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1 一、案例主体
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2 二、思考题
农村规划-邢台县西黄村镇A村的问题
摘要:本文以新型城镇化为背景，以邢台县西黄村镇 A 村农村规划乱象为例，描述了农村规划乱象的发生、经过、原因、解决方法。重点描述了为什么会出现农村规划乱象:这一事件出现的影响:如何有效解决这一问题。在此基础上，针对存在的问题尝试找到更好的解决办法:如何完善规划体系、促进农村宅基地的管理与利用;如何因地制宜地优化村镇管理。
关键词:新型城镇化;村镇规划;宅基地
(一) 引言
加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。深入推进新型城镇化。发挥中心城市和城市群综合带动作用.培育产业、增加就业。坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。完善便民设施，让城市更加宜业宜居。“土地平旷，屋舍俨然，有良田美池桑竹之属。阡陌交通，鸡犬相闻。”这是陶渊明《桃花源记》中所描述的“世外桃源”。当世外桃源的土地被破坏，周遭美景变成泛黄玉米秸秆，一幅昔日耕地变成宅基地的乱象便呈现在眼前。村外是越来越多的耕地被滥用成宅基地，村内却是由诸多危房构成的空心村，在邢台县西黄村镇 A村，这样的一幕愈演愈烈。A 村所呈现的无序乱象在我国农村并非孤例，它背后所凸显的是农村规划的缺失和当地监管机构的失灵。
(二)“麦子圈地”成了各家宅基地 -
从邢台县西黄村镇政府向北 500米左右，便是A村。秋后的山村略显寒冷，泛黄的玉米秸秆七扭八歪地在地里顽强地站立着，不时可以看到绿油油的大白菜。只是这些在大多农村村外常见的景象，在这里，变得不再单纯。因为透过稀落的农作物，看到的便是宽敞明亮的大宅院。确切一点讲，许多零星或成规模的农家院就坐落在庄稼地里。在该村村南，耕地上杂乱无章地盖起了几十座民宅和门市。这些建筑看上去都很新，有的正在装修，有的还在建。新建的民宅横七竖八，大小不一，大的占地将近两亩，小的也多在一亩以上，没有统一的规划。“不光村南有，四周都是这样。”当地村民们这样描述道。从一处民宅的户主那得知，以前这地方都是水浇地，是好地，后来就从村里搬出来，在这里盖起了新院落。“跟他人置换的，添个钱就行，都这样。新盖民宅着实宽敞气派。许多新住宅还都盖了车库，房顶上装有热水器，院落内贴着
地砖。这一处，那一处，即便紧邻，也各自为阵。令人痛惜的是，这些宅基地的前身都是当地农民的口粮田。该村老人说，A 村原本是一个三面环河、一面靠山的美丽村庄，村四周的水浇地被外人称为麦子圈地，夏季麦浪滚滚，秋季玉米盖地，这些农作物养育了一代又一代A村人。如今，这丰收的景象渐渐被一座座横七竖八、前凸后凹的违法建筑吞没了。“短短几年时间，全村已有90多户在耕地上私建了房屋，占地近百亩。”有村民统计道。为什么农家院会出现在庄稼地里?为什么村民盖房从村里搬出村外?为什么村里没人管理制止这一现象?这一系列的问题值得我们思考。
(三)村民为了盖新房，私改乱建近乎失控一
村民们说，过去村民们都住在老村里。但自2000年开始，村里就没有发放过宅基地。随着村里的孩子们逐渐长大，盖新房子的需求越来越多。村民就在承包地里盖新房，我的地盘我做主，想盖多大就盖多大;有的村民拿自家的果园兑换别人的承包地建私房;有的花钱买别人的承包地做宅基地，价钱多少，双方商量。
当地村委会在2012年曾出具过一份《西黄村A村关于乱占耕地建私房的说明》其中有如此叙述:从20世纪90年代起，占用耕地建私房已有70余户。其中大约30多户是占用水浇地，也就是麦子圈地，还有 30 来户是占用距村较远的扩浇地，只有少数几户是占用荒山野坡等非耕地来盖私房，当时也曾提出占地补地，但盖的户多了，自然也就难落实了。
而这70多户建房户中又分为以下四种情况。
一是有地户。这些户从土地承包到户后，分到村边好水地，逐渐脱离了集体的制约，于是就在自己承包地上建房。
二是没有水浇地的户。他们想方设法用自己的承包地跟自已说得来的或亲朋好友兑换，“换得多就多盖，换得少就少盖”。
三是在扩浇地上盖房。村周围的好地被占了，实在没有办法，就拿自己的承包地换距离较远的扩浇地。
最后一种是自己没有地可跟别人兑换的。他们就不惜重金买别人的土地来盖房子。
“口子一经打开，便难以收拾。”在村民们看来，他家可以盖，我家为什么不可以?
