第二节 地方政府绩效管理的模式与特征

教学时数：2

教学目标：掌握地方政府绩效管理的模式、特征

教学目的：通过对地方政府绩效特征的学习，使学生能够掌握地方政府绩效管理的基本模式与逻辑过程

教学重点：绩效管理的模式、特征

教学难点：地方政府绩效管理的集中模式类型

一、地方政府绩效管理的模式

      我国的政府绩效管理，是改革开放以来学习借鉴国外先进管理经验的结果，是持续的行政改革的一个重要组成部分。然而，当前中国的政府绩效管理仍然处于起步阶段。①在对中国政府绩效评估的实践探索进行了综合考察的基础上，中国行政管理学会联合课题组将其划分为三种模式：第一种是普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；第二种是具体行业的绩效评估，如教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系；第三种是专项绩效评估，如珠海市的“万人评政府”、深圳市的“企业评政府”以及山西运城的“办公室机关工作效率标准”等。②随着绩效管理实践的推进，现实中又出现了一些新的绩效评估与管理模式。诸多学者都尝试着对这些模式进行了概括与抽象。以桑助来为组长的课题组对各地评估模式进行了完善和升级，提炼出了六种地方政府绩效管理与评估典型模式，即山东青岛的整体推进型绩效考评模式、江苏邳州的战略导向型绩效评估模式、贵州省直机关的目标责任制型政府绩效评估模式、江苏南通的三位一体绩效考评模式、上海杨浦的问绩于民型政府绩效评估模式以及江南洛阳的干部实绩型绩效评估模式。③吴兴军则将我国地方政府绩效管理概括为五种典型模式，即青岛模式、南京模式、厦门模式、重庆模式和甘肃模式。他同时指出，青岛模式的特点在于督察工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合；厦门模式是地方政府与高校研究机构通过战略合作探索构建的适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系；南京模式则是“万人评议政府”活动的制度化、规范化，它实质上是在政府主导下的市民定期评议政府部门工作绩效；重庆模式的特点是通过行政问责推进政府绩效管理的

“重庆模式”；甘肃模式则是把评价权交给政策直接受益者一—非公有制企业，把评价组织权交给第三方学术性中介组织，评价的指标体系公开，评价过程透明，评价结果向社会公布。④

在此主要介绍福建（厦门）的效能监察模式、青岛的目标绩效管理模式、南通的三位一体综合绩效考评模式、甘肃的第三方评议模式、上海杨浦的问绩于民型绩效评估模式。

1.福建（厦门）模式

根据周志忍教授的观察，“福建的效能建设实践包含了岗位责任制、服务承诺制、目标考评制、公共服务创新、政务公开、效能监察、绩效评估等多样化的管理机制，包含了政府绩效管理的主要要素，而且在实践中不断根据客观需要融入一些新的要素和机制”①。

福建省的效能建设源于漳州市的探索，而漳州市的效能建设又源于“效能监察”和

“勤政建设”的努力，是对这两种实践的反思、提高和超越。效能监察概念是1989年监察部领导借鉴当时苏联、东欧一些国家监督检查政府工作效率的经验，并结合我国实际提出的。②它包括企业效能监察与行政效能监察，与本书所讨论的政府绩效管理相似的是行政效能监察。所谓行政效能监察，是指纪检监察机关及其受托组织，在政府的领导下有计划、有目的地针对政府行政管理的效率、效能情况开展的监察、监督活动。行政效能监察是20世纪90年代中后期“纪检监察机关开展的一项新工作，也是效能监察工作在新形势下的深化和发展”。到1999年，全国已经有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作，其中福建、吉林、四川等地的8个大中城市还设立了行政效能投诉中心。③不过，从实践情况来看，行政效能监察并不力求像政府绩效管理那样对政府实施客观、准确的评价，而只着眼于对中心工作、热点问题和问题比较多的领域与环节进行小覆盖面的评价。行政效能建设是行政效能监察的延伸与拓展，与行政效能监察相比，它在概念意义上更接近于绩效管理。它于1998年首创于福建漳州的长泰，2000年福建省在漳州的成功经验基础上将其推广至全省。

