网络文化产业延续着互联网的开放性和无边界性，这决定了网络文化产业的监管必须是治理而不是单一的管理。全球化的语境和深化改革的进行决定了我们必须在动态中完善我们的治理系统，将网络文化产业视作一个完整的生态体系，采取多元和协作的方式去对其进行治理，从而在公共治理中实现公共利益。

一、网络文化产业公共治理理念的提出

（一）公共治理与网络文化产业公共治理的内涵

公共治理作为应对政府失灵与市场失灵的情况而逐渐被重视，传统的公共行政导致政府机构冗杂臃肿，权力集中，在市场经济不断成熟和公民社会权利分割背景下，公共治理应实际需要而生。一般认为，历史上所有的统治活动都可以被认为是治理，不过随着时代的发展，公共治理的内涵却又不仅仅是统治可以简单涵盖的。

世界银行在1989年的《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》报告中首次提出了“治理”的概念，世界银行在1992年发布了年度报告《治理与发展》，系统阐述了治理的概念，在20世纪90年代后，治理被广泛运用在各国的社会改革之中并成为西方学界的流行理论。公共治理强调的是政府、企业、社会组织、个人的多元参与，是一种网络化的多中心模式。引申到网络文化产业的公共治理就可以视作运用多元化的主体来对网络文化产业进行多种手段的治理。不同于一般意义上的管理，公共治理强调治理主体多元化、治理手段多元化、治理目标长效化、治理行为服务化。

网络文化产业的治理主体由政府、企业、社会组织、个人共同组成，这就意味着政府由一元治理转为多元治理，将治理权分散到不同的利益主体，充分发挥各自的服务职能。同时政府还必须尊重其他利益主体的合法权益，在法律面前平等对话。治理手段的多元化是指政府在充分行使职能的基础上，发挥行业自律和公民参与的作用，在公共治理的语境下，政府虽然还是治理的首要主体，但是也要注意发挥社会组织和公民的作用，提高治理的效率。在治理目标上要克服短视化行为，建立一个长期的管控机制，重视长期效益，综合发挥各方所长，共同商议，顾全各方利益，在管理目标上达成一致。治理服务化是指各个治理主体充分发挥服务意识，理性地参与到网络文化产业的治理之中。

（二）由公共治理取代原有的管理模式

公共治理打破了单一的管理模式，它更强调从整体出发，实行一种多元的、整体协作的民主治理，从管理主体、手段、职能、目标等层面对原有的管理模式进行了改革和颠覆，更能够适应网络文化产业的业态特点。首先，从市场经济环境出发，在市场经济条件下，各国的经济联系增强，各行各业都联系在一起。市场经济有自己的规则，传统的国家管理如果不能很好地适应市场规则，就无法很好地实现经济的快速增长并参与到全球化的竞争之中，这在无形中给政府带来了巨大的压力；其次，随着公民意识的觉醒，对民主的需求更加强烈，现代公民不再是传统的被动接受，而是逐步具有参与国家治理的主人公意识。中国作为人民民主专政的国家，更应该以人民为主体，鼓励一定程度上公民的自治和自律，让他们共同参与到国家的治理之中；最后，现代治理的转变离不开技术的发展，从传播的角度来看，信息技术的发展拉近了信息传递者之间的距离，并且为不同的利益主体的沟通提供了工具和平台。从公民角度来看，现代网络技术的发展使得公民群体能够更为便捷地获取信息。从社会整体来说，信息不对称的局面逐渐发生改变，公民的信息占有量不断获得提升，这为公民等利益群体参与公共治理提供了技术支持。

公共治理改变了传统管理的弊端，是新时代背景下的管理的新模式，旨在从一元走向多元，充分发挥协同共治的作用，更好地为网络文化产业的发展服务。

（三）网络文化产业的题中之义

网络文化产业是在新经济形态和新技术环境下诞生的新型文化产业形态。网络文化产业的发展具有自身的特点和规律，它的很多特点承袭了互联网的特征，并交融新经济形态和文化产业的特点，这也使得对网络文化产业的管控必须是公共治理。

