 研究治理理论的学者格里·斯托克（Gerry Stoker）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：

1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。

3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。

5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导2。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

2．治理与统治的区别

“治理”(governance)与“管理”或“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力,最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。

首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

3．“善治”

就其直接原因而言，政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治,是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-governance）、“有效的治理”和“善治”（good governance）等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。

概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

善治的基本要素是：

1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；

2）透明性（transparency），即政治信息的公开性；

3）责任性(accountability)，它指的是管理人员对其行为的负责程度；

4）法治（rule of law），即法律成为公共政治管理的最高准则；

5）回应（responsiveness），即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；

6）有效（effectiveness），主要指管理的效率。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。从某个小范围的社群来看,可以没有政府统治,但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会（civil society）的日益壮大。

    治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理，善治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可能有善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁。这一结论不仅已经为国际社会许多国家的经验所证实，也同样适用于改革开放后中国的实际情况。