十几年来，福建省各地的行政效能建设历经建立行政投诉中心、政务公开、政府审批制度改革、清理法规文件、政务超市等多个发展阶段，对政府部门的工作效率、工作作风、服务质量的改善与提高起到了很大的督促作用。有学者认为，在行政效能建设运作机制下，中国政府绩效评估工作的覆盖范围得到了拓展，绩效评估的主体力量实现了多元化，绩效评估也更为客观、准确。④以厦门市为例。2001年厦门市机关效能办颁布了行政效能建设工作的考评办法，与效能监察只关注评估中心工作和热点问题不同的是，该考评办法要求结合各单位向社会公开承诺的内容，围绕机关工作作风、工作效率、科学决策、依法行政、制度建设、廉政建设、监督制约机制建设和工作实绩八个方面的内容进行评估。而且，与行政效能监察主体局限于纪检监察部门不同的是，该办法要求采取自查自评、重点抽查考评与民主测评相结合的方法实施，其中，民主测评分由服务对象、民主党派人士测评得分，重点抽查单位则从“千家企业评机关效能”中得分。⑤近几年来，行政效能建设的考评工作取得了较为明显的发展，考评工作更为科学化，指标体系也得到了不断的优化。比如，根据2014年厦门市绩效管理方案，厦门市效能办对各单位的评估组合使用了指标考核、公众评议以及察访核验三种形式。其中，在进行指标考核时，首先将绩效评估对象划分为六个系列，分别是：6个区委、区政府为第一系列，41个市委机关、市人大机关、市政协机关、市法院、市检察院、民主党派机关、人民团体为第二系列，30个市政府工作部门中的综合与管理类为第三系列，22个市政府工作部门中的执法与服务类为第四系列，20个部省属驻厦单位为第五系列，4个公共服务企业为第六系列。评估体系则相应分为市区委、区政府评估体系，市政府部门、部门管理机构及派出机构评估体系，市直党群部门评估体系，部省属驻厦单位评估体系。具体考察的内容也有了明显改善。如区委、区政府评估体系中，所考察的内容就包括生态文明建设、经济建设、社会建设、文化建设、政治建设、分区考核指标以及激励指标、约束指标，既进行了通盘考察，又关注各区年度工作核心的差异性，还对工作中的偶发事件加以区别对待。①

2.青岛模式

青岛绩效管理模式的建构是在对原有实践的反思基础上进行的。青岛市在刚开始的考评实践中，对考评对象、考评指标和考评主体没有进行充分的细化和归纳，造成了考评指标不明确，参评部门有抵触情绪和考评结果不科学、不合实际的情况发生。在经过不断的探索和完善后，青岛形成了一套完善的对政府职能进行考评的目标绩效管理体系。这一目标绩效管理体系是一套立体评估模式，它拓展了民主参与渠道，增加了群众对党政绩效评估的话语权，实现了从封闭到开放、从“内考内”为主到“外评外”为主的转变。该模式的主要做法是：对于专业技术要求较高的工作，委托相关职能部门评估；对于单位重点工作目标的完成情况，实施答辩评估，邀请专家学者、人大代表、政协委员、机关干部代表担任特邀考官，答辩过程通过媒体全程向社会公开；对公共服务部门，采取公开招标，引人第三方评估的模式；对于政治、文化、党建等方面的定性指标，由市监察局随机抽取“两代表一委员”实行民主测评。

3.南通模式

严格地说，南通市实施的是“综合绩效考评”。南通市绩效考评的对象包括市级党委部门、政府部门、人民团体、条管部门等。对机关的考评采取了既有全面的“考”又有立体的“评”的方式，是一种行政手段的创新。“南通模式”的精髓是“三位一体”，即从日常考核、年终考核和综合评议三个维度入手，实行职能目标管理、机关作风建设和综合评议相结合的“三位一体”的考核模式。这一模式有以下几大特点①：

在考评构架方面，南通市对市级机关部门和单位的考评侧重从职能工作和共性工作两大方面进行综合考评。职能工作主要由重点指标、业务指标和动态指标构成。重点指标主要是市委、市政府全年工作目标任务分解及部门、单位服务于全市重点工作的具体措施；业务指标突出部门、单位主要工作职能，以量化指标为主；动态指标主要以贯彻落实中央和省、市部署确定的阶段性工作任务为主，及时进行补充和修订。共性工作是指所有部门都涉及的共有工作，根据每年机关作风建设不同的工作重点来具体确定，由全市统一制定下发。

在考评对象上，南通市将市级党委部门、政府部门、人民团体、条管部门等全部列为市级层面的考评对象，并按职能相近的原则进行分类，大致分为党政综合服务、政府经济管理、行政执法、垂直管理四大类。按照分类分别组织进行专门的考评，对应的考评结果也分别从各类别中按比例产生。

在考评方法方面，南通市的“三位一体”综合绩效考评采取日常考评、年终集中考评和综合评议相结合的办法进行。日常考评通过重大项目跟踪督察，信访部门及监督、监察部门日常查处，市委办公室、市政府办公室和市作风办督办反馈等途径组织实施，并主动接受社会各界和有关单位的查询与监督，强化对部门、单位目标完成情况的全过程动态管理。年终集中考评采取封闭式的办法，建立审核组、考评组和监督组，分别对部门、单位职能目标和共性目标完成情况进行审核、评议和考评打分，并实施全过程监督。综合评议由领导评鉴和社会评议综合构成，充分吸纳社会各个层面的评议意见。市领导对所有参评部门、单位进行评鉴，分管领导和非分管领导按不同分值进行汇总。社会评议由社会各界后纳入考评总分。

通过这一模式的实践，南通市不仅做到了年初有目标、结果有奖惩，而且实现了过程评估与结果评估相结合、内部评估和外部评估相结合。不过，“南通模式”还存在一些需要优化的地方。首先，在倡导争先创优过程中，如何为“创新”成绩、“领先”水平找到比较准确并可衡量的标准，并确保标准数据可信、可对照，目前还有待于进一步完善。其次，社会评议主体代表性不够充分。南通市采用设立统一的评议人数据库，并通过抽样选取评议人，对所有机关进行评议。对具体党政部门而言，很难保证考评对象与评议人的对应性。