网络文化体系的开放性和平等性需要公共治理。互联网打破了时空的限制，使整个世界从真正意义上成了麦克卢汉所指的“地球村”。网络文化作为网络文化产业信息流，以其多样性、交互性、流动性穿梭在世界的各个角落，而互联网则跨文化、跨地域地将文化交杂在一起。不过互联网的发展带来方便的同时也产生了很多信息垃圾，这也就使得我们必须全面地认识网络体系，对整个网络体系进行合理有效的综合治理。但是开放的网络文化体系不能仅仅依靠政府单方面来治理。从政府的监管层面来看，政府单方面的监管很多时候由于体制缺失，只能运用一些强制性的手段来限制网络文化，由此会造成网络文化产业的发展受到限制；从市场的角度来看，网络文化产业需要一个宽松、自由的发展环境，网络文化产业的发展呼吁多元的治理主体来进行专业的治理，塑造一个共同的价值空间。

网络文化产业自身的多业态需要多元的治理。网络文化产业分为三个层次，每个层次对管理均提出了不同的要求，这也表明网络文化产业需要灵活且专业化的管理。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的一个重大理论观点是：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。中国在全面深化改革中已经意识到单一主体的监管并不能很好地发展现有市场经济条件下出现的新业态和解决新的管理困境。这再次说明网络文化产业的治理必须要打破垄断，促进治理改革，以便更好地繁荣网络文化产业，推动网络文化产业更好地创造经济价值和社会价值。

二、网络文化产业公共治理的理论基础与现实依据

（一）网络文化产业公共治理的理论基础

1．多层级治理理论

在欧盟一体化的推动下，很多学者转向了多层级治理的研究。“多层级治理”最早由加里·马克思提出，并在多位学者的发展中得到完善。多层级模式的研究集中于对欧盟的构成和性质的探讨以及欧洲议会与非政府组织利益的分配，欧盟体系形成了国家权力向上、向下和向侧的多维度转移，即中央政府的权威同时向超国家层面（supranational level）、次国家层面（subnational level）以及公共私人网络（net-working）的分散和转移。多层级治理中权利分配的问题值得我们去关注。

欧洲的多层级治理有自己的特点，主要表现在如下方面：（1）决策主体的多层级化。欧洲决策权是以地域为界限来分布的，这些界限内的行为主体都可以成为决策主体，直接参与决策。（2）平等性。任何成员国和行为体之间不存在隶属关系，各行为体都有合法寻求自己利益的权利。（3）治理的动态化。各个行为主体都可以从时间和管理形式两方面灵活地进行治理。

从多层级理论来看，网络文化产业的治理也促使我们要去考虑各决策主体的利益分配以及在治理时的灵活选择。

2．公共选择理论

公共选择理论又称作新政治经济学，是一门介于政治学和经济学之间的交叉学科。公共选择理论是以1938年伯格森的一篇探讨福利函数性质的文章《福利经济学可能前景的重述》作为起点，在阿罗1951年的著作《社会选择和个人价值》的推动下发展起来的。总的来看，公共选择理论着重于研究在基于公众个人偏好以及公共产品的外部性等条件下的资源配置问题。

从它的本质来看，公共选择理论的研究对象是公共选择问题，公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程（也可以说是一种机制），是利用非市场决策的方式对资源进行配置。所以说，公共选择在本质上就是一种政治过程。

从公共选择理论来看，政府在网络文化产业的治理上，尤其是在公共产品的供给上不可避免地与市场发生关系。在供给中政府不可避免地需要考虑公众的个人偏好问题，这对政府与市场的合作提出了挑战，政府既要考虑资源的配置质量又要考虑配置的效率。

3．多中心治理理论

多中心治理理论是对传统一元行政的一个突破，所谓多中心是指建立一个政府、市场、社会的多维治理模式，最大限度地提高治理效率，它是20世纪80年代以来全球性政府改革浪潮的产物。

“多中心”最早是由迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中使用。文森特·奥斯特罗姆的诠释更为权威、完整：大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这个意义上城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式进行前后一致地运作。

就中国的网络文化产业的治理来看，政府、市场、社会组织、公民之间也在默默进行着一种新的治理模式的改革。可能在今后的网络文化产业治理中，政府将不再是一元的治理中心，社会和公民都将成为一个治理中心并向各个组织和地方扩展，存在于治理的每一个过程之中，形成一种更为动态、多元、高效的治理环境。

（二）网络文化产业公共治理的现实依据

1．国外网络文化产业公共治理成效凸显

互联网的快速发展带来了诸多方便，推动了全球经济的联系和发展，无论是国际还是一国之内，网络文化产业的治理都成了关注的焦点，网络文化产业公共治理的提出有利于加强国际合作，也有利于解决国内网络文化产业发展面临的一些问题。

