第八章 地方政府绩效管理
教学时数：2
教学目标：掌握地方政府绩效管理的概念、特殊类型
教学目的：通过对地方政府绩效相关概念的学习，使学生能够掌握地方政府绩效管理的基本知识与逻辑过程
教学重点：绩效管理的概念、特点、工具及过程
教学难点：绩效管理的内涵及类型
一、政府绩效管理概述
1.绩效管理
“绩效”的英文是“performance”，它的原意是“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、
“完成”，引申为“作为”、“成就”、“成果”、“业绩”，通常解释为成效，含有成绩和效益的意思。一般来说，绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次。绩效最早被用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理和组织管理方面又有广泛应用。随着绩效在私人部门应用的发展，绩效的外延也不断被扩展，其内容的丰富引起了人们对绩效的不断关注。
近代以来，学者们试图明确地定义绩效，其中最为突出的观点有两种。一种是博纳丁等人提出的定义：绩效是在特定的时间范围内，在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。①随着研究的发展，学者们更倾向于将绩效界定为行为。坎贝尔等人将其定义为人们所做的同组织目标相关的、可观测的事情。②第一种定义忽视了一些能够对组织效率产生影响的过程因素和情境因素，后者则包含了对绩效的一些其他观点，如绩效是多维的、绩效是行为，这种行为必须是员工能够控制的。
针对绩效是行为还是结果的问题，博曼和摩特维德罗对行为、绩效和结果进行了界定：行为是人们工作时的所作所为；绩效是具有可评价要素的行为，这些行为对个人或组织效率具有积极或消极作用；结果是因为绩效而改变的人或事的状态或者条件，从而有益于或者阻碍组织目标的实现。①
以上对绩效的释义都是从个人绩效层面来理解的，而组织层面的绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”②。
虽然私人组织和公共组织有着本质的区分，但是从管理学角度来看，私人部门的管理方法也是能够为公共部门所用的。近30年来，公共部门愈加注重管理绩效，细致地研究私人部门管理方式在公共部门的应用，“政府绩效”成为公共部门治理运动中的关键词汇。在西方，政府绩效也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，它指的是政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。③国内有学者将政府绩效分为政治绩效、经济绩效、社会绩效和文化绩效等方面。④政治绩效主要指政治生产力以及政治产品，即政策的形成与贯彻；经济绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分配等是重要的参数；社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数；文化绩效则主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。⑤由此可见，政府绩效并不是单一的政治层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、社会进步、政治稳定、发展预期等含义。然而，需要指出的是，在我国对“政府绩效”的研究中，存在不容忽视的认知误区，大多表现为将政府绩效等同于“政绩”。部分学者、官员认为GDP指标等同于政府绩效，官员（们）的工作业绩等同于政府绩效，把绩效测量、绩效考评、绩效考核、绩效评估等同于政府绩效，有的学者甚至把政府绩效管理当做通常人们所说的
“政绩”考查和“政绩”评估。
我们认为政府绩效所指的不仅仅是政绩层面的内容，还包括政府成本、政府效率、政治稳定等。陈振明教授认为，把“绩效”用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。“政府绩效”是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
2.政府绩效管理
绩效管理在私人部门管理中的成功运用，促使政府在改革过程中积极探索。为了得到更好的绩效，政府管理领域需要能够融合组织战略目标、运作目标等核心价值的绩效管理体系。20世纪70年代以来，在西方国家，公众需求日趋多样化，公民对政府的监督日趋自觉化、频繁化和制度化，促成了80年代后英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，绩效管理成为西方各国行政改革方案中的一个重要组成部分。当时，西方国家为了迎接全球化、知识经济和国际竞争的环境条件等对政府管理提出的挑战，同时为解决遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，普遍采取了绩效管理的改革措施。绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的3E——经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）为目标的全新政府管理模式。政府绩效管理是一种将过程管理和结果管理相结合的新型政府管理模式。