4.甘肃模式

甘肃模式的特点是由第三方评议地方政府和省属职能部门，它是时任省长陆浩2004年初在甘肃省“两会”上承诺的改善和营造甘肃经济发展环境的五件大事之一。根据甘肃模式的创始人包国宪教授的理解，第三方评议是由民间组织主导组织的政府绩效评价，它包括“由第三方制定方案、进行组织、进行数据处理、公布评价结果”。兰州的第三方评价政府模式，在开始时其评议主体为非公企业。这是因为，甘肃民营经济始终比较落后，政府力图通过非公企业对政府绩效的评议活动促进非公有制经济的发展。2006年，评价主体扩大至全部企业，目的是进一步改善甘肃经济发展环境，推动经济发展。同时，评价主体还增加了人大、政协等各界人士以及专家评价组。从评价内容上看，甘肃模式下的评估指标体系与其他体系一样，不断随着形势的发展而调整和完善相应的指标体系。从一开始关注经济发展，到后来强调和谐社会，增加科学发展观与和谐社会的内容，体现出了指标体系的与时俱进。

5.上海杨浦模式

杨浦区于2003年就开始运行的机关部门工作目标管理绩效评估系统被桑助来教授概括为问绩于民型政府绩效评估模式，它的主要特点是引入公众评价，面向市民的满意度调查占到30%的权重。在这一体系下，对于杨浦区机关工作职能履行的好与差，部门工作绩效的高与低，市民拥有很强的话语权，打破了部门绩效以机关内部评价为主的状况，建立起开放式、多渠道的评估体系。在实际操作中，为了方便收集民众意见，杨浦区建立了

“杨浦人民群众评议政府工作”网站、“书记百姓网上通”、“区长在线”一线工作法等一系列全方位、多层面、广覆盖的联系群众和服务群众的网络体系，并分别采取定向邮寄问卷、入户调查、服务窗口拦截、实地查看等多种方式收集民众意见，从而帮助机关完善决策、提高能力、关注民生、凝聚民心、推动工作。

对于这一问绩于民型绩效评估模式的主要做法，上海市杨浦区人事局将其概括为一套系统、两块内容、三个环节、四种渠道。首先，各部门通过杨浦区机关工作目标管理绩效评估信息化系统完成资料报送、群众测评、部门互评、职能部门评估程序。系统进行自动分类计算各项评估项目权重，形成评估总分。其次，工作目标管理绩效评估包括两方面内容：机关共性的综合管理工作，包括领导班子建设、党风廉政建设、精神文明建设等；职能工作，包括部门业务工作，区委、区政府的重点工作和政府实事项目的职能工作，这些工作项目由相关职能部门设定工作标准，并进行评估打分。在项目指标的设置上，各职能部门尽可能将工作标准细化，既突出工作的共性，又兼顾各部门的个性。再次，绩效评估包括三个环节：在目标责任的制定上，各部门（单位）根据区委、区政府的工作要求，结合本部门（单位）的工作职能，制定年度工作目标计划书。考核办组织相关职能部门对目标计划书进行审核和确定，然后各部门党政负责人就年度工作目标与区分管领导实行责任签约，作为年度工作的绩效评估依据。在目标监控评估上，采取季度评估与年度评估相结合的办法，季度评估主要评估季度工作目标完成情况，主要目的是督察工作的进展程度。年度评估则要求各部门对全年工作进行总结。在评估结果运用，将绩效评估结果与奖惩挂钩，与干部任用、物质激励相联系。最后，通过四种渠道进行评估。（1）部门互评。通过杨浦区机关工作目标管理绩效评估信息化系统，各部门按照评估的等次在网上进行无记名互评。（2）群众评议。群众评议主要是“三个满意度”的测评：服务对象对职能部门服务质量、工作成效、工作效率、工作作风的满意度；人民群众对区政府实事项目和重点工作的满意度；网上建议办结反馈情况和处理质量的满意度。（3）职能部门评估。区考核办组织有关职能部门对各部门年度工作目标完成情况进行评估。（4）分管领导评估。区分管领导根据部门年度工作情况对分管的部门进行测评，提出等次意见。

二、地方政府绩效管理的主要特征

       中国政府绩效管理的基础可以概括为以下几个方面：由于价值观念的限制，中国人缺乏对政府实施监督的意识与行为，相应地，政府的责任意识与创新动力欠缺；政府有强烈的向西方国家学习的动力，但在急功近利的赶超心态支配下，往往忽视自身创新，而倾向于寻找普适性的方法与技术；强烈的人文化色彩使得中国人较少有制度意识，对于问题的分析也倾向于进行定性的界定；在党对政府、中央对地方政府的控制与影响方面，更多地带有集权特色。这样的基础限定了中国政府绩效管理的发展方向与路径，使其呈现出明显的中国特色。

