第二节 清末新政的第一阶段

引子：概念界定与清末新政的原因总结

一、清末新政的发起

新政的一些内容早在百日维新时就曾提出，但是慈禧太后等极力表明此次新政与戊戌维新不同，“康逆之讲新法，乃乱法也，非变法也”，洗刷自己戊戌政变的罪名。但与之不同的是，这次是清王朝最高当局作为国策确定下来的，它以最高统治者慈禧太后对全国的统治权力为基础，因此具有洋务运动与戊戌变法所不曾具备的由中央向地方自上而下全面推行的政治条件。但是，从地方大员到黎民百姓对新政诏书反应相当冷淡。

二、新政的主要内容

1、政治方面，改革官制。

① 前期的政治体制改革包括整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构，在中央首先裁汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳实官，归并詹事府于翰林院，撤销通政使司。在地方裁撤了河东、河道总督，徒有虚名的漕运总督和云南、湖北、广东督抚同城的三省巡抚。

② 为适应形势，又创设若干新的机构，例如1903年设商部、练兵处，1905年增设巡警部

③ 旧机构改组为新机构，《辛丑条约》要求将总理衙门改为外务部，慈禧太后不等和约签字便先行照办，以庆亲王奕劻为首任外务部总理大臣，王文韶为会办大臣，瞿鸿禨为会办大臣兼尚书，徐寿朋与联芳为左、右侍郎。

2、军事方面，改革军制。

新军的编练可以追溯到1894年4月，广西按察使胡燏棻在天津以南70里的小站按照西法操练的“定武军”。《马关条约》后，胡燏棻调任督办津芦铁路，由袁世凯接替继续练兵，并改称“新建陆军”。

不过，比较完整意义上的军制改革则从1901年下令实行新政开始的。1902年，直隶总督袁世凯练成“北洋常备军”12500人，湖广总督张之洞练成“湖北常备军”约7000人，清廷下令大规模编练新军。新军除有中央陆军部节制外，主要由练兵处负责。1903年设立练兵处，由奕劻任练兵大臣，袁世凯为会办大臣，铁良襄同办理。各省设督练公所，置督办一员，下设兵备处、参谋处、教练处，各置总办一员。新军的编制分军、镇、协、标、营、队、排、棚，相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班。与军制相应，各级将领依次为总统、统制、协统、标统、管带、队官、排长、正副目。一镇设官佐748名，弁目兵丁10436名，夫役1328名，共计12512名。但各镇人数不尽相同，多数在万人以上，也有不足万人的。另外，还有一种混成协，与步兵协不同，除步兵二标外，还拥有马、炮、工程、辎重等兵种，所以叫“混成协”，是镇的缩编。这种混成协不隶于镇，近似于后来的独立师、独立旅。1904年，练兵处和兵部议准在全国编练新军，各省除京畿四镇和直隶二镇外，命各省定以年限编练32镇新军。但是各省限于财力、人力，大都没有完成计划。1911年武昌起义爆发时，共练成14镇、18个混成协、4标，另有禁军2协，共有269004人。

与新军编练相适应，1901年清廷下诏停止武举，命令各省筹建武备学堂，因此在全国一些重要城市设立各种军事学堂。新设陆军学堂分陆军小学堂、中学堂和兵官学堂、大学堂。小学堂“培养陆军将官之初阶”，兵官学堂培养初级军官，大学堂培养参谋及高级军官。为了在短期内培养大批符合新军编练的初级军官，还开办速成陆军学堂。此外，为保证军权不致完全落入汉族官员手中，还有专门以王公、皇族及二品以上封疆大吏子弟为招收对象的陆军贵胄学堂。

清廷还派遣大批留学生出国学习军事，分赴英、法、德、奥，尤以日本为最多，日本还专门为中国陆军留学生开办振武学校。1904年，清廷颁布《选派陆军学生游学章程》，军事留学生名额分配给各省，必须是由各省督抚保送的官费生，禁止自费习武。按规定，军事留学生回国仅能担任下级军官，但是当时正逢新军编练，急需人才。因此，对归国的军事留学生，各省督抚竞相延揽。如湖广总督张之洞邀吴禄贞、东三省总督赵尔巽邀蒋方震、云贵总督李经羲邀蔡锷等，他们成为推动近代中国军事改革的骨干力量。

3、经济方面，奖励实业。清廷“奖励实业”之举，发端于甲午战争后，但是作为一项具有实质性内容的政策在全国范围内推行，却是1903年商部设立之后的事。1903年7月，清廷设立商部，以为“振兴商务之地”，由奕劻之子载振任尚书，伍廷芳、陈璧分任右、右侍郎，后来聘请清末状元资本家张謇为头等顾问官。中国传统社会里，“士农工商”的排列顺序可以看出，商一向被视为四民之末，没有什么地位可言。商部的设立，由政府出面倡导实业，不能不说是一个大的变化。商部成立后，便着手制订法律，先后颁行了《商部章程》、《奖励公司章程》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《商会简明章程》等一系列商法。虽然在实施过程中大多流于形式，但是却以法律的形式肯定了工商业者的社会地位，为工商业者的经营管理活动和合法权利提供了某种保护，也为解决商事诉讼提供了若干法律依据，对改革崇本轻本、重农抑商的古老传统和社会风气多少是有些好处的。