进入20世纪90年代，伴随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，绩效管理已成为各国行政发展的主体。提高政府绩效是地方政府始终追求的基本目标之一。作为一种新的管理理念和方法，政府绩效管理贯穿于组织管理的全过程，它对于推动政府实施战略计划、实现政府既定目标、促进政府可持续发展、保持政府与社会公众的持续沟通等起到了至关重要的作用。在当今西方各国的政府行政改革中，绩效管理作为先进企业的成功经验得到了政府的普遍吸收和借鉴，并已演变成当今西方各国实施政府再造、推进政府改革、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。
政府绩效管理是用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法、标准和程序，来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作产出尽可能进行准确的评价，进而在此基础上采取有效措施对政府绩效予以改善和提高的一种管理过程。因此，绩效管理既不同于单纯的“过程管理”，也不同于单纯的“政绩管理”。““过程管理’在政府管理中注重的是工作过程，其典型评价形式是所谓‘干不干是态度问题，干得好不好是水平问题’，态度问题是政治问题，要严肃对待，水平问题是能力问题，可宽容对待。‘政绩管理’注重的是行为结果，其典型评价形式就是将行为结果等同于行为的合理性和有效性。现实中那些大大小小看似壮观、实则劳民伤财甚至有害的‘政绩工程’表明，政府的行为结果不等于行为的合理性和有效性。”①而政府绩效管理却不同，它是对政府机关及人员的工作能力、工作态度、工作成绩、工作计划的综合管理，因而是一种更加积极、主动、全面、科学的管理方式，是政府管理能力提高的核心和关键。总之，政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序，制定政府的长期和近期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，从而对行政机构运作进行管理和评价的一系列活
3.地方政府绩效管理
地方政府绩效管理其实就是政府绩效管理在地方政府层面的实践。但是，需要指出的是，地方政府在不同的政治体制下有着不同的范围界定。
本书认为，地方政府是与中央政府对称的概念，地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域而设置的政府单位。地方政府受中央政府的委托提供公共管理服务，执行上级政府的政策、决定并受到同级权力机关的指导、指示。地方民众通过缴纳税款享受地方政府提供的公共服务，公共服务绩效考核对象、绩效标准、绩效信息的应用等都受到来自公共服务相关者不同程度的影响。地方政府在进行绩效管理的过程中，必须明确公共服务的提供方和接收方，以及其他能够对绩效评估产生影响的环境和因素。
二、地方政府绩效管理的特殊性
地方政府是国家政治体系的基本组织单位，在公共产品和服务的供给、国家法律政策的执行和地方经济社会发展中扮演着极其重要的角色。地方政府与中央政府在绩效管理方面的主要差别在于：第一，管理地域范围的大小不同。第二，管理目标的倾向性不同。公共部门的管理目标是在其管理职能得到充分发挥的基础上实现的，管理职能体现了政府在管理运作中所要担当的责任。中央政府管理侧重于发挥政治统治职能，而地方政府管理则侧重于发挥公共管理职能。
政府职能与政府绩效管理的价值取向存在着辩证关系，有什么样的政府职能定位就有什么样的政府绩效评估价值取向，也就是说，政府职能定位规定和制约着政府绩效管理的价值取向。中央政府和地方政府，对政府的职能要求是不同的。基于不同的政府职能要求，对政府部门实施绩效管理也必然会有不同的价值取向。特定的政府职能定位，表现出来的是特定时期政府部门工作的绩效。同时，政府绩效管理价值取向对政府职能会产生反作用。政府绩效管理价值取向对政府职能定位有着调整与改善功能。地方政府绩效管理就是评估地方政府公共管理与服务的绩效，进而通过绩效评估的结果来对职能和运作予以调整和改进从而提高绩效的活动过程。因此，绩效管理的价值取向直接影响着地方政府职能的变革，地方政府则会根据绩效管理中所反映出的价值取向进行工作的调整和职能的重新定位。