1.党政主要领导将承担绩效管理的发起和操作设计责任，而绩效评估体系也会更为明显地体现领导的意志

由于民众更倾向于相信政府，漠视监督政府工作的重要性，因此，民众无论在观念上还是在行动上都不能督促政府不断改进管理工作，各级政府职能部门自行发动绩效管理的动力因而也明显不足。民众基础的薄弱和机构责任感的欠缺，使得绩效管理只有通过政权中的精英力量来推动。而在相对集权的政治氛围中，权力的集中与责任的集中是一致的，党政主要领导也负有监督政府工作运行的责任，因此，绩效评估与管理就成为党政领导履行这一责任的重要方式。在现实中，他们也确实是中国政府绩效管理的发起者，而且通常是中国特色“管理主义”的产物。如行政效能建设最初也是由漳州长泰县委书记在参考国外经验的基础上发动起来的。我国政府绩效管理的发起形式说明，它是内力驱动型的实践，也就是说，它不是由民众从外部推动产生的，而是领导者在工作需要以及内在责任感的驱动下主动采取的。

另外，从基层政府绩效管理的实施情况来看，在集权体制下，党政主要领导不但承担着发动这一实践的责任，而且由于这一实践主要选择了上对下的评估角度，上级领导同时也承担着设计具体的评估方案、开发评估指标的责任。这种上对下的评估使得我国政府绩效评估体系普遍采取的量化设计方式是基分一扣分制方式，即事先对几个评估事项赋值，然后在每一项下规定一些予以扣分的特定情况并确定扣分数值，评估中经过对扣分事项的把握以及基分减扣分的方法得到评估总分。在这一过程中，对于基分的设计有的地方设计为百分制（如厦门市），有的地方设计为千分制（如莆田市）。然而，无论是百分制还是千分制，都在基分的划分方面向上级领导认为重要的事项或工作倾斜，并且都要为最终评定出一个明确的总分并进行单位排名实施奖惩创造条件。如在莆田市的评估体系中，“市委市政府年度分解立项抓落实任务完成情况”以及“本部门职责范围内工作任务完成情况”

等体现上级对下级控制的总分值达800分，而“机关行政管理情况”这种与公众直接相关的服务性的指标内容的基分仅为200分。这种设计理念主要体现的是一种控制型理念，它不是通过对一个单位在内部职能指标方面表现出的绩效进行逐年比较来改善部门的绩效，而是通过横向排名与奖惩实现上级对下级的控制，因此，它是附着于中国的上下级权力链上以体现上级控制意志为目的的设计途径，是与行政首长负责制这种现行的行政体制相关的。

当然，领导者负责设计评估体系并不是要他们亲力亲为，事实上，他们经常将这一责任委托或下放给评估主导机构（如效能办）或人员。不过，相对而言，被测评机构自身对评估方案或指标的设计工作的参与明显不足。各机构在绩效评估操作设计中的参与不足对于这一实践无疑会产生极大的影响。一个很可能出现的结果是，由于不能充分重视机构自身的能动性，对于各机构而言，绩效评估就会停留在外力强加的状态，相应地，将这一实践内化为一种机构内部管理工具的可能性也就较低，进而无法在机构中建立起真正有助于发展绩效评估的文化。

不可否认的是，当前政府领导人员已经日益重视在管理手段中体现出民主化的风范，注意让下级甚至公众能够有机会参与到政府绩效评估中来。如从莆田市2004年政府工作部门绩效评估方案就可推论出，政府绩效评估的目标设置的主角虽然仍然是上级领导部门，但涉及部门职能工作的目标，部门通过制定自己的年度计划可以参与其中。青岛市的情况就更为先进。该市绩效指标与目标均先由各被评估单位自行设置，后经市目标管理绩效考核委员会评审，或由专家、服务对象和有关群众代表进行联席评审。虽然存在这些改进，现实中领导主导的印迹仍然清晰可见，即使在引入了民主化做法的地方，这种情况也显而易见地存在着。如2004年4月江苏省滨海县推出了干部民主弹劾制，弹劾条件中的第一条就与干部绩效考核有关。该政策提出，县乡人大代表和党员代表可以联名对本行政区域内、本单位内、本级党组织内“工作打不开局面，未完成上级下达的主要任务，单位或股室连续两年在年度考核中位于全县或本单位倒数第一名”的干部进行弹劾。我们不难看出，就这条规定而言，由弹劾制赋予公众的权利其实仍然受制于领导的力量，“弹劾制成了贯彻上级任务的工具，而不是完全体现民意”①。换言之，在集权化的政治架构下，

