第四节 我国地方政府的机构设置

教学时数：2

教学目标：掌握我国地方政府机构的基本构成

教学目的：通过对地方政府机构构成的学习，使学生能够认识地方政府机构设置与改革的意义

教学重点：掌握我国地方政府机构改革的意义与路径

教学难点：地方政府职能转变与机构改革的关系

1.地方政府机构设置概述

1.1地方政府机构的构成

  对地方政府机构的构成，学术界主要有两种表述。一种是将地方政府机构分为各工作部门（组成部门和非组成部门）和派出机关；非组成部门有直属机构、直属特设机构、单设办事机构的议事协调机构等。其依据是《地方组织法》和中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》的有关规定。另一种是将地方政府行政机构分为地方政府工作部门、办公厅（室）和派出机关。其依据是1982年《宪法》和《地方组织法》的有关规定。但根据《地方组织法》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》，县级以上地方各级政府机构分为地方政府行政机构和事业单位。县级以上地方各级政府行政机构，各地不尽一致，主要有办公厅（室）、组成部门、直属机构、直属特设机构、部门管理机构和派出机关等。

地方各级人民政府组成部门，有许多是统一设置、上下对口的，如发展和改革、教育、科技、民族事务、公安、行政监察、民政、司法、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、商务、文化、卫生、人口和计划生育、水利、农业、审计、环境保护、工业和信息化等机构，有的没有要求上下统一，或是因地制宜设置，或

是分开设置。非组成部门主要有办公厅或办公室（有的地方作为组成部门）、直属特设机构、直属机构、部门管理机构等。有许多是统一设置、上下对口的，如直属特设机构国有资产监督管理委员会，但只在省级和设区的市的人民政府中设置；又如，直属机构中的地税、工商、质监、广播电视、新闻出版、体育、统计、安全生产、旅游等，是统一设置的。也有的没有要求上下统一，而是因地制宜设置，如知识产权局只在省、自治区、直辖市政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市的政府中设置（也有的作为事业单位）。另外，地方各级人民政府没有像国务院行政机构那样设置办事机构，相关事务由直属机构或组成部门管理，如外事、侨务、法制等。

1.2地方政府结构设置的原则

（1）精简、统一、效能原则。地方各级人民政府机构设置，遵循精简、统一、效能的原则。政府机构设置只有实行精简、统一、效能原则，才能降低行政成本，提高工作质量和工作效率，才能有效避免和克眼官僚主义。

（2）适应职能需要原则。地方政府的结构设置，从根本上说，就是为了保证法定职能的有效履行。因此，地方政府的结构设置不是一成不变的，必须适应地方政府的职能转变而不断进行适应性改革。

（3）依法设置原则。地方政府结构的性质、地位、职权、编制、工作程序等，都应该有相应的法律规范。只有遵循依法设置原则，才能使地方政府结构设置法治化，减少主观和人为因素的干扰，防止随意乱设机构现象的发生。

（4）职责异构原则。地方政府除了一些必要的机构外，如财政局、公安局等，其他一些机构可以按照地方经济社会发展的实际需要来设置。政府组织法以及中央的有关机构不得强行要求地方按照条条进行设置，省或者市、县地方可以对中央的一些机构进行合并设置，中央和省级有关机构不得以不进行拨款，或者对其业务考察考核不通过等刁难。

1.3地方政府机构设置的特点

2007年5月1日正式施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第2章第8条明确规定“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调”，第7条还明确规定

“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。但是由于现实客观因素的影响，地方政府机构改革至今还没有达到该条例所要求的水平，地方政府机构现行设置仍然出现滞后性，呈现以下三个特点：

（1）机构设置的“职责同构”。

“职责同构”是指在政府间关系中，不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”模式。“职责同构”的产生，源于计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权，所以它既不同于西方国家的“职责异构”，也不同于苏联高度的中央集权。“职责同构”政府管理模式既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性，同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。

“职责同构”模式在一定程度上有助于调动地方积极性，减少计划体制的效率损失，同时也比较“方便”从计划向市场过渡的制度变迁，避免了改革过程中地方和部门的过度分散。但是，在实行市场经济体制之后，这种“全能型”地方政府却阻碍了市场经济的发展。同时，“职责同构”原则下的“条条”辖制，限制了地方的活力，造成一方面是“地方全能”，另一方面是“地方无能”。所以“职责同构”原则成为“条块矛盾”长期存在，政府职能调整和机构改革不能很好到位的症结所在。①

（2）机构设置的“任意性”。

首先，“任意性”主要体现在随意增设机构。一些地方为便于在政府机构改革时保留编制、机构和人员，往往以地方性法规甚至规章的形式，增强新设机构的稳定性，或者增

设政府部门内的二级机构或下属事业单位，或者给已有的部门内的二级机构增加一块事业单位的牌子，还有的甚至给其下属的企事业单位挂上行政管理二级机构的牌子等。其次，划小行政区域和机构，如一些派出机构为了具有更大的自主权力，纷纷撤区建市；如一些地区为了保留现有的冗员，增加更多的官位，纷纷一分为二，行政区域越划越小；如一些地区上一轮机构改革中已经合并了的乡镇政府，又重新分设还原；甚至有的地方将原来的建设部门分为城建、环保、环卫、房管、规划、市容、园林等若干个部门。最后，临时机构应运而生。面对政府职能界定不清、权限冲突的问题，为协调各部门的关系，各种临时机构如各种领导小组、指挥部、办公室等应运而生，凌驾于职能部门之上，使各职能部门职责更加模糊，责任主体模糊不清。

（3）职位设置的“趋多性”。

许多地方政府的部门职位设置愈来愈多，部门副职往往3人以上，一个30余万人的县，正副县长就多达5人，还设置县长助理若干人；而许多地方政府在若干副职之外，普遍出现若干省长助理、市长助理、县长助理、乡长助理等。由于副职大量设立，实际是在每一级行政机关内部增加一个管理层级。为了保留官员退下来的待遇，还设有调研员、巡视员等职位。“官本位”和“能上不能下”的观念使得地方政府机构部门职位设置具有内在的“趋多性”冲动。

1.4地方各级政府的机构设置

地方政府的组织系统是国家公共权力在地方上的载体和执行者，地方政府公共管理的质量与水准，在很大程度上直接取决于其组织设置和管理是否合理和科学，运转是否有序和卓有成效。①因此，为了详细、全面、正确地理解地方政府的机构设置，就必须分别探究地方省、市、县、乡镇每个层级的政府内部具体的机构设置，然后在对比与整合的基础上进行分析，才能有助于从整体上、以宏观的视角了解当代地方政府的机构设置问题。