竞相效仿下，当地的私盖乱建之风近乎失控。
A村共有 320户，1100 口人，耕地1200亩。如果这种情况继续恶化下去，“A村的基本农田就被占光了，以后就喝西北风吧。”除了这种担心，还有粮食直补照领不误的监管盲区。
另外一个不能忽视的后果则是农村宅基地严重闲置浪费。伴随大量青壮年劳动力的外迁，村庄内除了孤寡老人，便是大量的空心房。在村庄内走访时发现，许多石头砌的老房屋或大门紧锁，或栅栏老化，有的则只有孤零零的老人独守空房。曾经的村中心，除了几位老人在打牌外，颇显冷清。
对村外“新村”建房占用土地情况进行调研，调研情况及统计结果如图 8-1:
(四)宅基地管理混乱，空心村现象明显广
A村老村里一片冷清，留存的老房子大门紧锁，有的已经年久失修，屋门口长满了青苔，看样子已经很久没有人住过了。村里石凳上坐着几位老人在闲聊，颇显冷清。村里青壮年外出务工，一年中回到村里的时间很少，大部分时间都在城里挣钱。年轻人挣到钱回村后，纷纷选择在村外的好土地上修建新房子。老村出现了空心村现象什么是空心村呢?空心村就是在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围.而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。在经济上，空心村是指随着我国城市化和工业化进程，大量的农村青壮年都涌人城市打工，除去过年的十几天，其他的时间均工作在城市，生活在城市。因此，留在农村的人口都是老弱病残的现象。因其农村常住人口有如大树之空心，故名之空心村。
对A村“空心村”现象进行调查得知，A 村年龄结构不合理，人口结构呈现倒三角形，老年人较多，青年人较少，老龄化的现象不容乐观，留守人员的文化教育水平普遍不高。调研情况见表8-1、表 8-2、表8-3。
为什么村民会选择在村外建房?因为在村民们看来，选择在村外的耕地上建住宅最主要的原因是便利，如果选择荒山野坡，通水通电都要成本。A 村地处山区丘陵过渡带，地势崎岖，起伏大，是进入山区的重要地方，因此基础设施建设较为落后，基础设施建设的成本大。村外耕地上建房，地势好，交通较为便利，加上在自家耕地上想占地多大就占地多大等条件，村民都选择在村外建房。
占用耕地没人发现吗?村里不管理、不制止的吗?这就是另一个主要的原因。因为A村住房建设规划的不完善和监管乏力也是导致当前乱象的诱因。这不仅是A村的问题，在全国范围内也是这样。目前，市县建设部门在新农村建设中的地位尴尬。市规划局、市建设局担负的职责是技术指导服务，不负责村镇规划的审批和管理;县建设局(规划局)也只是负责组织各乡镇政府开展规划编制和审批工作。村镇规划建设工作面广量大，主体和关键应是乡镇政府和农民自身。村镇规划建设管理执法主体在县建设局，而县建设局工作重点在县城和乡镇，执法力度无暇顾及面广量大的乡村乡镇建管所现状不佳，日常管理更为薄弱和困难。在具体的村镇管理中，专业技术人员匮乏，人手不足;机构制度不健全，对于违法建设工程管理力度不够、不到位等现象屡见不鲜。例如，很多村镇出现一个机构承担多个部门的职能;少数乡镇管理人员素质较低，在村镇层级基本上没有专业技术人员。许多村庄规划和管理力度差，不少村干部对村庄规划建设认识不够，村庄建设管理无序;乡镇出现了许多违法建设工程如未批先建、少批多建等现象。这就导致了在耕地上修建新房的热潮。
在耕地上修建新房的热潮一经打开，迅速蔓延在 A村中。老村破败，冷清，早已经失去往日的繁华。青壮年劳动力外出务工，孤寡老人留守老村。村外耕地上建立起各式各样的新房，或许违规，或许批准，七零八落地立在往日的耕地上。空心村现象越来越严重，只见新房，不见新村该如何解决呢?空心村的出现是在多种原因的作用下出现的，一方面是农村宅基地管理出了问题;另一方面是农村规划管理出了问题且青壮年不留在农村。
(五)为什么宅基地管理困难?
