第二节 中国地方自治的衍生与发展

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众所周知，在我国清末和民国时期的宪法学说中曾存在丰富的地方自治理论。但关于其起源，学术界通常认为，地方自治的制度和学说均产生于西方社会，近代中国的地方自治思想移植自西方或者主要是在西方影响下产生的，各种学说都多少带有“西方移植说”的色彩，对此，笔者存有疑义。如果中国宪法学说中的地方自治观念是移植西方的产物，为什么我们能够在本土话语中找到指称地方自治的术语和符号？退一步讲，即使西方移植说能够成立，也应当更为审慎地考察西方地方自治观念“植入”中国的过程，以便发现其与中国传统的政治法律观念发生了怎样的冲突，以及“移植”的结论到底在何种意义上才能够成立。描述地方自治观念在近代中国的嬗变是准确回答以上问题的基础。为客观起见，笔者将其嬗变过程简练直观地虚拟为一个

“化合作用”，即“A+B=C，其中，A为中国传统社会的地方自治观，B为西方地方自治观，C为二者在近代中国交互作用的结果。若中国传统社会真的不存在地方自治观，即A为零，则B=C西方移植起点说成立。考虑到我国当前宪法学界对近现代西方自治观念（即B）仍缺乏研究，就有必要说明，西方地方自治是地方自治观念与公法人概念的结合，它强调居住于本地方的人民以地方事权为中心，设置地方自治机关，以人民、所辖之地域、地方事权和自治机关为要素形成一个公法人，即地方自治团体。

一、中国传统社会的地方自治观

学界通常将冯桂芬作为近代中国提倡地方自治的第一人。但颇值得玩味的是，《校分5庐抗议？复乡职议》通篇从未引用任何西方的自治学说或制度，相反，冯氏将中国古制和固有学说作为其自治主张的论据。冯氏引用柳宗元的“有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子”和顾炎武的“大官多者其世衰，小官多者其世盛”，并以此为起点提出自己的地方自治主张，即“折衷周汉之法”，“恢复乡亭之职”，其由当地人公举，“亲民”、“治民”，从而达到“风俗日新”、“教化日上”的目的。

柳宗元这句经常被人作为地方自治主张之根据的论述，只是针对权力起源而言的，即政权产生自由小（个人和地方）到大（君主和国家）的联合，联合的目的是弥补个人物力与德性之不足。但柳氏绝非地方自治的提倡者，他主张带有中央集权色彩的郡县制，反对“封国土、建诸侯”的封建制，因为非加强君主强权无以防止“列侯骄盈”、“默货事戎”、“天下乖戾”，质言之，即“明智有力者运强权以行公理”。一方面是个人与地方作为起点，另一方面是天子作为终极统治中心，这难道不就是霍布斯

柳宗元的权力地方起源论同样成为顾炎武的立论基础。顾氏进一步提出，“天下之治，始于里胥，终于天子，其灼然者矣。故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。兴亡之涂，罔不由此。”因此，顾氏的政治权力运行观也是以地方为中心的，易言之，欲使天下安定，应当首先从完善乡里组织开始，使政权的运行尽可能贴近民众和地方。顾氏在以《日知录》为主的各种论著中具体构想了地方制度的框架，基本上也是恢复古乡亭之职，建立自足的地方自治组织，其“寓封建之意于郡县之中”的主张尽人皆知，这也为冯桂芬的地方自治主张提供了基础。秋风曾将顾氏的理论解读为两个主张：一为社会自治，使乡里基础组织发挥社会组织和伦理维系作用，二是分权给地方，实现地方政府自治。顾氏更进一步分析了政权体系的自治如何是可能的，他借用晋代名臣苟晶的话，“省官不如省事，省事不如清心”，这才是治道的“探本之言”。可见，顾氏自始至终主张地方自治，这是不容质疑的。