 1.4.1省建制政府的机构设置

   当今，我国省建制政府体现为省、自治区以及直辖市人民政府。省自成为一级正式地方政府单位700多年以来（除中华人民共和国成立之初的一个前后5年极为短暂的时期外），一直是中国最高层级的占主导地位的政府单位。就辖域与人口而言，中国的一个省大都同一个中等规模的国家相当②，因此，在结构功能上中央政府为了管理的需要，不得不给省以相当的灵活性，在坚持民主集中制原则下，除了少数如外交、国防、金融货币等只能由中央政府承担外，其他职能在分级管理原则下，由省的机构部门具体负责承担。经国务院批准设置的省建制政府工作部门，在各省建制内数量不一。常设机构大体分为六类：第一类是综合类，主要包括发展和改革委员会、经济委员会、科技厅、建设厅、财政厅、国家税务局、地方税务局、人事厅、劳动与社会保障厅、办公厅等。第二类是监督检查类，主要包括审计厅、工商行政管理局、物价局、质量技术监督局、统计局和检察厅等。第三类是经济类或专业管理类，主要包括工业交通管理机构、农业管理机构、商贸

管理机构、城乡建设管理机构。第四类是文教卫生类或社会公共事业管理部门，主要包括教育厅、文化厅、人口和计划生育委员会、卫生厅、体育运动委员会、新闻出版局、广电局、旅游局等。第五类是政法和社会保障部门，主要包括公安厅、司法厅、国家安全厅、安全生产监管局和民政厅等。第六类是其他，主要包括民族事务委员会、外事办公室、机关事务管理局、档案局等。此外，还有双管机构与非常设机构。双管机构指的是在业务、人事、财务上由国务院主管部门管理，但在涉及省政府的事项上，接受省建制政府的领导，主要包括中国人民银行省分行、省商品检验局、省水利局、省气象局等。非常设机构在各个省份数目具体不一，情况较为复杂，大致名称上有“委员会”、“领导小组”、“办公室”。

上面仅从一般层面粗略介绍省建制政府所设置的机构部门，为了更加具体、形象地了解省建制政府的机构部门设置。

    本书以广东省政府为例描述其内部机构部门的具体设置。广东省政府在2015年的机构部门数量为91个，共分为广东省政府办公厅、组成部门、直属机构、直属特设机构、部门管理机构、其他机构、直属事业单位、归口部门管理的事业单位等。其中组成部门（24个）包括广东省发展和改革委员会、广东省教育厅、广东省科学技术厅、广东省民族宗教事务委员会、广东省公安厅、广东省国家安全厅、广东省监察厅、广东省民政厅、广东省司法厅、广东省财政厅、广东省人力资源与社会保障厅、广东省国土资源厅、广东省建设厅、广东省交通厅、广东省经济与信息化委员会、广东省水利厅、广东省农业厅、广东省环境保护厅、广东省文化厅、广东省卫生与计划生育委员会、广东省商务厅、广东省审计厅、广东省人民政府外事办公室。省直属特设机构（1个）是广东省人民政府国有资产监管管理委员会。直属机构（15个）包括广东省地方税务局、广东省新闻出版广电局、广东省体育局、广东省统计局、广东省工商行政管理局、广东省海洋与渔业局、广东省质量技术监督局、广东省食品药品监督管理局、广东省安全生产监督管理局、广东省知识产权局、广东省旅游局、广东省人民政府法制办公室、广东省人民政府港澳事务办公室、广东省人民政府侨务办公室、广东省金融工作办公室。部门管理机构（5个）则有广东省监狱管理局、广东省粮食局、广东省中医药局、广东省外国专家局、广东省戒毒管理局。其他机构（11个）包括广东省人民政府新闻办公室、广东省人民政府台湾事务办公室、广东省国家保密局、广东省信访局、广东省密码管理局、广东省海防与走私打击办公室、广东省人民防空办公室、广东省人民政府参事室、广东省机构编制办公室、广东省人民政府驻北京办事处、广东省人民政府驻上海办事处。省政府直属事业单位（12个）包括广东省科学院、广东省社会科学院、广东省农业科学院、广东省人民政府发展研究中心、广东省公共资源交易中心、广东省档案局（馆）、广东省人民政府地方志办公室、广东省代建项目管理局、广东省供销合作联社、广东省地质局、广东省核工业地质局、广东省工业技术研究院。部门管理的副厅级以上事业单位（23个）包括广东省人民政府机关事务管理局、广东省人民政府接待办公室、广东省信息中心、广东省教育考试院、广东省测试分析研究所、广东省教育研究院、广东省生产力促进中心、广东科学中心、广东省民族宗教研究院、广东省社会保险基金管理局、广东省建筑设计研究院、广东省航道局、广东省公路管理局、广东省道路运输管理局、广东省水文局、广东省人民医院、广东省北江流域管理局、广东省疾病预防控制中心、广东省二沙体育训练中心、广东省产品质量监督检验研究院、广东省有色金属地质局、深圳市地质局、广东省专用通信局。从广东省政府机构部门的具体机构设置来看，显然遵循实际原则而非规范原则①，基本包括坚持形势需要原则、对口原则以及统一原则。

  1.4.2市建制政府的机构设置

从历史传统看，明清两代几百年时间里省、县之间一直存在一级政府（府或州）。帝制结束以后，省、县两级体制为了管理的需要，不得不采用设置省政府分治机构专区公署的办法，协助省政府指挥县政府。专区之后在中华人民共和国时期变为地区行政公署.②

20世纪80年代以后，“市管县”体制通过“地市合并”、“地改市”在全国迅速发展，因为改体制能够满足中国行政机关的日常管理需要，故最终演变成现在的省、市、县、乡镇四级体制。市建制从传统的监察机构变成一级行政机构，成为介于省与县之间的一级地方政府至今只有20多年的历史。《中国统计年鉴（2014）》的统计数据表明：截止到2013年，中国共有直辖市4个，地级市286个、县级市368个。④市建制政府同省县两级政府一样，是行政职能完备的一级政府，但由于市建制政府具有不同类型和规模，各自的地位、人口、经济实力都有所不同，因而市建制政府的机构设置在每个地方都是不尽相同的。

《地方组织法》第64条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。但从市建制政府角度来看，其管理职能是与省建制政府的管理职能相同的，或者说相差无几。市政府的职能机构包括综合类、监督检查类、经济类或专业管理类、文教卫生类或社会公共事业管理类、政法和社会保障类、其他类六大类，共有职能部门大约50个，这些职能机构有的是市政府的工作部门，有的是市政府的直属特设机构，有的是中央政府的直属单位，有的是省建制政府的直属单位。③

