（一）案例：上海市政府成功处理城市垃圾问题

—上海作为国内经济最发达的城市之一,其垃圾产生量也非常高。1978年,上海的生活垃圾产生量为108万吨,至2017年已达900万吨,40年里增加了近8倍。经济的高速增长不仅推动消费增长,也导致生活垃圾的激增。

—2017年,上海平均每天产生2.47万吨生活垃圾,以2418万常住人口计算,平均每人每天就要“生产”1.02公斤生活垃圾。

—2019年7月1日，上海正式实施《上海市生活垃圾分类管理条例》成为中国首座全面强制推行垃圾分类的城市。随着上海市垃圾分类成功落点，我国垃圾分类工作由点到面逐步启动，全国46个重点城市垃圾分类工作取得积极进展，已形成些可复制、可推广的经验。

Ø上海生活垃圾现状：每天2万多吨。

Ø解决垃圾问题：主体、目标、手段。

l上海市政府成功解决城市垃圾问题运用的方法：

•1.开展爱国卫生运动（行政手段）；

•2.严厉处罚（法律手段）；

•3.私人回收，政府补贴（市场化）；

•4.四色垃圾分类（工商管理技术）；

•5. “城市是我的家，卫生靠大家”（社会化）。

	行政手段	法律手段	市场化	工商管理 技术	社会化
内涵	凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织，运用命令、决定或计划，以实现政府意图	依照法定职权和程序，在行政事务中实施具体法律法规，以实现政府意图	利用市场做为资源有效配置手段，借助市场和竞争所带来的好处实现政府意图	借鉴企业的管理理念和方式实现政府意图	借助宣传、示范、鼓励等非强制手段，依靠个人、家庭和社区等社会力量实现政府意图
特点	权威性/指令性/直接性	强制性	市场/竞争	效率/效益	自愿/非强制性

（二）市场化

l政府利用市场机制，借助市场和竞争带来的好处实现治理目标。

l特点：围绕市场，促进竞争。

常见的市场化方式有：

公私合伙\ 特许经营（PPP\BOT）	凭单制	产权交易
内部市场	用者付费	民营化
合同外包	政府收购	… …

l凭单制

ü凭单直接给予消费者一方而非生产者一方，代金券而非现金；

ü促进竞争，提升公共服务供给质量。

Ð易产生“撇脂”现象。

l内部市场

ü促使内部组织之间进行竞争；

ü向外部竞争者开放市场。

Ð需要高素质的管理人员和完备的信息系统，平等的竞争环境。

案例3：碳交易：空气污染治理

l美国《洁净空气法》

    控制有害物排放的最典型例子是美国。《洁净空气法》允许每一个企业排放不超过一定量的二氧化硫，但该法案允许排放量少于许可限度的公司出售未用完的许可给另一家公司，然后，这家公司就可以运用这些额外的许可超出自己的排放许可限度。

l产权交易

ü创造市场，引入竞争机制；

ü以配额交易代替政府收费；   

ü治理污染从政府强制转为自主的市场行为；

ü有助于解决政府管制成本高的难题；

ü以高成本的代价惩罚落后生产者。 

Ð鼓励投机行为，甚至产生欺诈。

l用者付费

ü克服免费造成的资源不合理配置和浪费；

ü维护社会公平。

Ð收费水平难确定；管理与评估成本高且复杂。

全国碳排放权交易市场

减排的三种手段：

行政手段：行政处罚；

财政手段：征税；

市场手段：碳排放权交易

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场开市。全国碳排放权交易市场（简称碳市场）是实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具之一。2011年以来，北京、天津、上海等地开展了碳排放权交易试点工作。2017年底，中国启动碳排放权交易。2021年元旦起，全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动。

碳积分，碳达峰与碳中和

案例4：美国凤凰城的垃圾收集

       1978年，美国凤凰城决定把该市的垃圾收集工作分区承包给私营公司。

    原来承担该市垃圾收集工作的市政工程部三次投标，但三次都失败了。第四次，它的标价同最低的私营部门标价几乎相等，但市政府还是决定由那家私营公司承包。

    一再的失败迫使市政工程部对自己的经营方式进行反思。他们把三人操作的卡车换成了一个人，车上装有抓垃圾桶的机械臂，司机们重新制定车辆行驶的路线和工作时间表。他们成立了“质量管理小组”，不断改进方法，革新收集技术与业务流程。