在对宅基地的管理中，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。在耕地上是禁止修建房屋的，只能在自己的宅基地上修建房屋或者向村里通过合法程序申请。A 村却是另外一番景象，由于管理缺失，村民的口粮田变成了宅基地，导致了在耕地上修建房屋，耕地减少，不少村民都在担心，“A村的基本农田就被占光了，以后就喝西北风
福首先是相关法律法规不完善，主干法陈旧，部分标准规范缺失。当前，我国的城乡规划法律法规体系正处于转型探索阶段，各类法律法规更新较慢，且存在概念、标准不统一等问题。《中华人民共和国城乡规划法》作为当前城乡规划管理部门的基本管理依据，其尚未对村镇规划具体的法定形式及强制性内容做出明确规定，导致城乡规划管理部门在对乡村地区各类建设行为提出管控要求的过程中缺乏足够的法律依据此外，我国乡村规划还存在规范标准缺失、部分主干法规内容陈旧、现行多项法规存在冲突、实施管理方面内容薄弱等问题。特别是现行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，其早于《中华人民共和国城乡规划法》出台15年，早已不适应现行法律和现实发展的需求(见图8-2)。
其次是村镇规划管理人才匮乏，管理力量薄弱。乡镇政府下属规划管理部门一般为村镇规划管理科，需要对接县规划局、住房和城乡建设局、交通局等多个管理机构的日常工作。即使在配备有专职城乡规划建设管理工作人员的乡镇，由于相对较低的报酬和艰苦的工作生活条件，往往难以吸引专业规划技术人才就职。相比乡村地区巨大的规划管理需求，村镇规划管理力量薄弱的问题非常突出。
财力投入不足也是一个重要原因。乡村规划的编制和管理全覆盖，需要大量的人力物力和技术设备支撑和充分的地方财力作为保障。而长期以来，受城乡二元分割影响，乡村的经济基础一般比较薄弱，农村集体土地规划管理尚未得到足够重视，与城市规划管理体制日趋完善相比，村镇规划经费短缺，村镇规划覆盖不足，或是仅为完成覆盖任务的规划，编制质量低下、科学性不强或深度不够，远远无法满足农村规划管理实际需要。农村规划管理历史欠账较多，规划管理从业人员专业素质不高，基层组织对集体土地规划管理力不从心。同时，在农业相关税费取消后，村庄基础设施和生产设施建设缺乏持续稳定的资金来源，村庄基础配套设施和环境不能得到有效持续性改善，客观上也限制了规划对宅基地适度集中的引导作用。由于农村规划投入少进展缓慢、不能合理确定农村居民点数量和布局，农民随意建房，相应的占用耕地外扩，村内老宅基地闲置。宅基地零散无序，又造成土地利用效率低，农村住宅出现了“只见新房，不见新村”的景象。
最后一个重要的原因是当前自上而下的村镇规划管理模式，难以契合乡村基层民主自治体系。我国传统的乡村社会是以家族制为基础的士绅自治，乡村社会结构是以血缘关系维系的熟人社会，乡村内部事务习惯以协商的方式加以解决。新中国成立以后，《中华人民共和国宪法》明确规定，村民委员会是基层群众自治性组织。然而，当前乡村规划管理中往往存在过度行政化倾向。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系但在现实生活中，县、乡镇政府习惯于把村民委员会看作自己的下级机构，习惯于采取行政命令的方式对村民委员会的管理进行干涉，不仅难以契合乡村基层民主自治体系，不能充分发挥基层组织和村民的积极性，且不被乡村基层人员接受，导致规划和管理无法落实。
