中国招标杂志 中国招标 2022-12-18 16:53 发表于北京

□文/刘卫红

1978年召开的党的十一届三中全会是我国实施改革开放和社会主义现代化建设新时期开始的标志。利用外资是对外开放的重要组成部分，是促进我国对外开放，更多地参与国际交换和竞争，加速我国经济建设和社会发展的重大举措。随着中国改革开放的深入，我国与世界上其他国家的经济合作和交往日益扩大，我国利用外资的形式呈现出多样化的态势，其中很重要的就体现在我国使用国际金融组织和外国政府提供的优惠贷款进行融资，即我们日常工作中常说的多双边国际优惠贷款。通过利用国际优惠贷款，一方面弥补了当时国家资金和外汇的短缺和需求，另一方面也引进了大批的先进设备、技术，为中国经济快速发展和能力强大做出了重要贡献，对促进我国改革开放和社会经济建设发挥了重要作用。与此同时，通过利用国际优惠贷款，借鉴发达国家当时的一些先进的管理理念和制度，国内经济管理水平和制度建设也得到了提高和改善。

对于招投标行业来说，我国正是通过利用国际优惠贷款项目，引入了国际通行的招标采购的概念和做法，并结合中国国内的具体情况和实际，不断创新和发展，形成了中国独有的国际招投标制度和招标代理制。

改革开放之初，国民经济百业待兴，国内经济建设急需大量进口能源、原材料、成套设备和引进先进技术，但当时国家外汇储备极其紧张、捉襟见肘。为解决发展资金和技术需求，1979年12月，我国与日本政府签订了第一笔发展援助贷款协议，正式启动了外国政府贷款工作。次年（1980年）我国恢复了在世界银行中的成员国的席位，进一步掀开了我国利用国际优惠贷款的新篇章。1986年，我国加入亚洲开发银行。

在国际优惠贷款项目中，率先引进了国际招投标的做法

 

国际招投标最早起源于18世纪后叶英国实行的“公共采购”，这种“公共采购”或称“集中采购”，也是公开招标的雏形和最原始形态。当时，凡是英国皇家政府机构和公共事业部门的购买行为必须通过招标。自上世纪二次世界大战以来，西方主要发达国家，以及几乎所有重要的国际组织和机构如联合国、世界银行、亚洲开发银行等在货物采购、工程承包、咨询合同中大量推行招投标模式。目前联合国、世界贸易组织和世界银行的几乎所有成员国都采用招投标的方式进行使用公共开支的采购。

我国在实行对外开放之前，由于受当时经济体制和计划经济模式的影响，在我国的经济建设中很少使用招投标方式，在国际贸易或引进国外技术和设备的项目中，基本上采用询价和“货比三家”的方式进行采购。

上个世纪八十年代初中国恢复世界银行成员国的地位，作为成员国，我国必须严格遵守世界银行关于贷款项目采购须以国际竞争性招标（ICB）作为主要采购方式的规定，并从使用伊始就主动将该规定付诸于我国利用世界银行贷款的项目中。

世界银行提供我国的第一笔贷款为2.5亿美元，主要用于国内26所大学的校舍改造、实验室建设和师资培训。按照当时世界银行的规定，购买总价超过50万美元的设备，须采取国际竞争性招标的方式；总价在5至50万美元的设备，采取有限国际竞争性招标的方式；5万美元以下的设备，可以直接采购。不论何种招标方式，我国企业都可以参加，并享受一定程度的优惠。

利用世界银行贷款的大学改造项目使我们国家政府有关部门、机构和企业真正开始接触到了国际招投标业务。当时对什么是招投标，怎么进行投标资格审查，如何编制招标文件，如何开标，怎么评标，怎样公示等等现在看起来是招标业务“ABC”的常识，在国内了解的人几乎屈指可数。为了使贷款项目的招标工作顺利进行，国家还专门成立了“贷款项目评议小组”，小组成员来自国务院的十五个部委和中国银行的司处级以上的领导干部。