从以上论述出发，还可以回溯到老子的自治理论。老子将“天下”视为“非可为”的“神器”，“为者败之；执者失之”，因此，其“无为而治”的警诚对象显然是“皇帝”或“中央政府”，言外之意，中央无为，而地方自治，政府无为，而民众自治。老子将自治分为四个方面：“我无为，而民白化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴。”与顾炎武

和冯桂芬不同，老子所谓的“自治”主要不是自我治理的政治技术，而是一种自在安然的修养境界。托克维尔（Alexis de Trocqueville）在2000多年后亦曾用“直接出自上帝之手”。来描述美国的乡镇自治，这与老子所谓的“神器”有异曲同工之妙。

前文采取倒叙方法回顾了中国传统社会的地方自治观，从学说的内在逻辑来看，中国传统社会不仅存在地方自治思想，而且其论证自治的基本思路是一致的，具有一贯性和连续性，这不仅由于后世的论者在提出自己主张时往往引用前世论者的话语，更在于这些不同时代的论者所坚持的核心思想具有同质性。事实上，民国时期的论者除了追溯中国古制中的地方自治因素外，也曾总结和归纳中国地方自治学说史，其所跨时间之广、内容之细致与全面，实在令人赞叹。二、中西地方自治观的差异

在中西地方自治观的对比中客观界定中国传统自治观的特质，是准确认识其近代嫁变的前提，笔者尝试着从社会环境、实质内容、外形以及内部结构四个方面归纳之。

（一）乡村的自治观与城市的自治观

中国传统社会的主体是农业社会，人们生活的重点或主要范围在乡村。按照费孝通的分析，“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。乡土社会在地方性的限

制下成为生于斯、死于斯的社会。”这种状况与老子的理想图景是相互呼应的。正如后面将要指出的那样，中国传统自治观念在内容、外形和结构方面都无形中打上了乡土社会的烙印。不同的是，商品经济发达的欧洲城市，构成了近代西方地方自治制度赖以形成的外部环境。从历史上看，城市原本处于君权统治之下，但随着手工业、商业的发展，城市中的市民阶层力量增强，有些商业交通上特别重要的城市通过市民阶层的斗争，成为自由市。因此，城市是商业和贸易高度发达的区域，人口、空间、文化和非农业活动都高度集中，这与城市之外的区域形成鲜明对比。在这种环境中产生和发展的西方近代地方自治，其观念与制度必然具有其特殊之处。

（二）安逸的自治观与战斗的自治观在中国传统社会中，以乡里为主要生存形态的地方不具有与中央政府（君主）相对峙的商业利益（“重农抑商”的政策亦在其中起到重要作用），其自治观总以安逸的生活为内容，是一种逍遥、自在、闲散的田园式自治观，它讲究的是政府的清静无为和个人的修身养性。按照老子的叙述方式，“小国寡民。使有什伯之器而不用；使民重死而不远徙……甘其食，美其服，安其居，乐其俗。邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死，不相往来。”这种地方自治观因其安逸而缺乏为争取自治而斗争的动力，因而并不将（中央政府的）官治和他治作为潜在的抗争对象。

但在西方地方自治史中，城市常由于商业利益而自然地形成在武力、经济或政治上对峙于君主的姿态，因此，这种地方自治观念，具有积极的目标和突出的抗争能力，非以积极的目标灌输于地方自治观，则城市中的商业利益及市民自由就无法在专制的君主领地上得到伸张，非以突出的抗争能力和凝聚力，则不足以在对抗王权的政治和武力斗争中取得胜利。

（三）闲散的自治观与组织的自治观

中国传统自治观是闲散而缺乏组织力的。梁漱溟曾道：“地方自治之不易推行于中国，其困难即在组织能力。团体生活，为中国社会素所未有。”在清末地方自治改革中，学者多批评民风失之闲散，民众“对于政府不知有权利，对于人群不知有义务”。此种情形是由以乡村为主的社会环境所决定的，同时与安逸的内容也不无关系。组织观念的缺乏除了使自治本身难以推行以外，也导致基层组织极易被官治所吸收，从而成为科层式官僚结构的延伸。

