教学时数：1

教学目标：了解中国当代地方政府不同历史阶段的演变

教学目的：掌握地方政府的发展演变过程

教学重点：中国当代地方政府的不同层级

教学难点：当代中国地方政府层级的变化

1.新中国建立初期的地方政府演变

1.1过渡时期

  1.1.1 地方政权重建

从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡3个实级，大行政区、专区、区3个虚级。所谓“实级”，是指该区域通过召开人民代表大会产生人民政府；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。

  1.1.2大区政府建立

   1952年前，省、市、县各级地方政府除数量和辖区有所变动外，体制上变化不大，只是将民国时的“省政府”、“市政府”、“县政府”改称“省人民政府”、“市人民政府”、“县人民政府”，均加“人民”二字以示政权性质区别。省仍采取委员制，置主席；市、县仍采市长、县长制，一律由上级委任。“行政督察专员公署”改称“专员公署”，“区公署”改称“区公所”。1950年后，虽开始在一些少数民族聚居地方实行民族区域自治，但尚处于推行和总结经验阶段。1952年后，开始将以前实行自治的乡、镇改为地方一级基层政权，但原先的“乡公所”、“镇公所”大多保留和沿用。

  过渡时期地方政制的最大变化，是大行政区一级政权的建立。大行政区制度，即将全国划分若干行政区域，分别代表中央领导数省。这种地方制度可追溯至清代。新中国的大行政区比清代的总督辖区大。当时，除内蒙古自治区外全国共分东北、西北、华东、中南、西南、华北6个大行政区。东北大行政区领导辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河省；西北大行政区领导陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆；华东大行政区领导山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾省；中南大行政区领导河南、湖北、湖南、江西、广东、广西省；西南大行政区辖云南、贵州、西康3省，川东、川西、川南、川北4个行政区，以及重庆和西藏地方；华北大行政区领导北京、天津两市及河北、察哈尔、绥远、山西、平原5省。华北大行政区新中国成立后曾一度撤销，辖区归中央直属。1951年12月，中央人民政府设“政务院华北行政委员会”，重新划为大行政区。

  大行政区人民政府仅建于东北。华北曾于1948年9月建立华北人民政府，于1949年11月撤销，所辖5省2市归中央直属。大行政区制度建立后，中央人民政府增设“政务院华北事务部”，负责联系并指导华北5省及京、津2市工作。1952年4月，撤销华北事务部，成立“政务院华北行政委员会”。11月，各大区人民政府或军政委员会一律改为“中央人民政府行政委员会”，华北与其他大区行政委员会一样，归中央人民政府直属。因此大行政区时期，华北一直未曾设立大区政府一类的政权机关。东北人民政府前身最早称

“东北政联行政委员会”，为东北解放区最高行政领导机关，1946年更名为“东北行政委员会”。1949年8月，东北人民代表会议选举产生东北人民政府，12月经中央人民政府委员会批准正式成立。其体制与机构设置与原华北人民政府略同，置主席1人、副主席3人、政府委员若干人组成东北人民政府委员会，下设民政、教育、财政、工业、商业、农业、交通、公安、卫生、司法、文化等部以及财政经济委员会、司法委员会、人民法院、东北银行等。另设劳动局、荣誉军人管理委员会、文物保管委员会、办公厅、处事处。

     1.1.3大区的撤销

   中央人民政府正式宣布撤销大行政区，是在1954年第一届全国人民代表大会召开前夕。但在此一年多以前，大区性质已发生变化。1952年底，中央人民政府将各大区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会，为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”。大行政区从此不再是地方最高一级政权机构，只作为中央人民政府的派出机关，对地方行使督导之责。新设大区的政权机关也由实级变为虚级。1954年6月，中央人民政府正式撤销各行政委员会，大行政区制度结束。