2014年，广州市人民政府的机构设置包括：广州市人民政府办公厅、广州市发展和改革委员会（广州市粮食局）、广州市科技和信息化局、广州市教育局、广州市民族宗教事务局、广州市公安局、广州市民政局、广州市司法局、广州市财政局、广州市人力资源与社会保障局、广州市国土资源和房屋管理局、广州市环境保护局、广州市城乡建设委员会、广州市交通委员会、广州市水务局、广州市农业局、广州市海洋与渔业局、广州市对外贸易经济合作局、广州市文化局、广州市卫生局、广州市人口和计划生育局、广州市审计局、广州市文化广电新闻出版局（市版权局）、广州市国有资产监督管理委员会、广州市体育局、广州市统计局、广州市物价局、广州市工商行政管理局、广州市质量技术监督局、广州市药品监督管理局、广州市知识产权局、广州市旅游局、广州市人民政府法制办公室、广州市人民政府外事办公室、广州市人民政府侨务办公室、广州市商业局、广州市城市规划局、广州市城市管理委员会、广州市林业和园林局、广州市人民政府研究室、广州市金融工作办公室、广州市政府法制办公室、广州市知识产权局、广州市安全生产监督局、广州市知识产权局、广州市规划局、广州市监察局。

1.4.3县建制政府的机构设置

县级政府体制是自古一直沿用的地方政府层级，迄今已有2600年的历史。1949年新中国成立以后，县的数目呈减少趋势，1949年底，全国设县2066个，到2013年，全国共有县1442个、民族自治县117个、县级市368个。县建制与市建制在地方行政体系中地位类似，处于承上启下的地位，县官在历朝历代都被尊称为“父母官”，孙中山甚至把“人民自治”的希望放在县这一层行政单位，认为“自治之县，其人民有直接选举及罢免官吏之权，有直接创制及复决法律之权”，并规定选举“国民代表一员以参预中央政事”③，明确了县建制在行政管理层级体系中的重要地位。当今中国的县级政府之间差异悬殊，东西部人口、面积呈较大反差，尤其是经济发展水平不均衡，表现为沿海各县经济较中西部地区经济发达，居民素质相对比较高，因此也形成东部沿海各县与中西部内陆市县在职能治理上的不同要求，以及由此构成各县数目不同的机构设置。

《地方组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”县建制政府设立一些必要的工作部门，主要有办、委、局、科等。办设主任，局设局长，科设科长，并且都可以设置副职。

县人民政府机构设置体系可分为三部分：第一，政府的职能部门，即直属委、局等工作部门。主要是管理一些具体归口类的工作，包括经济委员会、科学技术委员会、教育局、人口与计划生育委员会、公安局、劳动和社会保障局、司法局、民政局、卫生局、文化广播电视局、交通局、轻工业局、农业局、林业局、水利局、粮食局、商业局、财政局、税务局、物价局、统计局、计量局、土地管理局等和其他纯地方性的委、局等。第二，直属办事机构，包括政府办公室、财政办公室、区划办公室、外事办公室、编委办公室、人防办公室、县志办公室等，第三，其他直属机构，包括局级公司，如物资总公司、乡镇企业管理公司、建材工业公司、轻工公司、纺织工业公司、建筑工程管理公司、农机管理公司、农村能源技术服务公司；还包括双重领导单位，如人民银行支行、保险公司支公司、电力局、邮电局、外贸局、气象站等。

在政府办公室等办事机构，委、局工作部门，以及局级公司和双重领导单位中，都有内设机构，如政府办公室设秘书、政工、经济、行政等股或科，财政局设有办公室、政工、预算、农财、企业、行财、综合各股，邮电局设有办公室及人保、计财、邮政、电信等股。这些内设机构在各县设置不一，名称不一，设置量也不同，但它们大都有直属的企事业单位和区、镇、乡对口业务系统，主要是完成更具体的工作或直接性的工作。

由于县建制政府数目繁多，完备地论述县建制政府的各项职能部门不甚现实，为了便于读者详细、形象地了解一般县级政府的内部机构，本书继续以广东省潮安县政府为例介绍县建制政府共体设置的机构部门，欲达窥一斑而知全豹的功效。潮安县政府的机构部门同样分为四类：第一类是县政府设置的工作部门，一共有25个，包括县人民政府办公室、

县发展计划局、县经济贸易局、县教育局、县科学技术局、县公安局、县监察局、县民政局、县司法局、县财政局、县人事局、县劳动和社会保障局、县国土资源局、县建设局、县交通局、县水利局、县农业局、县文体局、县卫生局、县计划生育局、县审计局、县环境保护局、县统计局、县物价局、县外事侨务局。第二类是直属办事机构，包括社会主义精神文明建设委员会办公室、县人民政府防范与处理邪教问题办公室、维护稳定及社会治安综合治理委员会办公室（与政法委员会合署办公）、台湾工作办公室（与县民族宗教事务局合署办公）、县志办公室以及机构编制委员会（与县人事局合署办公）。第三类是其他直属机构，具体数目颇多，主要有县建材工业公司、县纺织工业公司以及双重领导的四大银行支行、保险公司、县邮电局、县电力局等。第四类是派出机构，主要是各街道办事处。

县建制致府由于对上承接的是城市，对下连接的是农村，因此在我国行政层级体系中处于独特地位，其机构设置的合理与否决定着其职能履行的充分与否，可以说没有两千多个县在经济生产与社会管理职能中起着主要具体执行作用，中国实现经济腾飞与城市化是根本不可能的，因此必须重视县建制政府的行政管理作用，科学完善县建制政府的机构设置。

4.乡镇建制政府

乡镇建制政府在我国存在已久，始建于西周，定型于秦汉时期，虽然发展历经众多变化，但基本还是我国公认的基层行政单位，承担着一定的行政职能，作为国家正式政权的末端，乡镇政府是国家各项工作的直接执行者和贯彻落实者，承载着对中国农村地区实行直接治理的职责，是社会主义民主政治建设的基础。在中国农民占绝大多数的国情，决定了乡镇在国家政治生活的基础性地位，因此乡镇机构的设置稳定合理与否将对基层民主政治建设产生重大影响，是一个重大的政治问题。中华人民共和国成立以来，乡的具体设置在全国范围内仅大调整就有7次，近年来这类调整仍在部分省区进行。镇建制设置也得到很大发展；1984年7333个，1990年12084个，2003年20226个。①截止到2013年底，全国共有乡镇行政区划40495个，其中有20117个镇、12812个乡、7566个街道。②

