《治安管理处罚法》慕课资源    法律原则在公安执法中的适用  

 治安管理处罚的基本原则

治安管理处罚的基本原则集中反映治安管理处罚的指导思想和立法本意，既是正确理解条文要义和正确适用条文规范的指南，也是在条文规定不明确的特定条件下，正确处理治安管理处罚案件的基本遵循。

一、处罚法定原则

这是治安管理处罚的首要原则。处罚法定是指对相对人的任何治安管理处罚行为，都应当以法律的明确规定为基本依据。对于公安机关而言，法无明文依据不得罚；对于相对人而言，法无明文禁止即合法。

处罚法定原则的基本要求是：

第一，处罚主体和职权法定。治安管理处罚的唯一决定主体是公安机关，其他任何机关、个人和社会组织均无权作出治安管理处罚决定。当然，并不是所有的公安机关都享有全部治安管理处罚决定权限。县级以上公安机关可以独立作出任何治安管理处罚决定，但公安派出所只能以自己名义作出警告和500元以下罚款的治安处罚决定。

第二，处罚内容法定。相对人的行为是否违法，构成了何种违反治安管理行为，是否应当受到处罚以及应当受到什么样的处罚，都必须是治安管理处罚法明确加以规定的。例如，《治安管理处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。根据这一规定，我国治安管理处罚听证只适用于吊销许可证和二千元以上罚款的处罚。行政拘留处罚也是涉及公民重大权利的处罚，但是不属于听证范围。在实践中，个别地方公安机关主动告知相对人，对拟作出的行政拘留处罚也可以申请听证。这一做法虽然符合立法本意，也是将来的法治趋向，但是在基本法律尚无明文规定的情况下，仍然有悖处罚内容法定的基本要求，不宜大力提倡。

第三，处罚程序法定。治安管理处罚的决定程序分为一般程序（普通程序）和简易程序。对于事实清楚，行为人认错认罚的案件，还可以适用快速办理程序。当然快速办理程序也属于一般程序。在一般程序中又分为受理案件、调查取证、告知、作出处罚决定和送达等具体程序阶段。简易程序也有法定的适用条件和具体程序要求。以陈述申辩权告知程序为例，《行政处罚法》明确规定告知的对象是“当事人”，而当事人包括“被处罚人”（违反治安管理行为人）和“被害人”。《治安管理处罚法》明确规定的告知对象是“被处罚人”，但对“被害人”是否应当告知没有明示。按照处理一般法与特别法关系的基本要求，对于特别法没有规定而一般法有明确规定的，实践中仍然应当执行一般法的规定。所以，在治安管理处罚中，对于有“被害人”的案件，公安机关仍然要按照《行政处罚法》的要求，履行告知义务，这是公安机关的必经程序，没有告知即为程序违法，将导致处罚结果无效。

第四，法律保留和法律优位。法律保留是指根据《立法法》规定，对于涉及重大国家利益、社会公共利益和公民基本权利与义务的立法事项，由基本法予以保留，不能由行政法规、地方性法规或规章等下位法擅自作出规定。法律优位是指在不同的法律规定出现立法内容不一致时，基本法具有高于行政法规、地方性法规或规章的效力地位，优先适用。下位法规定与基本法规定相冲突的，不具有适用效力。法律保留和法律优位确保了重大国家利益、社会公共利益和公民基本权利与义务得到充分保障，确保了法律的统一，是治安管理处罚法定原则的基本要求。公安机关不但要在执法实践中严格执行这一要求，在制定部门规章等规范性文件时也要注意把握立法边界，不能超越权限，对法律保留事项予以规定，更不能作出与上位法不相一致的规定。

二、公正原则

公正是法的灵魂，在治安管理处罚中必须得到严格遵守。公正原则有两个方面的含义：

一是实体公正，又被称为过罚相当，是指公安机关的治安管理处罚必须做到轻责轻罚、重责重罚、同责同罚、无责不罚和不同责不同罚。在处罚中还应当以事实为根据，以法律为准绳。特别指出的是，处罚事实是指法律事实，就是通过调查取证能够证明的案件事实。法律事实有时候不完全等同于客观事实，很多客观事实因为证据不足难以反映出来。公安机关及其人民警察必须以证据支撑的法律事实为根据作出处理决定，不能依据所谓的常识性判断或者在事实不清的情况下草率决断。否则可能导致该罚未罚，轻则重罚或重责轻罚，甚至不该罚的给与了错误处罚，从而违背实体公正的基本要求。

二是程序公正。程序公正是实体公正的前提条件。一个程序公正的治安管理处罚最后的实体结果不一定公正，但是实体结果公正的治安管理处罚在程序上一定是公正的。程序公正包括平等对待各方当事人、利害回避、不得不恰当地单方接触当事人、不利决定事前告知等具体要求。

三、公开原则

公开是治安管理处罚普遍遵循的程序原则。

从内容上讲，它包括三点：一是治安管理处罚的依据公开。二是具体案件的公开，不但向当事人公开，以确保其知情权，而且要向社会公开，接受社会监督。当然，依据法律规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件情节不得公开。三是当事人享有的救济权利和救济途径的公开，便于当事人获得法律救济和对公安机关给与监督。《治安管理处罚法》在处罚程序中充分体现了公开原则。如《治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。此外，2018年12月1日起施行的《公安机关执法公开规定》（公通字〔2018〕26号），对公安机关执法信息公开作了全面详尽的规定，也是治安管理处罚过程中执法信息公开的基本遵循。