    在竞争推动下，市政工程部的成本逐渐下降。1984年，该市最大的片区竞标中，他们击败了其他竞争对手，赢得了该区的垃圾收集工作。市长评价说：“非常令人惊奇！你们终于打败了私营承包商，你们不只是拥有舒适工作的市政府官员，你们是出色的竞争者！”

 l民营化

ü降低成本，提高服务质量；

ü减少政府直接行为，专注于政策制定。

Ð政府失去对公共物品和服务的直接控制，对私营部门管理的控制不容易做到。

l合同外包

ü政府部门以平等身份进入市场；

ü将行政行为变为契约行为；

ü降低成本、节约开支，提高效率，提升服务质量；

ü缩小政府规模。

Ð承包权的授予上可能会产生寻租和腐败行为；可能形成对承包商依赖，承包企业雇员的罢工、怠工和企业的破产会使得公众利益受损。

（三）PPP

（Public-PrivatePartnership）

“公共私营合作制”（1997）

1.定义。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

        欧盟委员会：“公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。

        加拿大公私合作制国家委员会：“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。

—我国针对政府和社会资本合作（PPP）模式制定的主要法规文件有：（1）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）;（2）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金〔2014〕113号）；（3）国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号） 。

—通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”等。

—广义PPP，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

—狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(成本与效益的均衡Value For Money)原则。

—与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

—特许经营：由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的。

 

 

—2.PPP模式分类

—按融资性质

—（1）建造、运营、移交（BOT）

—私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

—（2）民间主动融资（PFI）

—PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

—（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）

—私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

—（4）建造、移交（BT）

—民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

—（5）建设、移交、运营（BTO）

—民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

—（6）重构、运营、移交（ROT）

—民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

—（7）设计建造（DB）

—在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

—（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）

—私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

—（9）建造、拥有、运营（BOO）

—私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

—（10）购买、建造及营运（BBO）

—一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）。

—（11）只投资

—私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

—非融资性质

—（1）作业外包

—政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费

—（2）运营与维护合同（O&M）

—私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

—（3）移交、运营、移交（TOT）

—政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。

—股权产权转让

—政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

—合资合作

—政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

特许经营的优缺点

	优点	缺点
1	用政府外资金解决基础设施建设资金不足的问题	项目投资者必须具备很强的经济实力
2	缓和政府的财政负担	政府在特许期内失去对项目的控制权
3	避免或减少政府投资可能带来的各种风险	项目大部分风险转到投资方
4	私人投资效率远高于行政部门	政府需要承担更多的责任
5	提前满足社会与公众需求	私人利益凌驾于公共利益之上
6	追求专业，激发创新	对双方提出更高要求

北京地铁四号线的特许经营：

ü　第一、降低市政府在建设和运营期的财力投入。

    1.港铁分担了政府在项目建设期的建设投资。

     2.减少了政府在运营期内的补贴。

     3.特许经营方式下，政府所得税收入增加。

ü　第二、引进国际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务水平；在北京地铁运营领域引入竞争机制，提升整个网络的运营管理水平。ü　第三、市民提前享受了地铁（公共服务）的便利。

白湖亭收费站的特许经营：

l出现问题的原因：

l欠天时：当时福州市政府还不具备运用特许经营的市场和竞争条件；在城市主干道设置收费站28年之久，时间长、风险大。

l欠地利：福州三面环山，唯有南面是开放的，在咽喉要道设立收费站严重限制了福州的发展。

l欠人和：收费站的设立造成仓山发展落后，直接损害了仓山区人民的利益，这个项目没有得到大部分人的认同。

特许经营：

ü1.公共利益至上原则；

ü2.战略管理；

ü3.责任政府和诚信政府；

ü4.围绕市场、促进竞争。

公共经济多中心治理需要注意的方面：

—1、政府是多中心治理最主要的主体，其他社会组织、企业和个人的作用也是不容忽视的；

—2、选择合适主体是公共治理目标和结果之间的桥梁；

—3、多中心治理范围相当广泛，它的选择具有灵活性，关键是掌握它的特点，选择合适。