乡政府的机构设置，除了依法选举产生的乡长、副乡长外，配备一职一人的民政、公安、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡镇建设等助理员。由文书、统计员、会计组成乡镇府办公室；由人武部长、人武干事组成人武部。助理员和人武部的工作，除了受乡政府领导外还受上级主管部门的业务指导。其中部分助理员如计划生育、文教卫生等助理员，由乡政府和上级主管部门实行双重领导。县政府设在本乡的财政、工商行政管理、税务机构，由县乡双重领导，以乡为主。

镇建制行政编制大于同等乡建制行政编制的10%~25%。镇政府办公机构和工作部门的设置，由各地省政府（或市、县政府）根据本地行政区域的实际情况，自行安排。一般为以下几种情况：第一，乡、镇相同，镇的机构设置和人员编制，一律与乡相同。配置若

干名一职一人或二人的各种助理员，如民政、文教卫、司法、生产建设、村镇建设、计划生育、公安、工商行政管理等助理员，还设有人民武装部、财政等机构。第二，乡、镇区别对待，镇不分等级。镇的人员编制多于乡，大镇的人员编制多于小镇，但机构设置仍与乡不同。第三，乡、镇相别，镇分等级。按镇的规模、地位和作用，把镇划分为区级和乡级两等，分别核定行政编制和机构设置。乡级镇的情况和上述第二种类型的镇基本相同。区级镇政府在机构设置上有所不同，有的是在镇长领导下，设若干办公室，分管各方面工作，如政府办公室、工交财贸办公室、农村办公室、民政司法办公室、文教卫生办公室、计划生育办公室、城镇规划建设与管理办公室等；有的是委、办、科并存，如政府办公室、计划生育办公室、城镇建委、计经委、农委、民政科、文教科、司法科等。另外，镇上还有一些承担各方面业务工作的行政机构，如工商行政管理分局、财政所、税务所、房管所。还有若干企事业单位，如邮电所、信用社、供销社、农机站、食品站等。虽然这些单位的工作对象是镇，但人、物、财的调配均由县政府有关职能机构掌握，镇政府的助理员也是如此。2006年，《广东省机构编制委员会关于印发《广东省乡镇机构改革试点实施意见）的通知》规定，广东省开始实行乡镇分类的编制配备标准。按照乡镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标，由省重新确定乡镇分类标准，综合指数在300以上的，为特大镇；综合指数在150~300的，为较大镇；综合指数低于150的，为一般乡镇。具体是：（1）一般乡镇。编制在20~35名核定。（2）较大镇。编制在35~65名核定。（3）特大镇。综合指数在300~350的，编制在65~80名核定；综合指数在350~

400的，编制在80~100名核定；综合指数在400~500的，编制在100~120名核定；综合指数在500以上的，编制在120~150名核定。辖区面积特别大的乡镇，在按其综合指数所核定的编制数基础上，可适当增加编制。

乡镇建制政府是农村的基层政权，是国家各项工作的一个重要落脚点，是领导和组织亿万农民进行社会主义建设的直接承担者和组织者。其机构设置的合理与否将直接影响我国民主政治建设进程、国家长治久安、农村经济的稳定发展，因此必须重视乡镇建制政府的机构设置与改革工作。

2.地方政府机构改革与职能转变

2.1职能转变

 2.2.1职能转变的含义

有研究者认为政府职能的转变是指政府的行为方式和基本任务的重大变化。政府职能转变包括三方面内容：一是政府职能重心的转变；二是政府职能的行使方式、手段的转变；三是政府职能关系的转变。①由于政府职能转变涉及对政府自身的改革，从一定意义上说，政府职能转变的关键是政府的自我革命。②也有论者认为，政府职能可以分成若干

层面，包括职能结构、职能方式、职能内容、职能幅度。职能转变要从不同层面区别对待.①李文良认为，加入世界贸易组织（WTO）后，政府职能转变包括三个层次，即需要退出的领域、需要强化的领域、需要转变的领域。而转变主要是针对“错位”、“越位”、“缺位”中的“错位”现象，广义上的政府职能转变是包括三方面的。②王学辉等人认为，政府职能转变是指政府的职责与功能的转换、重组与优化，是政府根据社会政治、经济、文化发展的需要，对政府的行为方式及职能结构体系的不断调整，包括政府职能性质和内容的转变、政府管理经济手段的转变、政府职能实现方式的转变、政府能力的提高与增强。政府职能转变应该遵循适合国情的原则、适时原则、适度原则。

综合上述分析，我们认为，政府职能转变是一个庞大而复杂的概念，涉及政府理念、政府体制、政府结构、政府行为等诸多问题，政府职能转变能否不断取得成功，根本上取决于行政权在当代中国国家权力架构中的地位、权力配置和职能配置，取决于国家体制和政府体制应对市场经济发展要求和国际社会政府变革实现与时俱进的进展。政府职能转变，重在“转变”，转移、转化、转产、转换，实现变革，变好、变强、变灵、变亲、变廉、变勤。要把阶级斗争年代残留下来的防范式管理理念和职能转变为运用国家强制力保护人民的权利和自由的引导式管理；把计划经济时期残留下来的军事管制式经济职能彻底转化为市场经济下鼓励、规范、协调、服务式经济管理职能；把企业、社会、第三部门的职能转移归位，对明显老化的政府职能实施转产，转向服务性职能，服务型职能中的非行政性服务也要尽可能变直接由政府提供服务为政府间接服务；把地方政府履行职能的管理服务幅度、工作力度和政府运作速度统一起来，使地方政府变为亲民政府、廉价政府、廉洁政府、勤勉政府、效能政府，实现地方政府为中央政府服务与为地方福社服务、为选民服务的统一，对上负责和对下负责的统一。