相比之下，西方自治观念极为强调组织的自治，也就是要形成一个自治团体，以自治团体的外形来争取自治权，城市内各种要素的集中又为自治的组织化提供了基础。在爱德华一世统治时期（1272-1307），城市就首次呈现出“法人团体的特征”，由于特定的社会环境，西方城市逐渐“转变成一个具有自律性与自治性的（虽然程度各有不同）、机构化的团体，一个能动的地域团体”。直到今天，团体自治一直是西方地方自治学说的核心。

（四）乡绅自治与市民自治

乡绅在中国传统自治观中一直占据着极为重要的地位，无论是顾炎武还是冯桂芬，都以恢复周汉乡亭之职为目标，清末的各类自治章程也十分重视乡董的作用。当代学者多批评此种自治实际上是官治的延伸，是“政府政治控制和行政管理的一种技巧”，乡绅自治，“不是来自民众的委托，而是政府的委托，作为政府治理民众的工具，秉承政府政令，管理乡村事务”，是“集权行政下的一种土著自治”。这与自治团体观的缺乏有直接关联。

但商业普及使西方城市中的市民阶层较为强大，并构成自治运动的中坚，西方地方自治观较注重市民在自治过程中的作用，这种结构又孕育了近代民主观念。韦伯认为，“‘市民’身份资格”和“‘共同体’性格”使西方城市成为“团体”，但这两个因素在东方城市中则付之阙如。

总而言之，中国传统地方自治观以乡村生活为基础，以修身养性为目标，所以潜在的法则是安逸，外形松散，乡绅自治易沦为官治的爪牙；而西方地方自治观以城市生活为基础，因以夺取商业、政治利益为积极目标，所以潜在的法则是战斗，必然以市民阶层为中心而组织化为团体。

三、中西地方自治观念的交汇与碰撞冯桂芬以降，我国逐渐涌现出大量的地方自治论著，几乎每位参与立宪运动的士绅、学者、官员都曾论及地方自治问题。因此，中西自治观念在清末特定的时空背景下如何交汇与融合，特别值得关注。

（一）中西交错的内容

当代学者往往将清末地方自治主张梳理为“乡董自治”、

“地方议会”和“地方官吏的选举”三方面，笔者试图辨明其渊源。（1）“乡董自治”乃是中国本土的自治制度与观念。除《周礼》所直接记载的乡亭制度外，顾炎武、冯桂芬等人一直主张的“恢复周汉乡亭之职”也以中国古制为借鉴，虽然清末论者常根据实际情况对乡亭之制略加修改，但与中国传统学说是一脉相承的。（2）“地方议会”无疑来自于西方。何止是地方议会，整个议会制本身都是来自于西方的。郑观应作为议院制的最早提倡者，一开始就在中西对比的基础上提出设立议院的建议。（3）“地方官吏的选举”是中国本土的制度与观念。“乡举里选”在周汉时期就已经存在，顾炎武时代将民选的乡亭之职扩及地方官吏，冯桂芬和清末的其他论者也多借鉴传统观念提倡地方官吏的选举制。

可见，清末地方自治观的主体内容仍是中国传统观念，但也不能忽视，西方自治观念主要发挥了两个作用：一是填补中国传统自治学说的盲点，二是以中西对比来重新激发中国传统自治学说。

（二）振兴地方作为积极目标

中国传统社会的地方自治观以修身养性为主旨，只消极地求

“安定”，远不及西方以城市为基础的那种进取的、开拓的甚至冒险的自治精神。在经历了西方地方自治观念的冲击后，清末民初时期的地方自治主张，越来越多地赋予地方自治以振兴地方的特定目标，同时，采行地方自治体制也被认为是振兴地方的必由之路。