县委书记不但发起了绩效评估结果的使用制度改革，而且，通过这一制度强化了领导意志的执行（上级下达的任务的完成）。

2.绩效管理借助于既有的政治框架能够在一级政府或一个系统中全面铺开，但创新与形式主义共存

在相对集权的权力结构下，下级主要行政官员主要由上级选任。虽然会经过一定的选任程序，但却不能改变问题的实质。“权力的来源决定了其责任的归属”，因此，“下级官员通常对上级权力的意志较为敏感”①。而民众监督意识的淡薄，则使得这种权力链更加纯粹化。正是由于权力结构的集权化，我国政府绩效评估与管理的实施过程更多的是对领导号召的响应。当然，我们不能忽视的是，20世纪90年代分权化趋势的增强以及地方政府所面对的环境条件的复杂多样性等都导致了变通方式的盛行。在变通方式中，上级政府在制定政策时往往只提供笼统的原则性目标，各个地方和单位在具体操作和执行中可根据具体情况加以变通。变通方式同样盛行于绩效评估的实践过程中，行政效能监察工作的推行就为这种变通执行提供了充足的空间。只是相对而言，在行政效能监察中，变通方式更多地适用于纵向政府间的评估事项处理，具体到一级政府内部的纪检监察部门与各机构之间，评估中更多地体现出的权力关系是集权化色彩的，即党政领导或评估主导机构设计绩效评估方案与指标，并将其用于对所有部门的评估。当然，由于利益差异的客观存在，评估主导机构所设计的绩效评估方案并不总是能够照顾到所有部门的利益，因此，我国政府绩效评估运行阶段也存在互动，即各部门从自身利益出发，就绩效评估的实施与上级讨价还价，如对横向部门评比的指标、标准等提出质疑。然而，无论是变通方式还是运行中的互动都只能影响到如何实行而非是否实施绩效评估，所以，对于上级领导号召的响应是绩效评估实行的主要推动力。对领导号召的响应意味着，一级党委政府会在相当大程度上将同级政府部门引入绩效评估过程中来。因此，我国政府绩效管理更具同步性，它能够借助于权力链在一级政府或一个系统中较快地铺开。

绩效管理中各机构对于领导号召的响应既能产生实践中的创新，也会出现下级单位在急于表现自我或对上级的指令有异议又碍于权力关系而不便表露时，将绩效评估引向形式主义。创新的出现是内在管理要求的结果，因为在相对分权的态势下，地方政府获得了很大的自主权，这样它们就会面对日常经济与社会管理中出现的向管理要效益的内在要求，而这种要求有可能促使地方政府通过创新推动绩效评估，进而提升政府绩效。响应领导号召所导致的形式主义既可以表现为“上有政策，下有对策”式的消极抵制，也可以表现为轰轰烈烈却华而不实的表面文章。消极抵抗式的形式主义比较常见，以厦门市为例。厦门市在响应省政府开展效能建设的号召下，纪检监察部门设计了对机关部门进行评比的指标与标准，其中包括政务公开的指标。但是，据厦门市政府94号令执法检查情况通报，有些单位存在公开内容陈旧，不能及时更新、电子触摸屏长期未开启使用等问题。②从中我们可以看出，由于在家长制本位的政治文化下，官员可以不对效果负责，却不能不对“家

3.绩效管理的历程会更多地具有“运动式”特征

正是由于我国绩效管理的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，这一实践的发生也就更有可能取决于领导者个人的认识与品质。然而，个人的好恶具有较大的不确定性，一旦发起者卸任，换了新的领导，绩效管理就可能要面临战略或工作重心转移的危险。换言之，绩效评估与管理受个人意志支配的现实可能会导致这一实践无法持续下去。通常情况下，如果这一实践的民众基础非常雄厚的话，或者说，如果民众非常支持这一实践并且能够将这种态度正面地表达出来的话，领导的个人意志就会受到极大牵制，绩效评估与管理通常也能够维持下去。然而，中国民众的政治参与意识相对淡薄，民众参与的渠道也不是很通畅。即使在当今相对“宽容”的社会环境条件下，面对腐败、分配不公、下岗失业等社会问题，人们普遍存在着不满情绪，也通常是以社会牢骚的形式将其宣泄出来⑤，这不仅是民意不能通畅的结果，也是民众不善使用既有的制度途径的表现。民众基础的缺失在强化了评估实践中个人意志主宰的特点的同时，也赋予绩效评估更为明显的“运动式”特征。而实践中，行政效能监察长效性的问题也深为人们所关注。

4.中国政府绩效管理的制度化程度相对较低，评估手段的量化性、科学性和合理性不足

这一特征在中国政府的绩效评估中表现得非常明显。制度化程度偏低不仅表现为各级人大对这一实践的立法支持不足，而且表现为各级政府在建章立制方面也尚处于摸索阶段。虽然许多地方政府在这一实践的发展过程中先后出台过一些相关的规定，然而，这些规定有许多随着实践的发展而有待修正和完善。

当然，人文化倾向对推进绩效评估产生的最明显的制约作用还表现在评估手段的不完善上。虽然自20世纪90年代以来我国政府管理中越来越注重量化的重要性，但是，人们往往将量化单纯理解为数字化，这导致许多政府部门在不经过科学分析的情况下，就简单地将一些工作事项与数字相联系，将量化简单地等同于为工作事项随意配置数值，等同于考核中的数字加、减。结果，出现了明显的为量化而量化的倾向。这既表现为将不宜量化的定性问题加以量化而发生了“目标位移”的现象，也表现为量化时数值的分配（或基分的划分）具有随意性，还表现为经量化的一些指标不具有科学性和可操作性，从而为人文因素的作用发挥留下了充足的空间。如在2001年厦门市机关效能办出台的有关绩效评估的体系中，有一些事项本应通过设计结果指标来考量，却以投入指标形式加以设计，极易导致评估中的“目标位移”，如在“改进作风、热情服务”这一考查项目中，休息座椅没有设置要扣一分，就将服务质量与顾客的满意度简单等同于投入（座椅）指标。与评估体系中的指标混淆相比，绩效指标不具操作性和科学性的现象更为普遍。如莆田市的评估表中有“没有按时按质按量完成任务的，按完成比例适当评分”。这一指标是相当复杂的，时间、质量、数量都会影响到任务完成情况，而且，三者不同的变动情况再进行组合会产生多少种复杂的结果，而简单的“按完成比例”又到底指的是什么样的比例，这些事项不加以明确，评估总分即使由千分制上调为万分制，仍然无法解决科学、合理量化的问题。这种评估体系的直接结果是：将以量化面貌设计出来的评估体系，交由评估者进行自我判断式的主观评估，它其实是以量化形式表现出的非量化评估体系。这些现象的存在都说明，管理者仍然无法摆脱人文化倾向的限制，政府绩效评估要实现真正的量化还有待进一步努力。