2.2 转变职能的动因

  2.2.1越位现象严重。

   一是过多干预微观经济。在市场化程度较高的情况下，许多地方政府仍过多干预微观经济，有的直接动手上项目搞工程，有的干预企业投资经营，有的以行政手段配置资源，有的层层下达招商引资指标等，很大程度上替代了市场和企业的功能。二是行政审批繁杂。2013年的一项调查显示：在近三年1539家受调查企业中，每家每年平均向政府申报审批项目17.67个，单个项目涉及审批部门平均5.67个、审批程序平均9.4道，审批时间最长项目平均171.35天，其中最长约1500天.④行政审批过多，程序繁杂，增加了办事成本，束缚了市场和社会活力，也使寻租腐败行为有机可乘。三是地方保护盛行。既当“运动员”，又当“裁判员”，如抬高外地企业市场准入门槛，限制外地商品流入，通过减免税费、低价出让土地等优惠政策招商引资，干预跨地司法案件等，使市场行为出现扭曲，妨碍市场公平竞争。四是地方政府负债运行。有的超越本地条件能力上基建项目，乃至竞争性工业项目，通过变相举债、土地出让、违规担保等，大量融资举债，形成大量地方债务。一届政府的显绩，成为下届、下下届政府的包袱。五是包揽社会事务。对社会可以自我管理、自我服务的事务，大包大揽，社会组织发育不足，发挥作用有限。即使地方政府想将不管的事转移出去，也找不到理想的社会承载主体。

（2）市场监管职能缺位。

地方政府的职能在于制定公平竞争的游戏规则，维护市场的正常秩序。从地方政府的市场监管职能分析，一些地方政府的市场监管职能还很弱。在地方政府职能转变过程中，如何实现对本地区的市场经济秩序的监督和管理、对垄断行业如何限制、对市场环境如何构建、对产权如何界定和保护等等一系列问题都不是十分明晰，因而常常造成地方政府市场监管职能实施不当。具体表现有：地方保护、政策歧视、监管不力、权力滥用等。这些都影响了政府的执行力和公信力。

（3）社会管理职能定位模糊。

从地方政府的社会管理职能来分析，由于人们是在政治统治职能的层面上来展开对社会管理职能的认识的，因此常常将社会管理职能与经济调节、市场监管和公共服务职能混同起来，忽略了社会管理中的公共事业管理这一重要内容，一些地方政府社会管理的方式还处于短期性、被动性的“拾遗补漏”阶段。地方政府社会管理职能中的危机管理意识和能力都比较薄弱，许多地方政府还未建立起来以政府为主导的对自然灾害、突发事件的应急机制，地方政府和社会对公共危机的控制能力还较低。例如政府职能界定不清、定位不准，社会管理组织不发达，体制不顺、管理机制不畅，手段落后等。另外，生产、交通、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求，需要逐步建立健全管理机制。

（4）公共服务职能不强。

从地方政府的公共服务职能来分析，一些地方政府对本地区公共产品和公共服务的提供远远不能满足公共需求，这一点在西部地区的地方政府和层级较低的地方政府中表现得尤为突出。基层社会基础薄弱，公共产品和公共服务的提供长期未得到应有的重视，尤其是改革开放以来，广大农村的文化教育、合作医疗、社会保障等公共产品和公共服务的提供长期以来得不到重视，影响了农村的发展。

（5）环境保护职能缺位。

当前，在保护环境的问题上，不少地方政府官员存在职能错位的现象，他们不是旗帜鲜明、坚定不移地支持环保部门依法行政、果断治污，而是与污染企业站在同一立场，充当“保护伞”，甚至与企业一起干扰环境执法监督。一些地方相继出现弄虚作假、欺上瞒下、肆无忌惮顶风排污的事件，把环保检查拒之门外、让环境执法吃闭门羹的现象屡见不鲜.。有的地方盲目追求经济增长，不惜以环境污染、过度耗费资源作为沉重代价，如有意降低环保标准，对损害生态环境的经济活动视而不见、听之任之，生存和发展环境不断恶化。不少地方工业园区规划的污水集中处理、集中供热供气等环境基础设施建设滞后，一些城市污水处理厂管网不配套、雨污不分流，这些反映了地方政府对环境基础设施投入不足。对环境违法企业，有的地方政府具有祖护倾向，对环境执法进行干预。为企业获得环评批复而做出的政府承诺，如卫生防护距离内的搬迁、环境基础设施配套等，往往不能按时兑现。受地方政府影响，环境信息公开特别是污染信息公开往往不及时、不充分甚至不准确。

3.地方政府职能转变的主要内容

（1）转变地方政府的思想观念，树立服务意识。

市场经济是开放型经济，是依靠遵守契约维系的法制化经济，它要求参与者在地位平等的基础上参与公平竞争。因此，它需要规范化的市场规则和公平、公正地维护这一规则的仲裁人。政府承担这一角色就需要按照市场经济的管理规律为市场经济的公平竞争和公平交易创造良好的外部环境。在市场经济条件下，政府应该树立顾客意识，政府官员应该把公民视为顾客，从而按照顾客的要求高效地提供优质的服务。这对当前我国正在建设服务型政府的目标具有尤为重要的意义。同时，就地方政府职能转变来说，这种意识也将直接关系到地方政府职能的科学定位，地方政府职能的重要方面就是为公民提供优质的公共

服务，这也是“大部制”机构改革的根本所在，通过完善部门间协调配合机制，以建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，最终服务于民。

（2）重新界定中央与地方的关系，明确地方政府的职能范围。

 中央与地方职能权限的划分应该坚持“在维护中央权威的前提下，充分发挥地方的主动性与积极性的原则”。事权的正确划分是理顺中央与地方关系的关键，也是地方政府职能转变的重要前提，应该以宪法的形式明确规定中央与地方的职权划分。通过立法，明确划分中央独享权力、地方独享权力以及中央与地方的共享权力，实现中央与地方关系的法制化和制度化，依法规范中央与地方的行政程序，严格按照各自职能行使行政权力。这样，既依法维护了中央的权威，保证中央政府的统一管理，又赋予和保障了地方政府充分的自主权。依据地方政府本身地位的特殊性，本书认为，在社会主义市场经济条件下，地方政府的主要职能应该是宏观调控地方经济、提供地方性公共物品和公共服务以及协调发展区域性经济等。具体来说，可以包括以下几个方面的职能：地区性宏观经济调控职能、市场规制职能、组织与实现地方公共产品的供给职能、调节地方收人分配和完善社会保障职能、地方社会管理与服务职能、促进经济与社会可持续发展的职能、协调区域间经济社会发展的职能、地方国有资产管理职能。这些职能的实现，既是“大部制”机构改革的题中应有之义，也是衡量当今我国政府机构改革成功与否的一个重要标准。“大部制”机构改革在重新界定中央与地方关系方面不再拘泥于体制化改革，而更多是从功能性角度明确改革的方向。首先，明确中央政府和地方政府职能方面的分工，在中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理、地方政府要加强提供公共服务的能力这方面可以说是相当正确的。其次，“大部制”机构改革对改革政府监管、执法、市场准入也明确提出了目标，也相对具有针对性。①

