第三节 新政的第二阶段——“预备立宪”与资产阶级立宪运动

一、清廷的“预备立宪”

1905年秋，清廷决定派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方和绍英等五位大臣分赴东、西洋各国考察宪政。9月24日，五大臣上火车准备启程之时，革命党人吴樾怀揣炸弹乔装登车，试图炸死五大臣，以阻止考察宪政之行。由于车厢震动引起炸弹爆炸，吴樾牺牲，五大臣中仅绍英、徐世昌二人受轻伤。此后，清廷改派李盛铎、尚其亨顶替徐世昌和绍英，分两路出发，一路赴英国、法国和日本，另一路则赴美国、德国和意大利等国“考察政治”。1906年8月，五大臣回国，向清政府呈递了《奏请宣布立宪密折》，奏请立宪，并宣称实行君主立宪有三大好处：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。经过御前会议讨论之后，清廷于9月1日正式宣布“预备仿行宪政”。一方面宣称实行宪政的必要性，“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通……”另一方面却规定立宪的原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，而在“目前规制未备，民智未开”的情况下，不能立即实行宪政，应当先从改革官制入手，逐步厘订法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警，作为实行宪政的“预备”。

清政府宣布预备立宪后到1910年间采取的重大措施有：

1、改革官制。1906年11月6日，中央官制初步厘定：

内阁与军机处并存，不设责任内阁。军机处依然保留十分明显地表现出清廷最高统治者对于立宪可能会带来的大权旁落心存疑虑。

除设外务部、吏部、学部仍照旧制外，巡警部改民政部，户部改度支部，礼部以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入，兵部改陆军部（以练兵处、太仆寺并入），刑部改法部专任司法，大理寺改大理院专管审判，工部并入商部改为农工商部，理藩院改理藩部，增设邮传部，共计11个部。

都察院、宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府等均照旧制。

新官制规定除外务部外，各部均设尚书一员，侍郎两员，不分满汉，各部尚书俱充参预政务处大臣。都察院改为都御史一员、副都御史两员，六科给事中改为给事中，同时增设资政院以“博采群言”、审计院以“核查经费”；中央官制改革的原则是立法、行政、司法三权分立，由具有议会性质的资政院掌立法，由11部组成的政府掌行政，由大理院主审判而法部监督。但是具体实施中，只有各部院的调整认真予以贯彻。根据官制方案任命的内阁总理大臣（即军机大臣）和内阁政务大臣（即各部尚书）13人中，满族占7人，汉族4人，蒙古1人，汉军旗1人，因而被称为“满族内阁”。

1907年8月，考察政治馆改为宪政编查馆，成为预备立宪的中枢。在改革中央官制的同时，宪政编查馆提出厘定地方官制的原则，开始实行地方官制的改革：一省或数省设一总督管理外交、军事；每省由巡抚管理地方行政，下辖布政使、提学使、提法使（由按察使改）、劝业道、巡警道，在裁撤分守分巡各道的同时酌留兵备道。按级分设审判厅，增易佐治员。在进行官制改革的过程中，将权力收归中央。在厘订地方官制时，将各省督抚的军权、财权分别收归中央之陆军部与度支部，是年9月，诏令张之洞、袁世凯入京补授军机大臣，以明升暗降的办法将最具有实力的两名汉族大员的权力收回，以减少中央集权的阻力。

2、颁布《钦定宪法大纲》、《议院法选举要领》、《逐年筹备宪政事宜清单》等。官制改革不仅有名无实，而且借立宪之名行满族贵族集权之实，各省官绅对此普遍不满，发动了要求召开国会的请愿活动。清政府迫于压力，于1908年9月宣布“预备立宪”，以9年为限，9年后正式召开国会，同时颁布了这三个文件。1908年8月29日颁布《钦定宪法大纲》，从其内容来看，它规定“君上大权”14条，不仅载明“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永远尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”，而且规定皇帝总揽国家立法、司法、行政大权，亲自统率海陆军及编定军制，执掌设官制禄及黜陟百司之权，裁决对外宣战、媾和、签约等外交事宜，议院成为一个可有可无的摆设品。规定的臣民有关权利与义务的9条中，除当兵、纳税等义务外，人民并无真正的权利可言。《议院法选举要领》对议院职权、议员言论作了种种限制，使作为“民意”机关的议院实际上成为皇帝的咨询机关。《逐年筹备宪政事宜清单》则详细列举了9年中应办的事项，包括调查户口、实行会计法、编纂简易识字课本等许多与立宪没有什么关系的内容。

3、成立资政院和各省谘议局。

（1）资政院

1907年7月，清廷宣布筹设资政院：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。”次年7月，正式颁布资政院院章。1909年10月，颁布资政院议员选举章程。1910年10月，资政院正式成立。