三、我国地方政府绩效管理存在问题及对策

（一）我国地方政府绩效管理存在问题

毋庸置疑的是，我国当前政府绩效管理尚处于探索阶段，理论界的研究也刚刚起步，还无法为这一实践提供足够的理论与技术支持，同时，政府绩效评估与管理要评估的对象是行政机关，而行政机关的工作产出主要是以服务形式表现出来，对其测评需要很强的技术作支撑。因此，中国政府绩效管理必然会产生这样那样的缺陷。有学者曾在20年前将中国政府绩效评估的缺陷归纳为七点①，经过20年的发展，虽然中国政府绩效评估已经得到很大改善，但是，有些缺陷仍然非常明显地存在着。主要包括：评估仍然以官方为主，仍然主要是上级行政机关对下级的评估，社会公众对政府以及政府内部的自身评估仍然相对欠缺；评估程序虽然已经得到一定程度的规范化，但这些规范通常难以充分执行，因此评估仍然面临流于形式的危险；评估方法仍然主要是定性方法，同时在对指标量化中存在明显的随意性，导致评估结果不够科学；政府绩效评估过程仍然具有封闭性、神秘性，媒体监督仍然不到位。具体而言，我国地方政府绩效管理过程中存在的问题包括以下六个方面：

1.缺乏绩效文化

绩效文化是一种以提升组织绩效为主旨的特定组织文化类型，在政府部门中，绩效文化可以表现为几个相关的公共理念的结合：公众满意理念、公共服务理念、公共责任理念以及社会效益理念。②就我国地方政府当前的管理实践来看，与这些绩效文化相关的努力已经出现，主要表现为地方政府领导者在倡导这样的理念，但是，应该说，要将这种文化表层的口号与号召经由公共服务人员的自主行为选择逐渐固定下来，并最终沉淀为组织深层的价值观，还需相当长的一段时间。

正是因为当前地方政府的组织文化仍处于由传统的官僚文化向绩效文化转变的初期，地方政府绩效管理实践相对容易走向形式化的境地。这种结果在绩效管理的实践中俯拾皆是。例如，地方政府在评估其服务与管理绩效时，通常具有明显的内部导向性，即评估指标的设计与选择由内部人员操作，指标体系较少涉及与公众满意相关的结果指标，而是更多地考虑从指标数据的可获得性特别是投入与过程的角度加以设计，同时，在实施评估时较少给予公众充足的参与评估的机会。在这种内部导向性的引领下，地方政府绩效管理缺乏必要的外部督促力量，加之与绩效管理相适应的绩效文化还处于初步形成阶段，无法形成积极的内部约束力，因此，实践中通常容易出现短期内效果明显，一两年后就逐步走向形式化的结局。

2.绩效管理的制度化程度低

绩效管理是一个缓慢的持续改进过程，通常需要一段相对漫长的时间，而且在推行中会遇到许多阻力，因此，它的有效实施需要有制度化的支持，否则就会因制度化程度低而导致管理失败。绩效管理的制度化程度低首先指的是绩效管理缺乏相应的法律制度或法规作为这一实践的支撑条件。西方国家政府绩效管理都是以相对完善的法律法规作为基础的，这些制度化安排直接确定了绩效管理的法定地位，从而为绩效管理的正常实施提供了法律保障。相比之下，当前我国地方政府的绩效管理还“基本上处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，绩效管理的内容设计和程序安排几乎都是基于政府自身需要而定，缺乏客观的衡量标准，更没有形成制度化”①。其次，地方政府绩效管理的制度化程度低还与政府部门内部的制度化环境相关联。在当前的地方政府绩效管理实践中，部门自身往往不能对绩效管理的实践提供必要的组织制度化支持。这种政府部门内部的制度供给不足表现在两个方面：一是缺乏必要的制度化基础，二是制度激励的欠缺。制度基础的欠缺表现为当前法规对政府职能、政府权限划分缺乏明确的界定，从而不能为设置政府绩效评价的指标提供必要的支持，导致绩效管理的实施无法有效地进行。制度激励的欠缺则表现为政府自身的垄断地位导致其成本意识低下，进而造成对绩效管理的自觉抵制。②最后，政府绩效管理的制度化水平低还表现为制度的阶段性水平低，即在那些制定了相关的绩效管理制度的地方政府，还存在着相关制度本身不够完善以及对这些制度的执行不力等现象。