实行大行政区制度时期，全国省级行政区划变化很大。最初划有辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、云南、贵州、西康、河北、察哈尔、绥远、山西、平原，以及内蒙古自治区，川东、川西、川南、川北行政区，重庆和西藏地方。1952年撤销平原省和察哈尔省；1954年撤销绥远省；东北合并为辽宁、吉林、黑龙江3省，此外，将川东、川南、川西、川北、皖北、皖南、苏北、苏南行政区，合并为四川、安徽、江苏3省。市的变化也很大。除有直属中央人民政府的直辖市外，还有隶属于省人民政府的市、隶属于专区的市。最初，直辖市有北京、天津、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、长春、哈尔滨、旅大、鞍山、抚顺、本溪。但当时除北京、天津因华北未设大区政府，隶属中央，其他上海、南京等市实际都隶属于各大行政区。以后，中央人民政府在撤销大行政区的同时，将沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、长春、哈尔滨、武汉、广州、重庆、西安11个市改为省辖市。

      军政委员会从此成为新解放区的最高政权机关。至1950年7月，4个大行政区的军政委员会相继正式成立。军政委员会作为过渡性机构，不经该地区人民代表会议选举，由中央人民政府任命产生。由主席1人、副主席若干人、委员若干人组成，一般设民政、公安、财政、商业、工业、农业、水利、交通、邮电、劳动、人事、文教、卫生、司法等部以及体育运动、民族事务、人民监察等委员会。

2.  1954年《宪法》确立的地方政府管理制度

2.1对地方政权组织的明确规定

     1954年《宪法》颁布前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”，即中央人民政府不但是最高行政机关，也是最高权力机关。地方各级人民政府一律由上级任命组成，既是地方行政机关，又是地方权力机关。1954年《宪法》改变了这种政权体制，将国家机构中的立法权与行政权分离，规定全国人民代表大会是最高权力机关，是国家立法的唯一机关；全国人民代表大会产生的国务院，即中央人民政府，为国家最高行政机关。对于行政权与立法权的关系，1954年《宪法》规定：国务院必须向全国人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作。地方政权同样由地方各级人民代表大会和同级人民政府组成。地方各级人民代表大会是各级地方国家权力机关，产生的各级人民政府是各级地方国家行政机关。地方人民政府必须向同级人民代表大会负责，并报告工作。

  在1954年《宪法》中，地方各级人民代表大会的职权是：在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。县以上人民政府的职权是，在本行政区内根据法、法今，制定行政措施，发布决议和明确主持。

2.2确立了民族区域自治制度

  中国是统一的多民族国家，除汉族外，还有55个少数民族。据1953年首次人口普查统计，当时少数民族约占全国总人口的6%，分布在全国64%的地区。

  中共在少数民族问题上作过反复探索，早年一度主张实行“联邦制”。1922年中共二大宣言提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦。”中共在延安时期，在少数民族聚居地区实行民族自治。此后，中共完全抛弃“联邦制”主张，确立在少数民族聚居地区实行民族区域自治政策，并于1947年建立了内蒙古自治区。中华人民共和国成立时，《共同纲领》规定，各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。1952年，中央人民政府根据推行民族区域自治工作中出现的问题和取得的经验，公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（简称《纲要》），规定了实行民族区域自治的基本原则，即各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。《纲要》还对各级自治区、自治机关、自治权力、自治区内民族关系、自治区上级人民政府的领导原则作了统一规定。1950年后，全国民族区域自治工作全面展开，至1953年6月，全国已建各级民族自治区130个，其少数民族人口约450万。其中，相当于县和县级以上的民族自治区47个，除规模最大的内蒙古自治区外，还建有桂西壮族自治区、西康藏族自治区、湘西苗族自治区、海南黎族自治区和苗族自治区、西康凉山彝族自治区、云南西双版纳傣族自治区、吉林延边朝鲜族自治区、青海玉树藏族自治区、四川藏族自治区、绥远伊克昭盟蒙族自治区及乌兰察布盟蒙族自治区等。另从1950年起，中央人民政府组织了对全国各少数民族的民族识别工作，至1953年确认了38个少数民族。