1906年，清政府对中央各部进行改组，将工部并入商部，成立农工商部，将原由商部管辖的轮船、铁路、邮政事务划归新设立的邮传部。虽然农工商部的地位有所下降，但继续推行商部的奖励实业政策，同年颁布了《奖励商勋章程》，第二年又先后颁行了《华商办理实业爵赏章程》、《奖励华商公司章程》。这些章程构成了清政府奖励实业政策的基本内容。奖励可分三类：一是有高超技艺的手工艺人和有所发明创造者，二是实业提倡者，三是投资于实业者。章程中规定，办理1000万元以上实业者赏给男爵，办理2000万元以上实业者子爵。这比1903年《奖励公司章程》规定头等顾问官加一品顶戴需5000万元少得多。曾国藩、左宗棠、李鸿章等以百战之功换取侯爵、伯爵之封，工商业者凭借资财即可获得，表现出社会价值观念的变化。而观念的变化不仅反映了现实的变化，还影响现实的变化。政策出台后，曾一度出现“民之投资于实业者若鹜”的局面。就这一点而言，奖励实业的政策为中国资本主义的发展创造了有利的条件。

4、文化教育方面，废科举、兴学堂、奖游学。清末新政中最富积极意义而有极大社会影响的内容就是教育改革，而教育改革又是从废除科举开始的。从隋唐时开始实行的科举制度，到清代已经日益显示出弊端。早在乾隆盛世之时，一名叫徐大椿的在野知识分子，用嬉笑的笔调表达了对科举制度的不满，他写道：“读书人，最不济，烂时文，烂如泥。国家本为求才计，谁知道变作了欺人计。三句承题，两句破题，摆尾摇头，便是圣门高第，可知道三通四史是何等文章，汉祖唐宗是哪朝皇帝？案头放高头讲章，店里买新科利器。读得来肩背高低，口角嘘唏。甘蔗渣儿嚼了又嚼，有何滋味？辜负光阴，白白昏迷一世。就教他骗得高官，也是百姓朝廷的晦气。”凭四书五经所提供的知识和作八股、吟诗赋、练小楷之类“家法”与技艺无论如何也培养不出新式人才，无论是科举制的牺牲者，还是科举制的既得利益者，都承担不了军事现代化与经济现代化之类前所未有的时代重任。因此，屡次有人提出废科举的建议。1901年，山东巡抚袁世凯、两江总督刘坤一与湖广总督张之洞、署长浙江巡抚余联沅、江苏巡抚李兴锐、两广总督陶模等分别上奏，要求废除科举。其中，尤以刘坤一、张之洞的“江楚会奏变法三折”最为详尽，具体提出了设立文武学堂，酌改文科，停罢武举，奖励游学四项要务。当年6月，诏令举行经济特科，8月命从1902年起，乡会试及岁科试废降八股，改试策论。以中国政治史事及各国政治艺学命题，同时诏令废武科，停止武 生、童考试及武科乡、会试。10月，下兴学诏，京师大学堂应切实整顿，各省书院均于省城改设大学堂，各府厅直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。又令各省选派学生出洋留学，学成后分别赏给进士、举人各项出身。1902年1月，委任张百熙为京师大学堂管学大臣，京师大学堂正式恢复。8月，张百熙进呈学堂章程，即《钦定学堂章程》， 从此时起，一种完整的新式教育制度开始崭露头角。因1902年为农历壬寅年，因此称此章程为“壬寅学制”。此学制因不完备而没有施行。后又命令张之洞会同张百熙、荣庆等重新厘订学堂章程，1904年1月公布了《奏定学堂章程》。该章程依照日本的学制，统一全国学制，通称癸卯学制。其学制体系与期限为：蒙养院5年，实行小学堂5年，高等小学堂4年，中学堂5年，高等学堂3年，大学堂3年，通儒院5年。教学内容则大幅度增加西方教育中的自然科学与社会科学内容，从高等小学堂毕业生到大学堂毕业生，分别给予附生、童生、举人、进士的功名。尽管此类划一的学制一定完全适合普通教育状况明显落后的晚清时期，似有照搬他国模式之嫌，但它毕竟是近代以来第一个以法令形式公布并且在全国推行的学制。这个学制的实行对20世纪中国学校教育制度产生过很大的影响，它为中国近代教育奠定了第一块基石。学部的设立，则一改长期以来我国无专管教育的中央行政机构的历史，有助于加强中央对各级教育事业的规划、管理、督率与重视。令天下士人瞩目的当首推清朝政府于1905年9月批准袁世凯和张之洞的联合奏请，“著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止。”中国历史上延续1300余年的科举制度从此废除。

与创办新式学堂同时，清政府采纳了刘坤一、张之洞等提出的“多派士人出洋留学”的主张，通令各省迅速选派，鼓励自费留学，并让出使大臣留心察访华侨子弟就近留学，学成回国，经过考核，分别赐给进士、举人、贡生等出身，予以任用。选派留学生从19世纪70年代就已经开始了，而在甲午战争之后数量大增。新政期间，由于不分官费自费概以科名赏学成归国者，遂使留学成为一种潮流，在20世纪初年出现了第一次“留学热”。

此外，清政府还发布了禁缠足、禁鸦片、废酷刑以及允许满汉通婚等改良社会习俗的命令。