3.组织欠缺绩效管理能力

组织实施绩效管理的能力取决于以下几个因素：资金、人才与技术。当前我国地方政府普遍存在绩效管理能力欠缺的现象，表现为绩效管理的资金短缺、绩效管理技术与人才的欠缺等。资金短缺在当前的地方政府绩效管理实践中尤为突出。在像美国那样的国家中，由于权力的制衡与公众监督意识的高涨，政府项目与职能工作接受监督的空间很大，因而花费大量资金对其绩效进行评估是司空见惯的事情。但是，我国地方政府在实施绩效管理的过程中却存在政府内外监督动力严重不足的现象，这就导致了政府领导者不愿将有限的资金放置在对政府绩效的评估上。而且，“绩效管理也是一个长期的过程，在短时间内它不可能带来显著的效益，故有些部门和领导也不愿意对此进行投入”③。另外，政府绩效管理作为一种新兴的政府管理工具，其内含的技术性较高，而我国当前地方政府中缺乏掌握这种技术的人才，从而导致政府绩效管理的技术与人才支持不足。

4.绩效管理的科学化水平低

由于当前我国地方政府缺乏掌握绩效管理技术的人才，同时，社会上现有的咨询机构也不能为地方政府的绩效管理提供充分的技术性咨询，因此，我国地方政府的绩效管理明显欠缺科学性。这种科学化水平的低下具体表现在三个方面：一是绩效评估的指标设计不科学，指标本身不能很好地反映政府管理实践，指标含混、操作性不强；二是指标体系表现为两个极端，要么过于庞杂，要么过于粗糙简单，这两种情况下的指标体系都不能很好地对政府绩效实现科学的评估，并适当地引导政府工作人员的行为；三是绩效数据收集活动科学性不足，数据来源不能保证其准确性，或者说，由于行政人员对于评估的抵触情绪的存在，倾向于提供不符合事实的数据，而在内部导向的评估中，这种问题却是难以避免的。

政府绩效管理的科学性低导致了其可信度与有效性的降低。作为一种政府管理工具，绩效管理本身的可信度与有效性直接取决于这一体系的设计精良程度，设计粗糙或不科学的体系无法很好地对政府绩效加以评估，相应地，依据这样的体系评估出来的结果也就无法真实体现或反映政府的工作绩效，从而导致评估结果的不可信或无效。依据这样的评估结果而进行的绩效改进也会无的放矢，不能针对存在的问题进行合理的弥补性设计。

5.相关措施的配套性差

根据系统论的观点，任何一种管理工具的实施都不是在真空中运行的，而是在组织既定的环境条件下即原有的制度安排框架下进行的，因此，新的管理工具必然会受到原有制度框架或积极或消极的影响。作为一种管理工具，政府绩效管理在地方政府推行时也面临着同样复杂的既有制度安排环境，而它的顺利运行需要相关制度的配套支持。西方国家当前的政府绩效管理就有着有效的制度保障，即分权化管理与责任机制等。而我国地方政府现行的职能配置、运行机制等仍停留在原来的行政模式基础上，大多数的绩效评估机构隶属于行政部门，党政领导对绩效评估的态度在很大程度上决定着绩效评估的结果。①另外，组织依据绩效评估结果实施奖惩和职位提升的制度安排是保障政府绩效管理收到实效的非常重要的条件之一。然而，在我国当前的财政管理体制以及人事任免制度安排下，组织领导实施奖惩的资金动员能力相当弱，而人员的任免也更多地取决于上级领导的意志而非绩效评估的结果。另一项对地方政府绩效管理起到至关重要的影响作用的制度安排是地方政府领导人员的更替制度。与需要持续推进的绩效管理实践相比，我国地方政府领导者更换相对频繁，而不同届的领导对管理工具的偏向性会有所差异，这对于保障这一管理实践的延续性会产生致命的影响。这些配套措施的缺位通常会导致地方政府绩效管理的运行不畅或效果不明显。

6.缺少公民参与

目前我国政府绩效管理多是政府行为，绩效评估多采取体制内的测评，即上级政府对下级政府的评估，体制外（如政府部门以外的社会组织或公众）评估相对薄弱，即公众的参与极为少见。这种上对下的评估本质上仍然是运动员与裁判员合一的模式。这就必然伴生一系列的弊端：裁判员与运动员的身份合一意味着，促使裁判员严格把关的动力严重不足，致使绩效评估存在很大的随意性，“评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式”；裁判员与运动员又形成一个利益统一体，力图保持政府绩效评估过程的“封闭性、神秘性”，致使绩效评估与管理整体上仍然处于一种“暗箱操作”的状态，公众与媒体的监督被排斥在外。①至于当前我国地方政府在实施绩效管理的过程中缺少公民参与的原因，前文已经有详细的分析，在此就不再赘述。