（3）调整政府与市场的关系，明确各自的职能范围。

科斯交易费用理论认为，如果某种经济活动中市场机制运作所花费的成本高于行政机构运行的成本，那么，这种经济活动就应由政府去运作；如果某种经济活动中市场机制运作所花费的成本低于行政机构运作的成本，那么，这种经济活动就应由市场机制去运作，政府不应干预和插手。根据科斯交易费用理论，对于如何界定政府职能，可以分以下四种情况来讨论：一是那些必须由政府去做而且政府也能够做的事情，这是政府的基本职能；二是那些必须由政府做但是政府不一定能做好的事情，这就要具体分析政府不能做好的具体原因；三是那些不一定要由政府去做，但是政府能够做好的事情，这也要具体分析和权衡；四是不需要政府去做而且政府也做不好的事情，这类事情政府就不应该插手。在以上四种情况中，第一种和第四种是十分明确的，政府职能的定位首先就是管好第一类事情，退出第四类事情；对于第二类事情，那就要做好具体的原因分析，从而对症下药，改进工作方法，以便努力做好；至于第三种情况，政府应尽量让市场去做，市场因为自身的固有缺陷而实在做不好的，也应首先考虑社会公共组织能不能做好，最后才是政府直接去做。“大部制”机构改革对比以往几次改革，对于市场的培育

支持程度是最高的，以实现满足市场经济发展需要为目的。通过将职能相同相近的部门重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门，相关职能由一个大部门负责，科学宏观决策，加强宏观监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展的需要。最重要的是，“大部制”机构改革充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既提供合理配置各方合法利益的机制，又旨在防止追逐违法利益。

（4）培育发达的社会公共组织，提高服务质量，在现阶段，我国的社会中介组织还不发达，地方政府职能的切实转变，离不开发达的社会公共组织的作用，必须培育发达的社会公共组织，特别是发达的社会中介组织。具体来说，培育发达的社会公共组织必须做到以下四个方面：第一，就政府而言，加强有关社会中介组织的立法，确保政社分开，为社会中介组织的发展创造良好的外部环境。第二，建立科学合理的运行机制，加强内部管理，优化社会中介组织的治理结构和治理水平。第三，提高服务管理质量，拓展资金来源，吸引优秀人才，确保组织的高效运转。第四，在一定时期内，政府应该扶持相关社会中介组织的发展，特别是给予资金支持，但绝不能以对其控制为交换条件。在社会公共组织较为发达的情况下，政府必须重新定位自己的职能范围，能由社会办的事政府就不要越姐代庖，真正把自己的职能定位在“社会不能”和

“市场失灵”的范围内。“大部制”机构改革作为行政管理体制改革的关键一环，不可避免会涉及复杂的利益和权力关系的调整，其作为一项系统工程，必然要与其他改革相互协调、彼此促进。在国家一社会关系模式下就要做到政事分开，将政府与市场中介组织分开，将大量技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和社会中介组织承担，规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

（5）做好地方政府现有职能的分解工作。

政府职能的转变与重新定位不是将现有政府职能全部取消再重新赋予全新的职能，而是将政府现有职能进行具体分析，区别对待。那些与市场经济相适应的，继续保留；积极促进市场经济发展的，应充实和加强；不应由政府履行的，应转移出去；应由下级政府行使的，应下放；职能相互交叉的，应坚持相同事务集中管理的原则，理顺各自的职能。具体来说，地方政府职能的分解也就是要做好三个方面的工作：一是把应由市场、企业、社会承担的职能转移给市场、企业或社会；二是把政府部门那些相关、相近或交叉的职能进行合并；三是上级政府适当下放权力给下级政府，以保障下级政府的自主权和积极性，通过这种“转移”、“合并”与“下放”的过程，实现地方政府职能的切实转变和科学定位。“大部制”机构改革往往会给人造成误解，简单地认为就是部门之间的合并或者重组，实质上这次机构改革也蕴含着职能的分解与整合，从而实现职能有机统一，确保运转顺畅，而不在形式上调整多少部门。对此除了通常意义上的部门重组之外，“大部制”另外一个途径就是只对相同、相近职能进行整合，不动机构。详述之，一个部门可能只有一些管理职能与其他部门存在交叉，就没有必要重组机构，而是采取职能整合的办法，将相近职能归入一个部门管理为主，使之成为该项职能的主要负责部门，牵头协调相关业务，其他部门配合，做到职责明确、各负其责，防止都负责、都不负责、出现问题都无人负责的局面。地方政府部门职能整合从另外一个侧面就是分解的过程，整合即分解。

4.地方政府机构改革

 4.1地方政府机构改革的基本原则

（1）坚持以转变职能为基础，按职能设置政府机构的原则。

转变政府职能是政府机构改革的基础，只有转变政府职能，才能按政府职能的性质和数量科学地调整和组建政府机构。同时只有明确政府的职能，才能把政府必须和应该承担的职能强化起来，有所侧重地体现在政府机构设置中，防止机构重叠不清、职责不清、相互推诿的现象再次发生。历次的机构改革可以说无不是以此为改革基调。

（2）以精简、统一、效能为基础，合理配置机构的原则。

精简、统一、效能是政府机构改革追求的重要目标，更是政府机构配置的基础，精简并不是减到最少，而是最佳，强调的是机构精干，力求纵向管理层次尽量减少，横向部门分工不宜过细，构成一个层次简明、机构合理、管理幅度适当的政府机构体系。统一是为了一个共同的目标，步调一致，即固绕领导机关贯彻党的基本路线、方针和政策及其组织经济和社会建设的总职能，组成一个有序的机构体系，实现领导管理的统一性。一个下级机构只对一个上级机构负责，一个工作人员只对一个主管人员负责，非主管机构不宜干涉其他系统下级机构或人员的工作，避免政出多门的现象。高效是衡量政府机构设置、人员配置是否科学、合理的重要标志。政府机构的运转是不间断的、多环节的复杂过程，因而衡量其有效性的标志是看其能否正确而且迅速地完成所承担的职能、任务，实现工作的目标。政府机构设置必须职责明确，不设立只办事没有职权或只要权力而不负责的机构。这样，才能使所有机构主动地、创造性地工作，也才能对其工作进行有效的监督，并作出实事求是的评价，现今地方政府在实际行政运行中或多或少存在机构重叠、职能交叉、权责不等等问题，并且随着专业划分的日益细化，职能交叉更加严重，导致政出多门、效率偏低，难以落实责任追究等问题。“大部制”机构改革与以往不同的是将性质类同的部门合并，密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，以有效化解上述难题。