议员分为民选和钦选两类，各98人。

民选议员由各省谘议局选举产生，主要是立宪派人士，或与立宪派联系较多，有一定新思想的士绅。

钦选议员是由清廷直接指定的，包括王公贵族、部院大臣、少数“硕学通儒”及纳税多者，他们和清王朝的联系较多。

职权是：议定国家预算、决算；议定税法、公债；议定法规法律以及其它奉特旨交议事件；弹劾大臣等。但同时又规定议决事项须具奏请强可否。

从统治者的角度来看，资政院的性质与作用应该与西方资本主义国家的议会有所区别，只能是“人民闻政之地”和“采纳舆论之所”这样的咨询机构，而不得侵犯高高在上的君权。事实上，资政院也确实不能与西方资本主义国家的议会相提并论。但是，它在成立伊始的一系列活动，却又在相当程度上表现出向西方议会行事准则认同。如在成立当年的第一次常年会上，就提出了波及政治、经济、外交、法律、文化、教育、社会习俗诸方面内容的20多项议案。在这次会议上，清廷准备将其职权仅仅限制在咨询范围内的资政院，却对专制君主制度表现出对抗和挑战，资政院对军机大臣提出弹劾，清廷不准，就以全体议员辞职相威胁，迫使首席军机大臣奕劻被迫两次提出辞呈。这种对抗与挑战，虽然多数还只停留在口头与文字上，但资政院内那种自认代表民意的自信与自重，却也初显头角。

（2）咨议局

地方上为实行宪政进行准备的主要工作是谘议局的成立和活动。谘议局于1907年10月开始筹办，清廷希望它的作用是“指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶”。1908年7月，《各省谘议局章程及议员选举章程》颁布。1909年10月，全国成立谘议局的省份已达16个，为1910年资政院的成立铺垫了基础。

谘议局章程及议员选举章程对于选举者的资格及被选举者入选条件规定得极为细密。成员人数被控制在该省生员的5%。

谘议局的职责范围为：讨论本省之改革或将欲改革之事务；讨论本省之财政预算和收支结算；讨论本省税收与公债的发行事务；修订或废除本省有关的法规或章程；选举本省的资政院议员；讨论资政院或本省督抚提出的质询等等。

关于谘议局与地方督抚的关系，从章程来看是明显地偏向于督抚的；谘议局的决议只有在总督巡抚批准的条件下才能付诸实行，反之则不能加以实施；如果督抚对谘议局的决议不满，可以命令复议；如果谘议局与督抚意见相背而不能通过协商得到统一，则应征求资政院的决定；督抚有召开、中止或解散谘议局会议的权力。可以看出，如同清廷准备设立一个中央咨询机构的资政院一样，谘议局在实际上成为督抚的咨询团体而非真正立宪制度下的地方立法机关。但是，和中央资政院一旦成立就不可避免地会与专制皇权形成对立与挑战一样，地方谘议局的出现也必然对督抚的权力进行约束与抗争。

二、资产阶级立宪运动

清政府宣布“预备立宪”，使主张君主立宪的资产阶级改良派大为振奋，梁启超甚至说他们盼望立宪“如渴望饮，如饥望食，如寒望衣，如暍望荫，如风雨望蔽，如蹙望杖，如瞽望相，如临河望筏，如陟险望梯，如久病望医，如大旱望云霓霖雨。”从此，改良派被称为“立宪派”。

为了推进立宪进程，立宪派在国内外成立了许多立宪团体。

1、在国内

1906年12月，江苏、浙江和福建等省的立宪派在上海成立预备立宪公会，推福建郑孝胥为会长，江苏张謇、浙江汤寿潜为副会长。该会以江浙两省的资本家和开明士绅为主体，旨在“使绅民明悉国政，以预备立基础”。该会组织机构健全，有一套完备的议事程序，在政界、实业界和文化教育界都很有根基。预备立宪公会编印《预备立宪公会公报》（半月刊）、《宪政日刊》外，专设出版部，编辑出版宪政书籍，《城镇乡地方自治宣讲书》、《公民必读初编》、《公民必读二编》等启蒙书籍在宣传宪政、批评专制主义与奴隶意识、普及公民意识、促进预备立宪等方面都起了较大的作用。

随后，汤化龙在湖北成立宪政筹备会，谭延闿在湖南成立宪政公会，丘逢甲等在广东成立自治会。 

2、在海外

康有为宣布从1907年元旦起保皇会改名为中华国民宪政会。1907年7月，梁启超在东京建立了试图参与预备立宪组织发动工作的具有资产阶级政党规模的政闻社，该会只设总务员一人，由年近古稀的原驻日使馆参赞马良担任，徐佛苏和麦孟华以常务员负实际责任。为避开清朝政府之忌讳，梁启超只在幕后策划。由梁启超亲自执笔的《政闻社宣言书》提出四大纲领：① 实行国会制度，建设责任内阁；② 厘定法律，巩固司法之独立；③ 确立地方自治，正中央地方之权限；④ 慎重外交，保持对等权利。梁启超在宣言书中继续手持批判的武器，矛头直指清政府。但同时，梁启超在宣言书中向清政府表白“对于皇室绝无干犯尊严之心”、“对于国家绝无扰紊治安之举”。