从当时所论及的范围来看，这些目标至少包括了政治、商业、教育、交通、农业、警察等各个方面。如康有为在《上清帝第六书》（1898年）中提出，将每道设一XX局，督办新政，每县分设民政分局，“派员会同地方绅士治之”，除刑狱赋税暂时仍归知县以外，“凡地图、户口、道路、山林、学校、农工、商务、卫生、警捕，皆次第实行”。

（三）民权主义成为立论基础

清末初期的自治学说多从中国古代的民本思想出发来论证地方自治的必要性，其立论基础“并非西方意义上的民治、民主观念，至多为一种初级的中央与地方的分权精神，以及从古代民本思想引申出来的‘养民’、‘生民’、‘保民’等治民理念，其价值取向无非是‘君民不隔，上下同心’”。这显然与中国传统自治学说及整个政治观念相互吻合。然而，随着西方地方自治观念的深入传播，学说上逐渐将个人权利引入了地方自治范畴。梁启超明确提出，“抑民权之有无，不徒在议院参政也，而尤在地方自治。地方自治之力强者，则其民权必盛，否则必衰”，因此，地方自治者，“民权之第一基础也”。进入民国以后，“申民权”、“倡民主”就成为地方自治主张的最重要理由。至民国中后期，地方自治主张的立论基础已经完全转移到民权主义的思路中，除了有助于实现民权，就是能够更好地落实民主或民生，如中山先生在1920年已经明确将“民权”、“民生”两主义作为自治之目的。

考虑到乡绅在中国传统中乃乡举里选并负担基层生计的功能，不能将民权主义完全视为西方移植的产物，但西方地方自治观念的植入确实给中国传统学说注入的新活力。

（四）向组织化偏移的外形

随着对西方自治学说了解的加深，清末论者逐渐认识到西方自治观念的组织特性，并试图以其弥补中国传统地方自治学说实施乏力的弊端。如留日学生在1903年曾提出，中国地方自治之基础极厚，但成效极少，原因在于没有自治机关，缺少自治组织，因此，应当“组织地方自治机关”，具体措施包括：就各地方固有之绅士，联合成一自治体；自治体宜分议决与执行二机关；等等。这一主张带有明显的西化痕迹，尽管“自治体”的概念仍不够明确，但大体已具有地方自治团体的维形。

到了1907年，梁启超已经明确提出“地方团体”的概念：“地方团体自治者，国家一种之政治机关也。就一方面观之，省中央政府之干涉及其负担，使就近而自为谋，其谋也必视中央代谋者为易周，此其利益之及于地方团体自身者也。就他方面观之，使人民在小团体中为政治之练习，能唤起其对于政治之兴味，而养成其行于政治上之良习惯，此其利益之及于国家者，盖益深且大。”清末的地方自治章程仍未采纳自治团体法人的概念，但学者已经开始使用“自治团体”、“公法人”等术语来解释这些法规。

团体自治的思路构成了地方自治观念嫁变的重要契机，进一步发展到民国时期，则形成了非常发达的团体自治观，并成为地方自治的核心。

四、地方自治法学说的确立

经过了清末民初的交汇期，地方自治学说完成了观念启蒙和制度建构的任务，继而按照西方团体自治的观念来组织其学说内容，进入了法学叙述的话语体系。

（一）从地方自治政治学说到地方自治“法”学说从20世纪20年代开始，论者明确提出了法律意义上的地方自治，并区别于政治意义的自治。如周成将地方自治分为两层含义：一是“以非专任之官吏而参与于国权之行政之谓也”，也即“立法司法及行政事务，非由国家之吏执行者”；二是“于一定之限度内，地方团体有法律上之人格者，离乎国家而独立之谓也”。前者为“政治意义上的自治”，后者则为“法律意义上的自治”。政治意义上的自治以民权论为基础，涵盖“乡董自治”、