（3）以功能的完整为基础，突出重点、区别对待的原则。

政府机构的设置必须考虑决策科学化和管理现代化的需要，达到功能齐全完整，避免功能残缺不全。随着科学技术的发展，信息化时代的到来，电子政务已成为政府不可忽视的领域。政府机构的设置不仅要有健全有力的领导机构和执行机构，而且还必须设立强有力的信息机构、咨询机构。

4.2.地方政府机构改革的历程

（1）1982年改革。

继1982年初国务院机构改革启动后，自1982年12月起，中共中央、国务院先后下发《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于地、市、州党政机关机构改革若干问题的通知》、《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，推动地方党

政机构改革。为加强对省级机构改革工作的领导，1982年11月，成立省、市、自治区机构改革指导小组，在中共中央政治局书记处的领导下，负责指导各省、市、自治区一级机构改革的领导班子配备。按照要求，党政机关的机构改革，1983年上半年在省、市、自治区各地、市进行；下半年在县以下进行，1984年春完成。到1983年3月25日，全国29个省、市、自治区的领导班子都相继作了调整，而后又抓了省属部委厅局和地市领导班子的调整工作。此轮地方机构改革的主要措施包括四个方面：一是调整各地领导班子职数，实现地方领导干部年轻化、知识化和专业化。中央的通知明确规定了各级政府的职数、年龄和文化结构，减少副职、提高素质。改革后，地方各级领导班子的平均年龄下降了6岁，具有大专以上文化程度的干部分别占省、市、县领导成员的60%以上。二是通过撤并精简各级政府机构。与中央导向一致，较大幅度地撤并经济管理部门，将条件成熟的单位改革成经济组织，改革后，省级政府工作部门下降到40个左右，市政府机构从60个左右减为30~40个，行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右。三是精简人员编制。省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人，市县机关工作人员约减20%，地区机关精简幅度更大一些。四是推动地、市合并，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，互相依存、互相支援，统一领导、全面规划。

（2）1994年改革。

1993年3月，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》，明确提出将适应社会主义市场经济发展的要求作为国务院和地方政府机构改革的目标。地方政府机构改革的具体执行则依据中央机构编制委员会《关于地方各级党政机构设置的意见》进行，并参考同年国务院的机构改革方案。这次改革的主要特点是：第一，以转变政府职能为关键，强调要加强宏观管理职能，弱化微观管理职能；坚持政企分开，切实落实企业的经营自主权，促进企业经营机制的转换。第二，专业经济管理部门精简力度较大。很多专业经济部门成建制地转为经济实体或服务实体。对一些行政管理职能较多，管理任务重、一时难以转为经济实体的专业经济部门，也精简了内设机构和人员，减少对企业产、供、销和人、财、物的直接管理。第三，较大幅度地精简了机构和人员。第四，推行了国家公务员制度。通过精简和合理确定机构编制限额，这次改革的成效是相当大的。地方各级机关机构精简比例在30%~40%；人员精简25%左右，全国精简200多万人。

（3）1998年改革。

1999年1月5日，中共中央、国务院发布了《关于地方政府机构改革的意见》。本轮改革的主要措施有：一是以职能转变为核心，大幅推进机构调整和政企分开。进一步强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门。省级政府基本建立了与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构，强化综合经济部门的区域经济调节职能，加强工商行政、质监、环保、药监等执法监管部门；各级政府不再保留工业、商业、物资管理部门和行政性公司，水产、畜牧、农机等机构也改建为经济服务实体。二是加大力度精简机构和人员编制。省级政府工作部门分为组成部门和直属机构，与国务院组成部门基本对口。三是加强机构编制的管理监督，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。要求各地建立机构编制管理预算约束机制和监督惩处制

度，加大管理的力度和权威性。省级政府机构改革，基本建立了与国务院机构框架大体协调的省级政府组织结构。组成部门一般设置25个左右，直属机构15个左右。在机构综合设置方面进行了尝试，加强执法监管部门，组建适应新兴产业发展的机构等。从1999年下半年开始，各地党委、政府在组织实施省级党政机构改革工作的同时，组织力量着手对市县乡党政机关的职能配置、机构设置和人员编制等进行调研，全国市县乡机构改革开始启动。经过近三年的工作，到2002年10月底，市县乡机构改革全部结束。地方各级政府机构改革完成后，省级政府机构设置平均由55个减到40个，人员编制精简47%。市（地）级政府机构平均由45个减少到35个，县级政府机构平均由28个减少到18个，人员编制精简19%。全国精减行政编制共计115万人。这次改革，进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架。尽管难度很大，但由于措施得当，工作细致，改革进展顺利。

（4）2003年改革。

2003年初，随着经济体制改革的深入，在加入世界贸易组织等新的形势下，中央政府出台了新一轮《国务院机构改革方案》和《关于地方政府机构改革的意见》。此轮地方政府机构改革主要措施有：一是深化国有资产管理体制改革，对口国务院机构改革方案设立省、市（地）两级政府国有资产管理机构。二是鼓励各省、自治区、直辖市从实际出发，参照国务院机构改革，因地制宜地推进机构调整和职能整合。省以下政府机构的改革，由省、自治区、直辖市党委和政府研究确定，除国有资产管理机构以外的其他机构设置不要求上下对口。绝大多数地方也对应国务院，完善宏观调控体系，将各级政府发展计划委员会改组为发展和改革委员会。这次地方政府机构改革，既保持了地方政府的相对稳定，又抓住了重点，解决地方行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供体制保障和组织保障。

（5）2008年改革。

此轮地方政府机构改革主要有四项内容：一是以转变政府职能为核心，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，强调把不该由政府管理的事项转移出去，进一步下放管理权限，深化行政审批制度改革。二是优化结构，在国务院的带动下推进探索本地特点的大部门体制。三是强化责任，横向解决部门职权交叉和脱节问题，纵向理顺和明确垂直管理部门和地方政府的关系，并推进省直接管理县的财政体制改革。四是建立机构编制审批和备案制度，严格控制机构数量和人员编制总量。①按照中央的部署，2009年上半年重点抓好省级政府机构改革方案的组织实施，把制定和完善省级政府部门“三定”规定②作为实施省级政府机构改革方案的中心环节，通过“三定”工作，把改革的各项要求落到实处，加快政府职能转变，突出强化部门责任，着力理顺职责关系。从时间进程看，到2009年中，省级政府机构改革基本完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。