在东京不愿与梁启超合作的原中国留学生会馆总干事杨度则组织宪政讲习会，又称宪政公会，杨度躲在幕后一一策划，会长由即用知县熊范舆充任。《宪政讲习会意见书》针对走过场的清朝中央官制改革，该会一开始就把争取民选议院作为主要的政治目标，并且还有具体的请愿活动相配合。

据不完全统计，当时全国各地及海外华侨和留学生组织的以君主立宪为目标的政治团体约有80个。

这些团体的共同宗旨是：拥护清政府的“预备立宪”，敦促清政府加快立宪的步伐，速开国会、制订宪法。它们彼此唱和，遥相呼应，推动着清政府在立宪的道路上前进。

立宪派认为“国会乃立宪之真精神所在”，于是将请愿速开国会作为推进立宪的近期目标。1907年秋，宪政讲习会会长熊范舆在杨度的授意之下，联合沈钧儒、雷光宇等人，首次向清朝政府递呈要求速开国会的请愿书。指出：接连发生的反清起义与社会思潮是由专制制度本身造成的。政府与人民隔绝，不能有效地抵御外来侵略。人民的要求得不到反映，滋生反抗情绪，只好铤而走险。为了解除内忧外患，唯有速开国会，在一二年内设立民选的国会。熊范舆等人的请愿书见诸报端后，在神州大地产生了很大的反响。预备立宪公会负责人张謇等人经过一番犹豫后，联合湖南宪政公会、湖北宪政筹备会、广东自治会以及河南、安徽、直隶、山东、山西、四川、贵州等省的立宪派首领，相约各派代表齐集北京向都察院呈递国会请愿书。从1908年3月起，河南、广东、江苏、安徽、直隶、吉林、山东、山西、浙江等省纷纷推选请愿代表，晋京上请愿书，要求速开国会。与此同时，许多省份还相继发起请愿签名运动，各省在请愿书上签名者，少则数千人，多则上万人，其中尤以工商业资本家、新士绅、新知识分子居多。宪政讲习会、预备立宪公会和政闻社三家团体还在上海成立国会期成会，专事请愿发动。一些海外华侨和留学生也相继致电或上书清政府，响应国内的请愿运动。督抚大员和驻外使臣中奏请速开国会者也日趋增多，举国上下形成第一次国会请愿运动高潮。

国会请愿运动令清朝统治者大为恼火，于是决定杀鸡儆猴，将立宪派的国会请愿运动扼杀在萌牙状态。梁启超的在政闻社宣言书中向清廷的表白，并没有消除慈禧太后的怨恨，1908年8月，清朝借口政闻社“内多悖逆要犯，广敛资财，纠结党类，托名研究时务，阴谋煽惑，扰害治安”的罪名，将政闻社查禁，第一次由在野立宪派发动的国会请愿运动也随之而夭折。

清政府随即颁布了《钦定宪法大纲》，宣布9年预备立宪期，要求各省谘议局在一年内一律成立，于是又给了立宪派以新的希望，他们致力于谘议局议员的选举活动。

1908年11月，作为皇权象征的政治傀儡光绪帝和操纵近代中国朝政大权近半个世纪之久的慈禧太后在两天之内先后死去。慈禧把朝政大权连同预备立宪的政治遗产交给少壮权贵载沣等人。载沣以摄政王名义扶着年仅3岁的幼子溥仪继承了帝位，并改元“宣统”。