“地方议会”和“地方官吏的选举”等内容，而法律意义上的自治则以法人格化的地方自治团体为核心，因此又被称为“团体自治”。直到40年代结束，各类著述无一例外地采取这一划分，并将法律意义上的自治作为评介的对象。

为何需要特别强调法律意义上的团体自治，为什么团体自治才是法律意义上的地方自治？何炳贤精辟地指出，“自治的组织，不单纯是设立几个机关便算了事，其最低限度的条件，是自治团体的形成，这个团体，对内是民意的集团，是政权行使的所在；对外不独是民意的代表，且是民众合组的法人。”易言之，通过自治团体的形式，不仅有助于在内部集合民意，也有利于在外部以法人形式保障民意。若是缺少团体自治的内核，便无法以有效手段克服自治的松散性，无法在法律上构筑一道阻却国家干预的屏障，从而使政治上的自治失其意义，为国家之官治挤压地方自治留下便利。

确立法律意义上的团体自治学说意味着，自治已经不再停留于单纯的地方政权组织的准则或章程，更不是个人安然自然的修养目标。在此意义上，地方自治学说的称呼已经不足以准确地描述当时的学说特征，而应该代之以地方自治“法”学说。由于法律意义上的团体自治的采纳，这一时期的自治学说已经自觉和明确地进入了法学叙述的范畴，完成了公法学研究范式的转换。

（二）地方自治团体是地方自治法学说的核心民国中后期的各类自治著述中，论者普遍将“地方自治团体”（或称为“地方自治体”、“地方公共团体”和“地方团体”）作为论述地方自治的最重要内容。

1、地方自治团体独立于国家的法律地位地方自治团体往往被定义为“有法律上之人格，离国家而独

立”，周成更详细地将其解释为：“领土团体（guretolpeetchaft）

之一种，与国家同其形体，以一定之土地为基础之人民团体也。故地方团体对于其地域之关系，与国家对于其领土之关系相同，于其所属之地域内，有发动国家所赋予之统治权之能力，凡居住或寄留于其地域内之人民，概须服从之。在于同一地域内不容有与之同行之他之公共团体发动其权力焉。”关于自治权的来源，此时的通说乃是“传来权说”，即自治权“由国家赋有而始得享有之”。值得注意的是，此时已经明确提出了“地方自治团体”

与“行政区域”的差别，前者是一定地域范围内地方自治的主体，而后者专属于国家，是国家在各局部实现行政职能而划定的区域，虽然二者常为重合。

2、以地方自治团体的要素为中心来展开地方自治学说关于地方自治团体的要素，当时的学说主要有四要素说和三要素说，前者列举为“为公共目的而活动的人民”、“国土内一定的土地”、“表示和执行公共意思的机关”、“国家赋予的自治权”四个“不可或缺的要素”，后者则仅列举了区域、居民与自治权三项。

对地方自治团体要素的分析并不单纯出于理论兴趣，它还是分析自治实际问题的框架。如陈天海从“自治之区域”、“自治区之住民及选民”、“自治之机关”、“自治事宜及自治机关之权限”、“自治经费”和“自治之监督”等方面分析民国以来的地方自治问题。此外，论者也往往按地方自治团体的要素来一一

自治的原理时也往往引据法条作为佐证，或对地方自治状况进行实证调查以明晰法条设置的利弊。

五、结语

结合近代中国地方自治观念的实际变化，笔者提出以下问题作为结论。

（一）移植说在何种意义上才是成立的中国传统社会不仅存在地方自治观念，而且特定观念的提出远远早于西方学说，中国传统自治观构成了清末民初地方自治学说的前见和基础，它们甚至在相当长的时期内一直是地方自治主张所采取的基本形式。如果仅以内容而论，西方自治学说在清末民初的影响远非“颠覆性”的，自治学说在这一时期的变化也相对平缓。到了民国中后期，地方自治学说完全围绕着法律意义上的团