（6）2013年改革。

2013年8月27日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。会议指出，地方政府职能转变和机构改革是贯彻落实党的十八大精神的重要举措，要围绕建立中国特色社会主义行政体制目标，与国务院机构改革和职能转变相衔接，适应社会主义市场经济发展需要。本轮改革的基本内容是：第一，加快政府职能转变。深化行政审批制度改革，做好国务院取消、下放行政审批事项的“接、放、转”工作；对全省行政审批项目进行全面清理，实行规范化管理，逐步形成行政审批清单向社会公开。第二，推进政府机构改革。开展省政府机构改革评估，做好改革涉及部门所属事业单位整合调整工作。完成市、县（区）政府机构改革，完成省级以下食品药品监管体制改革。推动强县扩权、强镇扩权改革，对人口集聚度较高的大县、大镇，探索按其服务的人口规模配置相应的管理权限和基本公共服务设施。第三，分类推进事业单位改革。持续推进事业单位清理规范工作，优化事业单位资源配置，对规模小、效益低、设置重复、职能相近、服务对象单一的事业单位进行整合。创新事业单位体制机制，继续探索建立事业单位法人治理结构，逐步打破事业单位的体制束缚。大力引导社会力量举办公益事业，完善社会力量办学、办医、办养老事业政策措施，并鼓励在公共服务领域更多利用社会力量，推动形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。进一步修改完善并适时出台事业单位分类改革相关配套政策。第四，严格控制机构编制。落实本届政府任期内财政供养人员只减不增的要求，确保地方行政编制总额和各类专项编制员额不突破中央核定的总量。创新思路办法，向深化改革要编制、向科学管理要编制、向改进装备技术要编制，充分发挥现有机构编制的效用，保障经济社会发展重点。加大政府购买服务力度，凡是市场能够提供、社会能够承担的服务，都不再设置机构、核定编制，切实改变公共服务主要靠养人办事的固有模式。

4.3地方政府机构改革的基本内容

地方政府机构改革的内容包括转变政府职能、理顺关系、调整机构、精减人员、制度建设等几个方面。

（1）转变政府职能。

从总体来说就是由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由以行政手段为主的管理转向以经济和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的管理，由“管”字当头的控制性管理转向以立足服务和监督为内容的服务型管理，使政府机构在管理工作中真正发挥协调、平衡、监督、服务四大方面的职能。从另外一个层面来说，转变政府职能是实现“三个分开”：首先，实现党政分开。按照党政分开原则，划清党与政府的职能，将党的机构中与政府部门重复设立且是政府职能的返归政府。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和对重大决策的领导，以及向国家行政机构推荐重要干部，实现党的路线、方针和政策等，而不是直接干预政府管理的事务性工作，更不是取代政府。其次，实行政企分开。政府与企业是两种性质截然不同的组织，二者的行为准则、活动方式和价值取向都有很大的差别。在市场经济体制下，政府不应该直接干预企业的生产和经营活动。地方政府的主要职责是指导、服务、调节和监督。通过相应的产业政策、经济政策和必要的行政手段，调节经济结构、产业结构和产品结构，控制生产力布局和发展规模，组织制定和

实施国民经济计划，为经济发展提供必要的服务。最后，实行政事分开。政府在当今对事业单位管得过多、统得过死的现象并没有完全改变。必须打破这种政府包揽一切的局面，使一些有条件的事业单位向企业化管理过渡。对于向政府提供政策建议、咨询的事业单位首先收回其行政职能，使其从政府机构中剥离出来，成为相对独立的事业单位，以确保建议或咨询的客观性与科学性，符合当今“大部制”机构改革目标的系统性与回应性调适原则。

（2）理顺关系。

理顺地方各级政府之间以及各职能部门之间的关系。依据各级政府、各职能部门的管理职能、管理内容和管理范围的不同，划分各级政府和各职能部门的管理权限。在理顺地方各级政府之间的关系时，要充分发挥中心城市和基层政权的作用。省政府要强化经济和社会管理权限，要在服从中央统一领导的前提下，搞好本省的经济社会发展规划以及宏观调控，减少直接管理的具体事务。中心城市政府要强化经济监督和市场管理的职能，搞好城市规划、社会治安，发展公用设施、基础设施和科学、教育、文化、卫生等各项事业，提供一个促进经济发展的优质环境。地级市的主要任务是检查了解所属各县执行党的路线、方针、政策和国家法律法令的情况，进一步理顺市县关系，发展互利。县政府要重视并做好农村综合发展规划和指导工作，强化为农业服务的功能，健全和完善乡镇政府的功能，发挥基层政权在农村的重要作用，体现“大部制”机构改革的总搅性与总体性统筹原则。

（3）合理设置机构，增强政府机关的活力。

必须坚持精简或“缩减编制”原则，在横向方面要在合理分工前提下，撤并业务重叠的机构，尤其是专业管理机构，强化各级地方政府的经济调节、监督、信息咨询等职能。在纵向方面，尽量减少各级机关的内部层次，省级各部门内部设处一层，市各部门内部设科一层，县属各部门不再设层次。值得注意的是，在贯彻精简原则的同时还要坚持系统原则，地方各级组织结构必须具备顺利完成其职能的一系列系统与机构，使其设置合理，人员优化，职能分工明确，以遵循“大部制”机构改革的制约性与精简性原则。

（4）加强政府机构的制度化。

在政府机构改革中，机构设置、人员配置可以说是政府机构的“硬件”系统，制度则为机构的“软件”系统，对“硬件”系统的运转起着协调驱动作用。政府机构的制度化与正规化，首先是健全和完善各级机关、各部门的行政程序，简化办事手续，提高行政工作的透明度。其次是完善组织法，健全法律体系，以法律为依据。最后是探索用预算机制控制机构编制的具体规模，建立自我约束机制。这三点如能实现，可以说政府机构改革将实现法制化原则。

总体来说，地方政府职能目前存在着三个理论和实践问题，一是分类，二是配置，三是转变。因此，地方政府职能的配置和转变问题，既是理论问题，又是实践问题。①地方政府的职能首先必须得到明确，界定清晰职能范围，然后在职能基础上进行机构部门的设置，机构设置必须坚持权责与职能一致，部门更换及时，人员精减优化，机构设置应体现程序化与法制化，做到依法而设、依法执行、依法置换。同时机构职能应该根据社会、经济发展的形势需要进行有针对性的转变，政府与社会分离是其中心环节，方向应该是“小政府，大社会”，从而达到符合中国国情、充满生命力的政府职能转变机制。“大部制”机构机构改革蕴含的政府理念是在“大布局上跨越有限政府与有效政府两个门槛，做实在有限、有效政府双重定位上的政府”。