以二者之间的辩证关系为前提，中央政府与地方政府之间的绩效管理价值取向是不同的，因为中央政府绩效管理倾向于实现政治统治目标，而地方政府的绩效管理则倾向于实现公共管理目标。因为有着这样的差别，地方政府绩效管理也就有着区别于中央政府绩效管理的特殊性。
1.具体性
相较于中央政府的绩效管理，地方政府绩效管理所关心的方方面面都是具体的。地方
基础设施建设、公益事业发展和地方间公共资源整合是地方政府提供公共服务的二大内容。基础设施涉及生产生活必需的供排水、道路交通、供热供气、园林绿化、环境卫生等方面，直接关系民众生活，地方政府所要处理的事务、解决的问题都是具体关系到公众切身利益的。地方政府整合地方资源来管理地方范围内的具体公共事务，提供直接的公共地方政府自身服务的具体性必然会导致其绩效管理的指标体系与中央政府相比也更加明确、具体，能够细致入微地考察地方公共服务的所有相关具体活动。
2.政治性
中央政府通常并不直接与公众进行交往，而是要借助于地方政府的职能运作来完成公共管理与服务，从而达到政治统治的最终目的。而地方政府则不同，作为直接和民众现实生活打交道的地方政府，洞悉民情、服务民生是地方政府公共服务的立足点和着力点。推进地方就业服务、社会保障服务、地方救助服务、地方卫生和计划生育服务、地方文化教育体育服务、地方流动人口管理和服务以及地方安全服务等都能直接或间接关系到地方的稳定，甚至是国家的政治统治。但是，由于地方政府面对的需求之间的差异与多样化是必然的，地方政府也就需要更多地进行公众需求的整合，需要更多地考虑来自地方政府周围不同利益相关者的利益的相融性，要更多地进行妥协与讨价还价，从而也就具有更为明显的政治性。
地方政府周围环境的这种政治性特色必然会影响到地方政府的绩效管理过程，从而使得地方政府绩效管理与中央政府的绩效管理相比，会体现出更为明显的政治性，绩效管理的指标体系会更多地具有政治妥协的特色。
3.灵活性
与中央政府相比，由于地方政府管理事务的具体性特征，地方政府的管理事项与项目具有明显的短期性，这种管理的短期性对于地方政府绩效管理的要求就是，地方政府绩效管理必须具有一定的灵活性。地方政府绩效管理的灵活性主要体现在绩效评估的指标设计上。根据服务事项的环境变动以及服务对象的需求的调整，地方政府需要较为灵活地对指标体系进行适时的修改，以指标的改动来带动新一轮绩效的改进，推动地方政府绩效最大化。
当然，地方政府在处理公共事务的过程中，认清短期利益与长期利益问题是十分必要的。公共部门必须在遵循长远目标的前提下灵活运作，促使公共活动短期利益得到满足，在长远目标与短期目标之间寻求平衡点。虽然我国当代地方政府还未形成统一的绩效评估体系，但是对绩效管理灵活运用以及绩效评估指标体系的多元建构，使得地方政府绩效管理成为我国公共管理的有效工具，并能在很大程度上提高政府绩效，加快政府改革步伐。
三、地方政府实施绩效管理的必要性
地方政府绩效管理是现代地方政府实施公共管理的必要手段
地方政府处于提供公共服务的第一线，直接关系到地方公共管理的有效性。地方政府绩效管理是地方公共管理的核心内容之一，所以地方政府绩效管理是现代地方政府实施公共管理的有效的、必要的手段。美国管理学家哈罗德·孔茨把管理解释为：通过别人使事情做成的各项职能，主要包括计划、组织、人事、指挥和控制五项职能。①可见，管理的好坏离不开控制，而控制的方法、手段成为管理至关重要的因素。通过绩效管理来了解公共管理活动的现状、做出的成绩、效益状况和所存在的问题等有价值的信息，实现总结经验、解决问题和设计未来目标的目的，从而使公共管理活动达到良性的运行状态，也是公共管理的基本要求。正是因为绩效管理的重要作用，西方国家纷纷将绩效管理这一私人部门的管理法门运用到公共部门中来，并成为西方政府实施公共管理的一项有效工具。在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具，绩效评估及绩效管理越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。加强和完善公共部门绩效评估，无疑是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径。地方政府绩效评估的法制化与制度化、绩效管理的科学化与规范化，都说明地方政府为了提高绩效积极探索，致力于将绩效管理作用最大化一—地方政府绩效最大化。
2.地方政府绩效管理能够强化地方政府组织的激励约束机制