(六)A 村村镇管理规划缺失
A村新房虽然一直在建，但是出现了“只见新房，不见新村”的现象。村镇规划的主导权不明确，规划的主导者不了解规划地的情况，再加上村镇规划意识的淡薄导致了上述情况的产生。A村所呈现出来的乱象在大多农村均不同程度存在。山区与平原的不同在于，山区的可用耕地本来就少，如果任其泛滥，则几近无地可种。村庄规划由乡镇编制，县里审批。按照规定，每个乡村都应该有相关规划。该分局一位负责人向调查人员介绍说，“但在实际操作中，由于规划编制的主体是乡镇一级，受财力所限，不能保证每个村庄都有”。
在村镇管理中，发挥各村特色，结合各村情况，因地制宜制定村镇管理政策。首先应该完善法律法规，推进村镇规划、建设、运营和管理的系统化和法制化。国家层面加快制定《乡村建设法》，明晰农民建房管理、乡村公共服务设施和基础设施管理维护等一系列和乡村建设相关的责任职责，乡村地区的学校、幼儿园、卫生院、敬老院等公共设施纳入基本建设程序并实施监督管理:由农民自建的房屋，农民作为建设责任主体，各级政府及相关业务主管部门应提供质量安全指导和技术服务。恢复农村建筑工匠资质许可制度，加强农村建筑从业人员培训和管理。加大历史文化名村和传统村落保护力度，完善保护制度。加强乡村建设技术支撑体系的建设，如传统建筑保护和修缮技术、绿色建筑技术、环境整治技术等。
以县为单位统筹构建乡村规划编制体系。编制县域乡村建设规划，加强中观层面的村镇规划综合指导作用，完善村镇规划的中观、微观规划编制体系，以专项规划等形式与现行城乡规划编制体系对接，统筹协调与保障村镇规划之间，村镇规划与城市规划、国土规划、其他专项规划之间的有效衔接，为统筹县域乡村建设发展、指导“三农”资金整合提供中观层面规划指引。以县域乡村建设规划为依据，编制乡镇总体规划，侧重乡镇域内的村镇空间布局研究，包括各类村镇用地布局、乡村各项重要公共服务设施与基础设施项目的选型、共享与布局;村镇危房统计与保障房建设安排
村镇重要道路交通规划、村镇重要生态环境空间管制等。每个村根据现实情况，合理安排定位村内各项公共服务设施与基础设施，细化村庄各项改造要求。以县域乡村建设规划和乡镇总体规划为依据，编制村庄规划，合理安排定位村内各项公共服务设施和基础设施，并根据村民意愿与实际地形、地貌及村庄建设情况做出相应调整。提出村庄重要环境空间改造方案，细化村庄建筑风貌、文化景观、绿色建筑、防灾减灾的各项改造要求。
以乡村治理有效为基础，创新规划编制与管理方式。明确村民是村庄规划的执行主体，创新“助村规划师”等新的规划编制委托方式，加强对农民自主设计和自建农房的专业指导，鼓励设计师下乡，在乡村规划编制中突出乡村设计内容。在农房建造方法上探索新乡土建筑创作，传承和创新传统建造工艺，推广地方材料并提升其物理
性能和结构性能，发展适合现代生活的新乡土建筑和乡村绿色建筑技术。以新技术手段，提高村镇规划管理效率。利用航拍遥感、互联网等新技术手段.监管村镇各项建设行为，缓解村镇规划管理的人力资源配置压力，推动多部门联合监控、联合执法，提高村镇规划管理效率。
(七) 如何破解宅基地管理难的问题?