美国在网络文化产业的治理上无疑走在世界前列。早在1980年美国就出台了《计算机软件保护法》，着重于对软件知识产权的保护。从1996到2000年是美国网络文化产业法律法规完善的一个迅增期，美国通过了《禁止电子盗窃法》《反域名抢注消费者保护法》《数位千年版权法》《互联网税务自由法》《儿童在线保护法》《美国商标电子盗窃保护法》《儿童互联网保护法》《全球及国内商务电子签名法》等一系列法律来对网络文化产业进行管控。近年来，美国更是充分意识到网络文化产业蕴含巨大商机，启动了“网络身份证计划”，想再次走在制定网络标准的前端，成为新兴经济的领头羊。

在欧洲国家，网络文化产业的治理也达成了共识，不再是曾经自由旗帜下的“遮遮掩掩”。德国在1997年就制定了《多媒体法》，这是一部规范互联网行为的综合性法律。德国联邦内政部总体负责网络监管，其直属的联邦刑警局下设一个“数据网络无嫌疑调查中心”的机构，类似我们常说的“网上警察”。它的工作是，无须根据具体的嫌疑指控，就可以24小时不间断地跟踪和分析互联网上的信息，以发现可疑的网上违法行为。法国在网络文化产业的治理上也走在世界的前列，早在20世纪70年代它就成立了“信息与自由国家委员会”，关注网络变革带来的个人隐私、信息传播自由、信息安全等问题。英国规定，互联网内容提供商（ICP）作为信息发布者，要对所发布的信息内容负法律责任；互联网接入服务提供商（ISP）在法律上也应对自己所开展的托管服务相应服务器上的内容负责。

亚洲地区的韩国、日本不仅仅是网络文化产业的引领者也是治理的能手。韩国是世界上首个强制实行互联网实名制的国家，在韩国只有提供了真实信息的认证才能取得上网账号，这一举措有利于增强网络公信力，减少虚假信息的传播，净化网络空间。在日本，互联网经济高度发达，但是网络犯罪、色情信息等一直困扰着日本政府和民众，日本法制建设高度发达，针对这一现象，日本相继制定了《规范互联网服务商责任法》《打击利用交友网站引诱未成年人法》《青少年安全上网环境整备法》和《规范电子邮件法》等法律法规，有效遏制了违法、有害信息和网上犯罪。

2．国内治理成效初显

中国的网络文化产业发展也很迅速，虽然在发展过程中面临着立法缺失、体制混乱、治理滞后等问题，但在网络文化产业的治理上成效已经显现。

从政策角度来看，中国针对不同的网络文化产业业态制定了诸多政策引导网络文化产业的有序发展。针对网络游戏，就相继颁布了《关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》《关于净化网络游戏工作的通知》《关于网络游戏发展和管理的若干意见》《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏有效防沉迷系统的通知》《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》《关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知》《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知》等政策性文件。同时国家从文化产业的整体业态出发，制定蓝皮书，对网络文化产业的发展进行总结和展望。

从立法角度来看，中国对网络文化产业发展所引发的各种社会问题都十分重视，作为一个法治国家，它重视对网络文化产业的立法治理。就网站管理来看，中国政府在1997年就颁布了《中国互联网域名注册暂行管理办法》《中国互联网域名注册实施细则》，对域名的登记注册进行规范化的管理；就互联网内容管理来看，政府先后颁布了《出版管理条例》《互联网信息服务管理办法》《电子出版物管理规定》《互联网文化管理暂行规定》来对互联网进行规范整治。

3．文化与技术交融的必然

网络文化产业的发展，将信息更为自由、便捷地推送到各个主动、被动接收者的面前，公众从未感受到像如今这么多样性的文化。多媒体信息的传播，最大程度地包含了各种信息，将“高浓度”的信息“喂”到了文化接收者的“嘴”里。网络平台作为一种中性的工具性（技术）平台，不存在善恶好坏之分，但也正是如此，网络文化的多元发展在传播各种信息的同时也不可避免地会产生各式各样的信息垃圾。网络犯罪、黄赌毒也随处弥漫在网络空间，严重地影响着正常的网络生态，所以对网络文化产业的治理必须受到各方重视。在信息时代，每个人都被联系得更为紧密，我们在享受网络文化带来的便捷和充实的时候也要自觉维护互联网生态。从经济维度来看，网络文化产业必然是以经济利益为目标的，作为网络文化生态中的重要组成要素，必须要在严格遵守市场法律法规和网络道德的前提下经营。从技术维度来看，网络文化产业随着信息技术的快速发展变革迅速、传播快捷，这给网络知识版权的保护带来了巨大的挑战。尤其是在音乐下载、电影浏览等方面，技术发展带来便利的同时给我们的治理也带来了更大的考验，只有在多方协同、层级化的条件下才能将治理贯彻到网络文化体系的不同阶段中。