绩效管理过程中，最为关键的一环当属绩效评估。政府绩效评估有两个基本目的：一是客观评价政府工作绩效；二是提高政府的整体工作效能。对公共部门绩效进行科学的评估，并依据评估结果对公共部门及相关人员进行适当的奖惩，是促使公共部门不断提供更好的公共服务、更好地为人民服务的重要激励机制。同时，政府绩效管理又是政府组织的有效约束机制。一般情况下，拥有垄断强制力的政府组织其行为的制约因素相对于国内任何其他形式的组织来说都要少。在这种优势地位下，若想保证地方政府行为符合地方经济和社会的发展需要，就必须为它设立一套完善的制衡机制。在这套完善的制衡机制中，法律等强制性限制固然不可少，但严格的、客观的、不以政府自身利益为核心的评估体系设置也很重要。因为绩效管理的存在促使公共部门必须按评估标准行事。当然，这种制约的有效性是以绩效管理体系的科学、客观和公正为前提的。激励机制和约束机制的双管齐下，必然有利于政府部门绩效的提高。在备受美国前总统克林顿推崇的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中，作者奥斯本和盖布勒就以“业绩测量的力量”为题，用许多生动的事例阐明了绩效评估对于提高政府绩效的作用：测量能推动工作；若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功，就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败。
3.地方政府绩效管理有利于政府合理有效地配置资源
公共部门绩效管理最重要的意义在于，考虑公共部门运作的成本一效益问题，并试图改变政府公共活动中的资源浪费状况。从某种角度上说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。当今世界各国，随着人民生活水平的不断提高和社会财富的增多，政府所拥有的公共资源也日益增多，它的公共资源责任也在增大。政府部门对公民至少在以下三个方面负主要责任：一是政府的支出必须获得公民的同意并按正当程序支出；二是资源
必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。如何促使政府更合理、更有效地管好、用好这些公共资源，做到少花钱、多办事、办实事正是政府绩效管理所要解决的问题。政府绩效管理强调要以公众的知晓和参与来监督政府，这能够有效地增大对政府行为尤其是资源配置行为的监督力度，使原本近乎“暗箱操作”的政府治理过程变得更加透明化、公开化而易于监控，最大限度地避免政府资源配置行为的随意性。
4.地方政府绩效管理是提高公共部门绩效的动力机制
现代政府管理的核心问题是提高绩效。绩效评估是绩效管理的重要内容，它一方面为公共管理改革提供了技术支持。传统行政模式的主要特征表现为权力高度集中、严格规章制度、重“过程”而轻“结果”取向的管理机制等。公共管理改革的新理念是主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，“结果为本”和“服务为本”等。任何新理念都必须有相应的技术支撑才能付诸实施，而绩效评估为公共管理的新理念提供了有力的技术支持。另一方面，绩效评估在公共管理实践中具有重要功能。概括起来，有以下五大功能：计划辅助功能、监控支持功能、促进功能、激励功能、资源优化功能。政府绩效评估可以判断政府的管理是否成功，为评价政府能力提供技术上的支持。政府绩效评估不仅要了解管理内部机构比例、人员配置、领导职数等静态结构，更要了解管理的动态过程，了解管理制度执行状况，了解行政目标实现程度，了解公民对政府行为的真实感受等，尤其公共管理工作的成果（公共管理目标实现与否，实现的程度如何）是衡量公共管理工作成败和政府能力的重要标志。绩效评估就是这样一个了解机制，通过真实有效的评估，可以帮助我们比较全面客观地把握一段时间以来政府管理过程的相关信息，了解我们的管理部门、管理人员有没有工作以及工作的好坏。绩效管理只有在绩效评估信息的基础上才能够发挥管理效用，促使公共部门做得更好。
5.地方政府绩效管理能够改善政府形象
一方面，政府通过绩效管理能够向公众展示工作效果，而展示成果能赢得公众对政府的支持。如果把绩效与政策紧密挂钩，不受欢迎的措施也可以得到公众的理解。另一方面，政府绩效评估并不只是展示成功，它也暴露政府的不足和失败，这并不一定损害政府部门的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。
政府绩效管理还体现了政府对公民需求的回应，有助于提高政府的政治合法性。随着知识经济时代的来临，政治民主化、经济市场化的全球化发展趋势所引起的民权运动的高涨，使得社会公众和媒体对行政人员在公共管理中的责任提出了更高的要求，人们更加关注政府治理的结果、绩效，而不是如何去做。并且，社会经济和政治的发展也日益要求政府更敏捷地行动，只有采取迅速的行动，对社会的反应与需求及时做出回应，政府才能有效地处理社会亟须政府解决的问题。由此，“回应性国家”的概念于20世纪80年代初在丹麦等西方国家开始流行起来。政府绩效管理通过向公众展示政府业绩和政府部门为提高绩效所作的不懈努力，体现出了政府对公民需求的回应，为实现“更有回应性、更有责任心和更富效率”的政府改革目标提供了具体措施。同时，政府对公民需求回应性的提高也改善了政府公共部门与公众的关系，加强了公众对政府的信任，从而必然有助于巩固和强化政府的政治合法性。如此一来，也可以为政府形象加分。