在现行集体土地制度背景下，宅基地规划管理制度必须以现实困境和目标任务为导向，从法律、制度、机制和规划理论进行系统性变革和重构，以将宅基地建房活动纳入规划控制，重新将其引向规范有序，真正实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。
适应并优化现行宅基地管理政策，促进“两规”融合，实现审批协调。村规划应主动衔接集体土地管理政策，既要利用土地整理、流转政策，又要兼顾农业规模化、工业化经营趋势和农民生活、生产便利性。在保障集体经济组织、成员土地权益基础上，规划通过建设用地指标“增减挂钩”和置换调剂方式，打破村组和不同产权土地使用界限，化条块建设为整体建设以利集中连片配套。同时，规划需明确强制性和弹性内容，适时采取“定量不定性”或“定量不定位”手段以及用地、建筑规模指标差异化调控措施，既鼓励农房建设适度集中，又兼顾宅基地零散建设的包容机制。此外，宅基地规划管理应扫清村规划和土地利用规划矛盾障碍，将基本农田和生态用地保护作为“两规”共同基本目标，优先保障规划居民集中点用地，统一基础地理空间平台，统一用地分类标准，建立“两规”同编、同报、同批的“三同时”协调机制，以确保规划合一。
完善乡村规划编制和管理两个全覆盖。根据村镇经济现状，通过市、县两级财政统筹，切实加大农村规划经费投入，推进乡村规划编制全覆盖，确保按先规划后建设的原则，做到有建设需求之地必有规划覆盖。落实规划管理工作经费和人员待遇，保障规划管理设备和工作条件。由规划部门统一派驻乡村规划师，充实乡村规划管理队伍，通过引进和培训机制逐步提高规划人员专业水平。结合卫星、航片巡查，以及地理空间数据分析等信息化手段，提升规划管理效率和成效。
加强农村规划理论研究，提高规划的科学性和操作性。变革和更新原有规划理念规划编制必须加强现场调研，充分尊重农村自然、生态、社会人文特征。规划方法必须紧跟时代，结合实际，加强多学科融合和系统性研究，特别要与农村产业结构调整相结合，适应农民生产生活便利性需求，探索宅基地弹性空间和生产空间规划分开供给模式。延伸规划研究内容，增加经济性研究，善于统筹整合涉农经济政策，分析资金来源结构，合理制订分期建设计划，促进规划可操作性。规划必须树立因地制宜理念，尊重传统村落文化和村民固有的故乡情怀，从交通、景观、工艺材料、可识别性交往空间、活动场地、社区安全感等方面深人研究，使“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的期盼落到实处。
增强农民参与规划的意识，提高规划实施主体积极性。完善规划立法，将公众参与的具体方式、程序、权限等法定化，保障农民参与规划的权利。发挥基层政府组织联系作用，充分听取农民和集体组织意见，在规划中应尽量综合平衡各方利益。改善规划成果宣传方式，采用通俗易懂形式和群众语言进行解读，如利用模型和图片等搭建沟通平台，或通过派驻乡村规划师“到群众中去、从群众中来”，搭建沟通桥梁和联系纽带，将专业的规划管理过程，通过群众语言的转化与宣传，以增进农民对规划法律法规的理解和支持。
厘清规划职能，健全规划制度，强化规划刚性。按照“规划一盘棋、管理一支笔”的原则，进一步厘清规划管理各方主体责任，构建统筹规划、协同管理、全域监督的规划管理制度。即宅基地规划管理均由规划主管部门牵头负责，采用部门联席会审等形式合并用地、规划和建设审批，精简程序，保障宅基地规划管理全面向法治并轨。借鉴国有土地规划审批放验线、基础竣工、工程竣工核实等跟踪管理机制，完善宅基地建设全过程、全方位监管制度。重点强化镇乡(街道)和村(社区)一级责任，建立健全防控、发现、制止、查处、拆除全过程网格化监管体系，做到发现在一线、制止在一线、查处在一线。依法从重查处“双违行为”，对严重违反土地利用规划或村规划的违法建筑一律拆除，坚决杜绝以罚代拆，形成违法建筑零容忍的压倒性态势。