1909年10月，各省谘议局开幕，立宪派取得了代表“民意”的合法资格，于是他们便以谘议局为基地，于1910年掀起了三次大规模的请愿运动，将国会运动推向了高潮。各省谘议局成立后不久，资本主义经济相对发达的江苏在预备立宪的历史进程中再次体现了政治上的主动性。江苏谘议局议长张謇同参加过预备立宪公会的江苏巡抚瑞澂商议，由张謇出面联络各省谘议局，瑞澂出面联络各省督抚，分别吁请朝廷速开国会，组织责任内阁，从而席卷全国的国会请愿运动由此拉开了序幕。1909年12月，奉天、吉林、直隶、江苏、湖南等16省的谘议局代表聚首黄浦江畔，组成以直隶谘议局骨干孙洪伊为领衔代表的晋京请愿代表团。临行前，张謇叮嘱代表团成员“秩然秉礼，输诚而请”，“设不得请，至于三，至于四，至于无尽。诚不已，则请亦不已。”1910年1月，由张謇策动的16省谘议局代表33人到达北京，向都察院呈递由张謇修改定稿的联名请愿书，请求一年之内召开国会。清廷对召开国会心有疑惧，而且《钦定宪法大纲》已明确规定“九年预备”，又以“国民知识不齐”为由加以拒绝，本阶段第一次请愿运动宣告失败。但对立宪派的“爱国悃忱”表示“嘉悦”，这使立宪派产生了更多的幻想，认为“各国要求国会，无不几经波折，备历艰苦，甚者乃至流血，而后国会乃得成立”。加之晋京前已经作好进行长期请愿的准备，于是成立国会请愿同志会，在北京设立总会，各省设分会，联合各省绅、商、学各团体，1910年6月，孙洪伊等人发动了第二次请愿运动，请愿代表以10个团体的名义分别向都察院递上10份请愿书。另有代表单独向摄政王载沣呈上请愿书1份。27日，载沣以上谕名义坚持以宣统八年为期限，“仍俟九年筹备安全，再行降旨定期召集议会”，“宣谕甚明，毋得再行渎请”，再次拒绝了请愿团的要求。

第二次请愿未果，代表们当即决定扩大请愿代表团组织，准备规模更大的请愿行动。为了避免朝廷找岔子，他们将国会请愿同志会报请民政部立案，以示合法性。张謇则以江苏谘议局议长的名义，号召各省谘议局议长前往北京，组成“议长请愿团”，向即将开幕的资政院陈请。8月9日，许多省份的谘议局负责人在北京召开各省谘议局联合会第一次会议，商讨请愿对策。谘议局联合会成为第三次请愿运动的后盾。而且各地立宪派组织人向各省督抚请愿，要求奏请国会。立宪派的建议得到督抚们的支持，于是先后两次联名向清廷发出设立内阁和国会的电报。10月7日，孙洪伊等人前往摄政王府请愿，东三省旅京沉重以割臂割股写血书相呼应，群情激奋。两天之后，请愿代表又向新成立的资政院递交请愿书，呈请代奏朝廷，提议于宣统三年内召集国会。1910年10月22日，资政院正式开会，一致同意将请愿书转奏，并且民资政院名义奏请朝廷允诺请愿代表团的政治要求。面对如此广泛的政治攻势，载沣等不得不作出让步姿态，于11月4日宣布将原定预备立宪期限由9年缩短为5年，定宣统五年开设议院。同时又强调“一经宣布，万不能再议更张”，“此后倘有无知愚氓，借词煽惑，或希图破坏或逾越范围，均足以扰害治安，必即按法惩办”。

立宪派中的温和派如张謇等人对于清廷的答复感到满意，随即停止了请愿活动。

但是大部分省份的请愿代表则纷纷表示不满，河南、湖北、福建、江西、直隶、陕西等省谘议局致电国会请愿代表团，要求继续努力，力争速开国会；代表团则致书各省说“千气万力，得国会期限缩短三年，心长力短，言之痛心”，“朝命既下，度非挟一公呈、一请愿可以力争也，又非复少数人奔走呼吁可以终得请求也。惟诸父老实图利之。”

三次请愿失败后，有些地区依然群情激昂，奋起再请。12月下旬，东三省代表十余人又赴京递呈请愿书，要求速开国会。清廷开始采取强硬措施，24日，民政部、步军统领衙门以“聚众滋闹”为名，将东三省请愿代表强行押解回原籍。天津学界请愿代表温世霖创议联合全国学界罢学，直隶总督陈夔龙立即下令拿办，将其发配新疆，交地方官严加管束，请开国会运动由此偃旗息鼓了。

立宪派的国会请愿活动具有民主运动的性质，他们企图通过和平请愿的方式，希望清政府改革封建专制制度，早日召开国会，成立责任内阁，走向民主政治的轨道。但是在全国造成一定的声势，传播了民主思潮，启发了民众的觉悟。

    请愿活动的被镇压，表明清朝统治者根本没有诚意进行民主政治改革。不久，载沣等人的狐狸尾巴就露出来了。1911年5月8日，清政府宣布成立第一届责任内阁，总理大臣为庆亲王奕劻，在内阁大臣13人中，满族贵族占了9人，而其中皇族又占了5人，汉族只有徐世昌、梁敦彦等4人，因此被称为“皇族内阁”。军政大权进一步集中到皇族亲贵手中，暴露了“预备立宪”的骗局，引起地方军阀、官员和立宪派的普遍不满，清廷变得更加孤立。立宪派在北京召开谘议局联合会第二次会议，上书力争说：“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”，要求另外组阁。清廷断然拒绝了他们的要求。各省谘议局联合会立即发表《宣告全国书》，揭露清政府“名为内阁，实则军机，名为立宪，实则为专制”的行径，并痛苦地承认“希望绝矣”。立宪运动至此彻底破产。