云南鲁布革水电站引水系统工程是我国第一个利用世界银行贷款并按世界银行规定进行国际竞争性招标和项目管理的工程项目。项目于1982年进行国际招标，1984年11月正式开工，1988年竣工。在4年多的时间里，在项目各级主管部门和实施单位的共同努力下，创造了著名的“鲁布革工程项目管理经验”。这些经验曾被广泛宣传和借鉴，其中的一些做法和实践被国家主管部门在制定我国工程建设的规章制度和施工导则中所采纳。这个著名的招投标和项目管理案例在本行业被广泛传颂和学习借鉴。

 

我国国际招标采购管理的三个阶段

 

第一个阶段，上个世纪八十年代到九十年代后期。

这个阶段也可以被认为是我国利用国际优惠贷款的早期阶段。在这个阶段前期，国际优惠贷款主要是在一定程度上解决了国内建设资金不足的问题，比如正是利用国际优惠贷款大规模地引进了国外的先进的通讯通话设备技术，从而改善了国内的通讯条件、发展了国内的光纤通讯和建设了国内的数字微波电路等，为我国及时了解世界各地信息，沟通内部情况，改善国内投资环境和促进经济发展增加了重要手段。由于这个阶段的采购基本要求购买和引进贷款国别的技术和设备，大大提升了这些国家对我国的出口，促进了我国与贷款国的经贸往来。当时有招标采购方式，也有直接采购和货比三家的情形（甚至还出现过要求供货商同时到采购代理机构现场开信封的做法）。由于这个阶段国内的行政和经济管理体制还留有计划经济体制的色彩，所以该阶段的一个特点是采购代理机构（基本为国家外贸管理部门直属的外贸公司）需要作为项目的“买方”签署对外的采购合同。

这个阶段也是国内从事国际招标专业机构发展的萌芽阶段。一些贷款机构和国别还通过技术援助的方式，为我国的贷款主管部门和国内采购代理机构举办了多期国际招标采购的专题培训和讲座，强化了我国国际招标采购代理机构的能力建设、提高了业务人员的专业水平和国际化水平。

也正是在这个阶段，为了适应国际招标业务大幅度增长的需要，1984年12月，我国第一家专营国际招标的机构——中国技术进出口总公司的国际招标公司成立。之后不久，中国机械进出口总公司也成立了国际招标公司。后来，中国机械设备进出口总公司、中国仪器进出口总公司等都相继成立了国际招标公司。1985年，国务院决定在国内工程建设项目中涉及机电设备的采购全面推广招投标方式，为此，国家成立了中国机电设备招标中心，并在主要城市建立招标机构，对机电产品的采购，特别是进口机电产品的采购全面推广国际招标方式。至此初步形成了国内机电产品国际招投标业务的全国规范性管理体制。

更鲜有人知的是，在我国利用国际优惠贷款的初期，由于国内金融体制的计划经济属性，除中国银行作为唯一一家外汇专业银行，承担了部分国别贷款业务的转贷外（当时政策银行尚未成立），当时的采购代理机构还承担了部分贷款项目的转贷工作，可以说是扮演了“采购代理”和“贷款转贷”的双重角色。

第二个阶段是上个世纪90年代末到2014年9月前后。

1998年下半年由于我国政府机构调整，双边政府贷款和亚洲开发银行贷款业务的主管部门由原对外经济贸易部和中国人民银行划归财政部统一管理。在这个阶段，我国经过近二十年的努力，积累了丰富的贷款项目采购管理经验，主管部门在参考贷款机构的有关规定的同时，主动制定了一系列包括国际招标管理在内的国际优惠贷款项目的管理办法，特别是财政部和商务部做出了关于在“中国国际招标网”进行贷款项目招标采购的决定，标志着国际优惠贷款的招投标业务较早地使用了电子商务平台进行操作。

1999年出台的《中华人民共和国招标投标法》和2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》是我国公共采购招投标管理两部最重要的的基本法，标志着我国招标采购管理的法律体系逐渐建立并完善。在此基础上，财政部和商务部陆续出台了一系列指导贷款项目采购管理和机电产品国际招投标实施细则，如《机电产品国际招标投标实施办法》，使贷款项目的国际招标采购管理进入了一个“以我为主”的新阶段。