坚持规划先行，强化宅基地规划管理的原则。规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的基础。地方政府要高度重视镇村规划的编制工作，拨出资金加快推进。按照先城乡接合部村庄，后边远山村的原则，城乡接合部村庄的建设规划要和“三旧”改造相结合，边远山村的规划要和“空心村”整治相结合。规划完成后，政府出资设计几套图纸，免费提供给农民使用，缩短规划审批期限，免费报建和验收。但是如此大规模的建设要在短时间内推进规划全覆盖，无论政府部门，还是有限的规划设计力量，均难以认真深入研究具体的细节问题，加上前面所谈的基层规划意识不到位、编制经费不到位等原因，直接导致大量的规划方案存在千篇一律、缺乏特色、简单克隆、粗枝大叶等问题。村级集体经济收人增长严重乏力，目前广大农村的公共性投资“线长面广量大”，单纯依靠上级政府财政支持或村民自筹难以承受;省级财政能够转移用于村庄建设的补贴有限，分配到行政村一级时已是杯水车薪;市县两级财政更多侧重于中心城市和县城，村庄建设得到的补贴少之又少，农村基础设施和公共事业建设主要靠乡镇财政有限的力量和来自上级条线部门的专项经费，缺乏稳定的财政保障和投入机制，改变落后的现状绝非易事。对各级政府的财政而言，国家全面免除农业税费和实行农村教育的“两免一补”、农村基础设施的建设、农村养老和合作医疗等公共服务体系的建设，需要财政承担大量的支出，收支难以平衡。特别是对乡镇政府而言，由于上级考核的压力和权责机制的不对称，导致乡镇政府和村级组织承担了大量的超出自身财力和能力的公共建设和社会管理任务，从而造成很多乡镇政府和基层组织机构庞大且负债严重。市场化条件下，投资者不愿意把资本投向收益率极低、风险较大的农村建设市场。农村各种基础设施和公共服务体系建成以后的运营、管理、维护费用没有着落，造成乡村债务问题日益严重。由于行政体制的原因，财政性支农资金的投入存在着归口管理、分散使用的现象，导致基层政府不仅在资金管理上需要投人很大的精力，而且难以发挥整合资金、优化投资结构、提高配置效益的积极性和主动性，从而使得支农资金的整体使用效益低下。此外，传统城市规划工作的重点在城市规划区.侧重于扩大城市规模，造成现阶段城市总体规划内容“重城轻镇，重镇轻村”。现有的规划设计和研究体现出“两不、两少”，即对农村地区的议题不关注，对乡村问题和农民不了解;对村镇地区研究少，研究乡村课题的学者少。在连云港市传统的城镇体系规划中，镇往往以一个点位来表达，一笔带过，村庄体系难以深入，使得城、镇、村规划缺乏整体性。在新一轮的农村规划设计中，也出现了调研不足、千篇一律等现象，造成了村镇规划特色不明确，尤其是连云港市所辖三县的资源特色、经济基础等各不相同，但大部分小城镇发展方向、产业结构、平面布局甚至农房的建筑设计都单调雷同。在另外一个层面上，为确保农村宅基地治理工作的有序性，必须严格实施土地利用总体规划和集镇、村庄建设用地规划。村民建住宅，应当合理利用和集约利用土地.严格按土地利用总体规划，村庄和集镇规划用地，并不得超用地面积标准，村内有空闲地可以利用的，不得占用耕地建住宅;不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇用地规模:不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。“如果规划有了，大家各司其职，守土有责。在此基础上，再加大执法力度，相信会在一定程度上避免上述乱象再次发生。