从对象上讲，公安机关既要将治安管理处罚的相关法律规定等内容向社会公开，也要在执法办案中向当事人公开。例如，陈述申辩权告知和复议诉讼权告知就是治安管理处罚中的必经程序，而且是要式程序。这都是治安管理处罚公开原则的具体体现。实践中常常出现两种错误现象：一是告知内容不充分。如告知笔录中关于案件事实告知部分，本应当将简要的案发时间、地点、参与人和简要情节书面告知，但是个别民警因为认识不到位或者存在惰性心理，仅仅写明案由，没有简要说明认定的事实和理由。二是告知对象不全面。个别民警只重视了被处罚人告知，没有对受害人、利害关系第三人等其他当事人告知。这种告知不充分和不全面就是公开原则落实不到位的具体体现。

四、尊重和保障人权原则

人权保障是现代法治的基本内涵之一。我国《宪法》第三十三条规定，国家尊重和保障人权。《治安管理处罚法》第五条也规定，实施治安管理处罚应当尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。

尊重和保障人权就是要求公安机关及其人民警察在执法中时刻把人权保障作为基本理念贯穿始终，把尊重和保障人权落实到每一个执法环节中。不但要尊重受害人基本权益，也要尊重被处罚人基本权益；不但要尊重每一个相对人基本权益，也要尊重证人等其他参与人基本权益。尤其是未成年人、孕妇、七十岁以上老年人等相对弱势群体的基本权益，应当给与特别重视。例如，《治安管理处罚法》第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”这四种情况针对的都是弱势群体，对他们不执行拘留处罚体现了法律的人文关怀，在实践中应当严格执行。当然，由于近些年违法“低龄化”现象严重，在下一步《治安管理处罚法》修订时，可以考虑适当放宽年龄限制，这与尊重和保障人权原则的精神是一致的。

五、教育与处罚相结合的原则

法律的功能有二：预防违法和制裁违法。对违法行为依法追究法律责任，轻责轻罚，重责重罚，同责同罚，不同责不同罚，无责不罚，体现了法律的一般公正。这一制裁功能是最朴素的法律功能。但是在现代文明社会，人们对于法律功能的认知又有了新的进步。通过对违法行为的危害性、行为人的主观恶性以及对社会的负面影响等进行认定评判，进而作出制裁，还可以起到预防违法的效果。法学家们将这一功能概括为预防功能。预防功能又分为一般预防和特殊预防。一般预防是指通过制裁违法行为，使一般社会成员认识到该类行为的危害性和法律后果，从而为自己的行为划定法律边界，达到防止该类违法行为普遍发生的目的。特殊预防是指通过制裁违法行为使行为人本人认识到自身行为的危害性和法律后果，并进行法律成本核算，从而自我抑制该类违法行为的发生，达到个体不致再犯的目的。从法经济学角度分析，法律预防功能就是通过成本核算，使行为人和社会公众认识到违法带来的收益小于违法行为本身付出的法律成本，实施违法行为是不划算的，从而不致再犯。从法社会学角度分析，法律预防功能就是使违法行为带来的收获感和价值感小于法律责任追究带来的痛苦感，从而达到促使行为人放弃再犯冲动的效果。

法律的制裁功能是通过追究法律责任直接实现的，其直接表现就是处罚结果。法律的预防功能则不仅仅体现在最后的处罚结果上，还体现在处罚过程中。一个治安案件，从受案到作出处理结果是一个复杂的程序过程。在这个过程中，需要充分保障相对人的知情权，向相对人讲清楚认定的事实、理由、法律依据及法律后果。必要时还要吸收相对人参与听证，通过民主决策形成最终的处理结果。在这个过程中，相对人进一步认识到了行为的危害性和法律后果，明确了公民行为的边界，这本身就是一个教育的过程。通过教育使相对人认识到不再违法的必要性，从而实现法律预防的功能。在一定意义上讲，法律预防功能实现的意义要大于制裁功能。如果只考虑制裁功能的实现，为了惩罚而惩罚，不但不能促使再犯违法率降低，可能还适得其反，助推违法再犯率上升，最终危及社会整体秩序的稳定和公民权益的保障。所以，从立法意义上讲，应当注重对教育环节的设计；从执法意义上讲，应当在处罚的同时注重过程教育，避免为了惩罚而惩罚。

1.2020年6月26日，李某报警称在洛阳市西工区红山乡三组自己家门口的一颗杏树，被邻居韩某砍伐。经查，该杏树具体位置属于李某与韩某（女）家宅基地以外区域，经询问村委会及村民，不能确定该块土地及杏树所有权归李某所有，不能认定是案件。办案单位据此向报警人李某出具《不予调查处理告知书》。李某不服，向区政府提出行政复议。

讨论：假设你是法制民警，试结合“以事实为依据”原则，对此案的进一步应对处理提出思路和方法？

提示：归纳总结案件处理的关键问题和争议焦点。