也是在这个阶段，国内有资格从事国际招投标业务的公司蓬勃发展。贷款项目主管部门出台了新的贷款及采购管理办法，采购代理机构的确定也由用户直接委托改为由地方政府主管部门通过公开招标的方式确定，许多招投标公司采购代理的角色也由以前承担最终责任的合同“买方”改变成为项目实施单位的采购“代理方”，其主要职能在为项目实施单位提供国际招标工作的同时，还作为买方代理签署对外采购合同，并负责合同的商务执行工作。因此，在国际优惠贷款项目国际招标的过程中，采购代理机构在有的项目中只负责招标，而在有的项目中，特别是双边政府贷款项目，采购代理机构“既招又采”，即参与到项目的评估、招标、签约、执行等项目全周期，是执行贷款项目全过程的采购代理。

第三个阶段，2014年9月后。

随着国际优惠贷款主管部门财政部内设机构调整，国际金融组织和外国政府贷款归口到部内一个司局管理；外国政府贷款和国际金融组织贷款的采购管理，包括采购代理机构选聘的管理逐渐趋于一致。财政部于2017年出台了《国际金融组织和外国政府贷款赠款项目采购管理工作指南》和《国际金融组织和外国政府贷款赠款采购代理机构选聘指南》。在这个阶段，随着我国经济实力的提升，向我国提供优惠贷款的国家逐渐减少，但与多边机构和部分国家的合作仍在进行，而且单个项目的贷款金额有了大幅度提高。多年来，我国一直十分尊重贷款方的采购管理政策和操作指南，但随着我国国际招投标的管理和从事国际招投标业务机构的水平大幅度提高，贷款方的主管机构对我国自行制定的招投标管理办法也都给予充分的了解和认可，并在处理招标采购问题的过程中，主动与我国主管部门和采购代理机构沟通交流，积极协调，越来越尊重中方的相关政策和实施方法。

这个阶段，招标采购大多数都是采用国际竞争性招标方式（ICB）进行，也有个别国别采用有限国际竞争性招标方式（LCB），还有的贷款机构会就具体项目同意国内竞争性招标方式（NCB），招标采购的平台已经多元化，除了中国国际招标网，还有各省市的公共资源交易中心，招标采购办法更加科学化、精细化、标准化和统一化，招标采购监督机制趋于完善，做到了在公开公平公正的基础上兼顾优质和高效。

由此可以看到，贷款项目从原来的询价谈判开信封，到后来的邀请招标和国际公开招标，贷款项目的国际招标工作有了翻天覆地的变化和发展。中外贷款管理机构遵循“三公原则”以及内外兼顾优质高效的做法，共同推进招标采购高质量发展。

 

利用国际优惠贷款的主要标志性项目

 

世界银行近年来在国内的贷款项目包括：山西煤层气开发与利用项目、江苏淮河流域洼地治理工程项目、贵州文化与自然遗产保护项目、云南学前教育发展实验项目、重庆统筹城乡发展与改革卫生项目。

亚洲开发银行近年来在国内的贷款项目包括：天津海河污染控制和生态恢复项目，原铁道部兰渝、成昆等多条高铁线路建设项目，黑龙江三江平原湿地保护项目，京津冀大气污染防治项目，甘肃天水城市基础设施发展项目。

近年来利用双边政府优惠贷款的项目包括：法国开发署贷款浙江生物多样性保护和发展利用项目、德国促进贷款兰州地铁建设项目和天津至大兴机场铁路建设项目、以色列政府贷款贵州猕猴桃加工项目、荷兰政府贷款中国扶贫基金会医疗建设项目、统借统还西北五省农田水利建设节水灌溉项目。

利用其他多双边机构的项目包括：亚洲基础设施投资银行贷款北京空气质量改善项目、国际农业发展基金贷款湖南中西部地区农村综合发展项目、新开发银行广西崇左生态水系统修复工程项目、欧洲投资银行贷款海南东方感城风电一期项目、日本国际协力银行贷款河南造林项目。