2.3地方行政层级的确定

  全国行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）正式三级地方政权。

全国分为省、自治区、直辖市。当时，全国省级行政区经过进一步调整，共有北京、天津、上海3个直辖市，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、热河、陕西、甘肃、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、四川、贵州、云南、西康26省和内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区。省是地方最高一级政权，由省人民代表大会和省人民政府组成。省人民政府向省人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。省人民代表大会有权罢免省人民政府组成人员。省人民政府置省长1人、副省长若干人及政府委员若干人。下设厅、局、委员会、处，一般均设民政、公安、财政、粮食、商业、工业、交通、农业、水利、教育、卫生等厅，对外贸易、建筑工程、劳动、统计、手工业管理、机要交通等局，计划、体育运动、民族事务等委员会，以及办公厅、宗教事务处等。另外，新中国成立之初，各省原设的人民监察委员会，一律改为监察厅，人事厅改为人事局，文化事业管理局改为文化局。同时，撤销各省原来的政法、财经、文教3个委员会，一律改设政法、文教、工业、财贸、农林5个办公室。

    省、自治区分为自治州、县、自治县、市。1964年，全国县级政权共有2 116个⑤，分别由县人民代表大会和县人民政府组成。县人民政府向县人民代表大会负责，并报告工作。县人民代表大会有权罢免县人民政府组成人员。县人民政府置县长1人，副县长若干人，下设民政、公安、财政、粮食、税务、工商、农林、交通、文化教育、卫生等科或股，得设办公室。经省人民政府批准，得设若干“区公所”，为县派出机关。

   县、自治县分为乡、民族乡、镇。乡、镇是中华人民共和国创建的一级地方政府。中国历代以县作为国家基层单位，县以下虽设工作机构，但都作为县政府的派出机关，不是一级地方政权组织。1960年12月，政务院先后公布《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，开始在全国普遍建立乡级政权。宪法正式把基层政权确定在乡、镇一级，是中国历史地方政制的一大变革。1964年，全国共有220 466个乡。乡人民代表大会是基层国家权力机关，由选民直接选举人民代表组成。乡人民代表大会选举产生的乡人民政府，是基层国家行政机关。乡人民政府向乡人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。乡人民代表大会有权罢免乡人民政府组成人员。乡人民代表大会与省、县各级人民代表大会拥有同样职权。此外，1954年《宪法》还对乡人民政府的职权做出特别规定：（1）管理本乡行政工作；（2）可根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，发布决议和命令；（3）主持本级人民代表大会的选举；（4）召集本级人民代表大会会议，提出议案；（5）管理财政；（6）领导农业、手工业生产，领导互助合作事业等；（7）管理公共事业、文教卫生、优抚和救济工作；（8）管理兵役；（9）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；（10）保障少数民族的平等权利等。①乡人民政府置乡长1人，副乡长若干人。下设民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。②在农村集市、商业地区设镇。镇与乡为同级政权，镇人民代表大会也由选民直选产生，由镇人民代表大会选举产生镇人民政府。

   总之，1954年《宪法》的颁布实施，标志着当代中国地方政府制度的基本框架得以确立。此后，在社会主义建设过程中，这一地方政权制度一度也发生过一些变化。如在“文化大革命”时期，“革命委员会”曾一度取代各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构，甚至取代了基层自治组织，一直存在了12年之久。而在1958年8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》中，中央决定在基层实行农村人民公社化，镇政府体制被取消，不少建制镇一度改为人民公社。但是，随着国家进入改革开放新时期，当代中国的地方政府制度逐渐得到恢复与发展。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正《中华人民共和国宪法）若干决定的决议》规定“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”。

   1982年12月，五届全国人大五次会议通过的新宪法明确规定，把改变政社合一体制、建立乡人民政权写进宪法，要求农村人民公社实行政社分开，建立乡政府。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”至此，当代中国的地方政府管理制度逐渐稳定下来。