（一）基于“分权”学说的行政观  

这种观点认为“行政”就是指立法、行政、司法并立“三权”中的行政权或行政权的行使。这种观点也被称为狭义行政观。在西方，分权学说始于古希腊时期，当时著名学者亚里士多德（Aristotle）就在他的代表作《政治学》中，将政权分为讨论权、行政权和司法权。此后分权学说不断被完善，直到 18 世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠，他集前人分权思想之大成，将国家权力划分为立法、行政、司法“三权”，同时提出并论证了以权力约束权力的可能和必要。基于分权学说理解“行政”，可以比较清楚地从理论上界定“行政”边 界，可以比较清楚确定行政的主体和客体，从而区分行政权力与其他权力行使活动。但其局限也是明显的，主要是不符合现实社会的实际状况。20 世纪以来，各个资产阶级国家的行政权力都表现出扩大的趋势，而行政权力扩大的主要形式就是“三权”的互相渗透。在“三权”边界实际上日益模糊的今天，用狭义的行政观解释现实已经困难，还要它担负理论指导的重任，显然是难以办到的。

（二）基于“政治—行政二分”的行政观

这种观点认为政治与行政是分离的，政治是国家意志和利益的表达过程，而行政则是国家意志和利益的执行过程。最早提出这个观点的是德国学者斯坦因。他的观点影响重大，行政学的奠基人威尔逊（Wilson, Thomas W．）正是基于这个观点才创立了行政学。不过现在行政学界都公认美国学者 F•J•古德诺（Goodnow,   Frank•J．）是这个观点的代表人物。古德诺的贡献不在于首次提出这个观点，而在于首次系统地阐述了“政治—行政二分”（Polities-Administration Dichotomy）的观点。他关于“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”的精炼概括广为流传，至今仍是学界的经典。“政治—行政二分”的行政观，显然不同于基于“分权”学说的行政观，这种行政观重视有效行政所必需的外部环境，即政治与行政的关系，国家意志的表达与执行方面，因而是比较宏观的行政观。 基于“政治—行政二分”的行政观，促成了行政学从政治学中独立为一门新学科，还为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，使得政府更多地关注管理技术从而推动了行政管理的科学化。但在现实中它的局限也是明显的，首先，由于对政治与行政相分离观点的盲目推崇，多数人甚至忽视了古德诺关于政治与行政无法真正分离，应当相互协调的观点。其次，“政治—行政二分”的行政观，没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转。再次，“政治—行政二分”的行政观也不能普遍适用，它具有特定的应用限度。

（三）基于管理功能的行政观

这种观点认为行政是指所有公共部门和私人部门，也包括非政府组织的行政事务的管理和处理活动，所以这种观点又被称为广义行政观。持这种观点的代表人物是美国学者怀特（White, Leonard D.）。上世纪 20 年代他提出：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。” 这样的观点在行为主义行政学家西蒙（H. A. Simon）那里得到发挥。上世纪 60 年代的诺贝尔经济学奖得主西蒙提出：行政是“若干人为达到共同目的所做的合作的集体行动。” 这种观点基于一般的管理，对行政活动的性质、工作范围没有做任何的限定，所以，实际是把行政的外延扩大到了所有组织的内部管理，也就是通常所谓部门行政。基于管理功能的广义行政观的出现有深刻的理论和现实依据。

基于管理功能的行政观在提升行政管理的科学性、专业性方面起了极大的促进作用， 同时极大地拓展了行政学的研究领域，是行政学走出政治学的樊篱后的研究领域的扩展。但负面的影响也会随之产生，这就是，如果将行政混同于一般的管理，那就无法体现行政组织特有的政治性、权威性、公共性、公益性，当然也就不能真实反映行政管理的规律。

（四）行政的定义

由于对“行政”这个概念的定义，学界至今并未形成完全一致的共识。我们认为不能将行政的边界无限扩大，行政应该专指国家行政机关的管理活动。同时我们又认为，行政应该包括对外和对内两类管理活动。对外就是对国家和社会事务的管理，对内就是对行政部门自身的组织和人员的管理。出于这样的实际，我们这门课程所使用的行政概念就是指国家权力机关的执行机关依法管理国家和社会事务，以及管理机关内部事务的活动。