文化与技术的融合呼吁网络文化产业的公共治理，新兴的网络业态已经不是传统的管理结构和思维所能面对的。政府、社会和企业必须针对网络文化产业施行灵活、多样化的治理模式。

由此我们可以延伸讨论网络文化产业公共治理的框架。网络文化产业的治理处于网络文化空间这个大的生态环境中，整个网络文化空间又处于大的社会系统之中并与之保持着深刻的互动，同时生态治理理念贯穿整个网络文化生态体系始终。网络产业主体在治理环境中运作并作用于整个生态体系，要注意的是当网络体系的主题违背了治理规则就会产生网络文化垃圾，污染网络文化产业生态。

基于网络生态治理理念，治理的核心目标是实现整个网络文化产业生态的良性循环和互动，使得整个网络文化生态系统处于一种可控的调节之中。

对于环境要素而言，治理的重点在于尊重市场规律，尊重公共选择，尊重科学技术。网络文化产业的公共治理需要打造一个良好的网络环境，只有拥有良好的环境才能够最大限度地减少信息垃圾的产生。

对于主体要素来说，网络文化产业的治理需要多个治理主体的协作共存，政府、企业、社会组织、公众的多维组合推动了治理模式的多维化，政府权力的分散可以更为宏观地把握全局，并增强社会组织和公众监管的灵活性，从而达到政府规制、企业自治、行业自律和公众监督的共治局面。

五、网络文化产业公共治理的主体结构：多中心治理

多中心治理主要强调治理主体的多元化、权力的分散化。网络文化产业作为一种新的经济形态，对于现有的管理方式和思维提出了挑战。网络文化的种种特性使得单一的政府监管显得有些无力，多中心治理的多维度治理中心可以更加多元、动态地对随时出现的问题进行管理，维持网络生态的平衡。

（一）网络文化产业公共治理中的政府定位

多中心治理从来都不意味着政府作为首要治理中心地位的缺失，无论什么时候，政府对网络文化产业的管控都是第一位的。政府作为公共领域里规则的制定者和参与者有着无可比拟的优势，作为国家制度的维护者和设计者，政府必须也应当担起首要的治理责任。

1．公共网络文化产品的供给者和把关者

网络文化产品的供给有市场的供给部分，也有政府尽义务满足公共选择、提供公共产品的部分。网络文化产业的产品在很大程度上体现为一种精神内容，这关乎社会的稳定和安全。随着公众网络文化需求的不断增长，政府在提供公共网络文化产品的时候也需要严格把关。首先，在生产源头上，政府要制定行业标准和指导性的政策。其次，在生产流通中，政府机构要加强监管和审核，对公共网络文化产品进行抽检。最后，在公共文化产品的供给上，政府要注重分配公平，尊重公众的公共选择。

2．网络文化市场的稳定器

文化市场的稳定器

政府在对网络文化市场的管控上，要充分尊重市场规律，对网络文化市场进行合理的引导并注重宏观调控。随着中国行政体制改革的进行，政府在更多时候都是扮演一个“守夜人”的角色，不过度干预市场，给予市场更多的自由。

3．网络文化产业的推动者

网络文化产业随着中国大力发展文化产业和互联网经济的迅猛发展而不断受到重视。网络文化产业的发展顺应了时代潮流，满足了现代公民的文化需求。政府应该对网络文化产业充分重视，制定一系列的方针政策来推动网络文化产业的发展，同时，合理监管网络文化市场，大力净化网络环境，为网络文化产业的长久、良性发展扫除障碍。

（二）网络文化产业公共治理中的企业定位

企业在多中心治理维度中扮演着重要的角色，企业在网络文化产业中既是生产的主体又是运营的主体。企业的正常运行必须充分尊重市场和消费者并在政府制定的范围内合理运营，作为利益的追逐者，企业不可避免因为“自利性”而触碰规则的“红线”。作为治理中心的组成部分，企业要加强自律，树立参与意识，为网络文化产业的有序运行贡献力量。