（二）我国地方政府绩效管理的对策

1.创建“顾客导向”型行政文化

当前我国各级政府正致力于创建服务型政府，而服务型政府的理念要求政府必须对顾客的需求做出及时、有效的回应。如此一来，政府不应再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而应是以顾客满意为导向，积极回应顾客需求的政府。这客观上要求政府从政府本位转向民众本位，而“民众本位是绩效管理的根本价值取向”②。这就需要在政府内部创建“顾客导向”的行政文化。首先，政府官员在思想上要树立公仆意识、顾客意识和成本收益观念，一切从顾客的需要出发，把顾客满意作为政府服务质量的核心，与顾客建立长期的互动关系，同时引入市场竞争机制，以增强政府官员的成本效益意识。其次，在实际运作中贯彻顾客导向的思想，将顾客至上的管理思想融入政府机构的服务内容、服务方式和服务运作过程中，使政府官员将服务意识转化成行政能力，政府要准确了解顾客需求，充分利用顾客申诉机制、顾客赔偿机制等对服务行为的后果承担责任。最后，完善信息交流机制，建构顾客意见反馈机制，政府应该通过各种途径如政府网站、政务公开栏等及时公开各项政策、规章，使顾客充分享有知情权。此外，建立反馈机制，如市长信箱、政府网站等，以增强政府的回应性。

2.完善绩效管理的制度安排

首先，完善绩效管理的立法。通过法律确立绩效管理的权威、地位，保证评估机构享有调查、评价有关政府活动的权利以及评估过程的畅通无阻，通过对绩效管理的范围、形式、内容等制度化规定，使其有科学的法律依据和规章制度可以遵循，从而实现绩效管理的标准化体系。其次，构建绩效管理的制度基础。服务行政的理念要求政府必须转变旧的管理型行政模式，积极引入市场竞争机制，进行分权化改革，“使公益服务提供者对其顾客的需要做出灵敏反应的最好办法是把资源放在顾客手中让其挑选”③。通过引进公共服务的多个竞争主体，使顾客“用脚投票”成为可能，从而促进政府对自身行为进行约束，提高公共服务的质量和水平。要合理界定政府职能边界，不断调整政府组织结构，适当增加管理幅度，协调“条块分割”的管理组织构架的内在矛盾。此外，建立一套现代公共行政模式下的责任机制也是必不可少的。

3.发展政府绩效管理的组织能力

地方政府要提高自身的绩效管理能力必须相应做好以下几项工作：一是在预算资金的安排上要适当关注评估资金的比例，以确保组织拥有足够的绩效评估资金；二是加强对管理者和政府公务员的培训，帮助他们尽快掌握有关政府绩效管理的相关知识与技能，了解政府绩效管理的最新进展，接受公众导向等政府绩效管理的新理念；三是适当借用外部绩效管理的专家帮助政府组织开发相关的政府绩效管理体系，以确保绩效管理体系的科学性与技术先进性；四是在政府公务员的招聘中适当关注相关人才的引入，以提高自身人员的绩效管理技能结构。

作为政府绩效管理的一个支持性基础，要求理论界与实践界共同做好对我国地方政府绩效管理的理论研究。首先，应该加强政府绩效评估理论的研究，协调各学科的精英和政府部门的实践工作者共同努力，实现科际整合、定性与定量分析相结合，从而合理确定指标体系和指标的权重，建立操作性强的评估模型。同时，加强国家的政府绩效评估研究的交流与合作，探讨和建立适合我国国情的政府绩效评估体系。其次，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持，信息技术的快速发展为绩效评估提供了载体，使政府绩效评估所需的大量数据资料的存储、分析、快速查询得以实现，增强了评估结果的真实性、可信性，充分利用以电子政务为核心的技术工具，改进政府工作，整合政府职能，规范政府行为，增强政府绩效管理的科学性和规范性。此外，必须将加强评估人才培养作为改进政府绩效评估的重要途径。

4.提高公众的评估主体地位

公众作为公共服务的消费者对政府提供的公共服务质量最有发言权，理应成为绩效评估的主体。我国地方政府绩效评估具有单向性，即以政府自我评估为主，社会对政府绩效评估显得十分薄弱。彼得·德鲁克认为，绩效存在于组织外部，组织内部只有费用。因此，政府绩效必须由其服务对象即公众来评估。鉴于当前我国公众在地方政府绩效管理中的应有地位未能充分实现，必须适当提高公众的评估主体地位。为此，首先，要树立公民取向的绩效观。一切从公民的立场和角度出发，注重社会公众对政府的绩效评估，从而达到政府与公众的良性互动。其次，通过社会调查、民意测验等方法，定期了解社会公众对政府的满意程度，以此作为政府绩效评估的依据，这样既能促进公众的政治参与，又能对政府部门的工作起到真正的监督作用。一般情况下，社会公众对政府的反控制和制约能力越强，则政府的行政效率越高，政府绩效也越高。①再次，完善政府与公众的对话协调机制。信息的不对称性直接影响着评估结果的准确性，必须加强政府与公众的交流和沟通，使绩效评估结果更具有客观性和参考价值。最后，实现公众评估的制度化和规范化，要保证公众的评估主体地位，必须以制度作保障，如果缺乏配套的长效评估机制、奖惩机制等，则评估效果将大打折扣。