1．网络文化的把关者和创新者

企业作为网络文化产品的生产者和平台的运营者，应该充分树立法律意识、严格自律，自觉抵制不良信息的传播，合法运营。一方面，企业作为社会系统的一部分，应该保持高度的社会责任感，抵制非法行为，主动承担监管责任，为举报违法犯罪行为做好传播渠道的实时“过滤”。另一方面，企业作为生产者，有责任积极参与市场竞争并加强创新，努力为公众提供更好的网络文化产品，只有从源头上优化文化产品，才能从根本上杜绝低俗、不良信息的泛滥。

2．树立版权意识

网络文化企业在版权保护上缺乏法律意识和技术意识。网络带来了信息的快速流动，创新成为互联网的一个主要特点，但是这也使得盗版严重，各种侵权现象屡屡发生。企业缺乏法律意识，无法有效维护自身正当权益，从而使得盗版者更为嚣张。从技术层面来讲，低技术含量的产品更容易被模仿，企业只有不断创新，走在别人的前面，形成自己的品牌，才能真正意义上杜绝山寨。

3．注意培养人才，提高企业员工素养

管理的主体是人，企业人员的素养关乎企业的内在文化和企业形象，甚至一定程度上影响网络文化产品的质量。公民整体素质的提高，需要企业在改善产品质量的同时提高服务水平。企业在员工的使用上要加强培训，使员工树立法律意识、规则意识和诚信意识。高素质的员工才能在产品的生产和设计中尊重消费者，从源头上保护好网络文化产业的生态健康。

（三）网络文化产业公共治理中的社会组织定位

前面在阐述各国的治理现状中就提到过，英国在网络文化产业的治理中充分发挥了社会组织的作用，并取得很好的治理效果。社会组织一般来说不具营利性，这也为社会组织的公正提供了保障。网络文化产业各种危机的发生正是由于社会监督的缺乏和治理单一，社会组织的出现可以分担政府的治理压力，并更为专业高效地为网络文化产业护航。

1．树立中心意识，积极参与治理

第三方组织一部分是由政府牵头成立的，也有很多是行业协会，它们是衔接各个部门之间联系的重要纽带。据中国国家互联网信息办公室的统计，目前在民政部门登记的网络社会组织共有546家，各网络组织在网络治理中充分发挥了自身专业优势，从不同的角度推动了网络文化产业的发展，如制定行业标准、培养人才、倡导网络诚信等。

2．加强国际交流与合作

互联网时代的到来，将世界联结成了“地球村”，互联网本身就没有边界可言，随着全球化趋势的拓展，网络文化产业的治理早已跨越一国的范围。不仅政府间在国际安全、政治、经济等方面加强合作，各种社会组织也在很多方面达成共识，倡导建立一个全球化的多层级的治理模式。对于网络文化产业而言，目前已经有很多国际组织在各个方面发挥作用，网络文化治理的动态性不仅仅需要一个整合的国际组织，也需要社会组织在各地区各国家等不同层级间发挥作用。

（四）网络文化产业公共治理中的公众定位

网络环境从一定意义上来说就是第二社会，作为社会公众的网民在网络社会的建设、维护中也必须有自己清晰的定位，只有这样，公众才能积极参与到网络文化体系的建设之中，才能以一种主人公的姿态去建设和维护共同的网络文化体系。

1．树立监督意识

网络体系作为第二社会却又在现实社会中存在影响，特别是对于普通民众来说，网络改变着他们生活、工作、娱乐的方式。尤其是Web2.0时代，互联网强大的交互性使得每一个网民都成为信息的接受者同时也成为信息的传播者，“自媒体”时代公众的参与度大大提高，公众获得的信息总量也使得他们有权利也有义务参与到网络文化产业的治理之中。作为网络体系的公民应当强化监督意识，坚决抵制不良网站、虚假信息的侵扰。

2．加强网络道德，注重自我保护

网民作为互联网中最为活跃的一分子，只有从加强自身的道德素养上才能更好地影响他人，才能更为理性地参与到网络活动之中。如今公众社区的流行使得微博、微信上面频频流出不良信息，很多网民为了搏出位赚取眼球不惜背弃公共道德，破坏公共网络环境。例如“艳照门”“优衣库事件”等等，影响十分恶劣，不利于正常网络文化的传播。