第二节 地方政府危机管理概述

教学时数：2

教学目标：当前我国危机管理的挑战及应对

第二节  地方政府危机管理的现状与挑战

教学目的：通过对我国地方政府危机管理取得的成绩和挑战学习，使学生思考如何对我国地方政府危机管理进行进行化解。

教学重点：地方政府危机管理应对的路径选择

教学难点：我国当下地方政府危机管理的挑战

2.1地方政府危机管理建设的成效

1.危机管理意识增强

一方面，SARS事件的影响以及各地频繁爆发的各种类型的危机事件，极大地唤醒了地方政府的危机意识；另一方面，中央政府倡导科学发展观，体现“利为民所谋”的政治话语下，加大了对地方政府危机管理能力的监督力度，地方政府的危机管理意识有所增强。许多地方政府纷纷将提高危机管理能力作为提高执政能力的重要事项。首先，对危机管理的理论研究比较关注，许多地方政府设立专门的研究组织，借鉴国外危机管理的基本经验，开展调查研究，分析地方危机管理能力的不足，弥补在公共管理职能方面存在的欠缺，特别是对公共危机事件和公共安全事件的防范意识得到了很大的提高，许多地方政府沿袭中央政府的管理方法，建立了公共安全责任机制。其次，地方政府危机管理意识的增强，还体现为许多地方政府进行危机管理演习，提高地方政府危机管理的实战水平，提高危机状态下各个政府组织间的协调能力，以及民众动员能力。

2.建立危机管理机构

建立危机管理机构，是我国地方政府危机管理能力提高的一个明显表现。组织社会学的理论研究表明，现代社会是一个组织化的社会，相关社会利益的实现，必须通过特定的组织形式来实现；否则，无论如何完善的理论和思想，都很难在社会现实中获得持久的影响。SARS危机爆发后，我国地方政府应对能力的不足，突出暴露了缺乏组织体系的弊端。因为在危机状态下，社会相对处于一个无序的状态下，迫切需要专门机构的组织和协调，采用科学的管理途径，化解危机或消除危机造成的影响。许多地方政府为了提高自身的危机管理能力，相继建立了一些危机管理机构，专职处理危机爆发状态下的危机管理事务，特别是在一些沿海发达城市，表现得尤为明显。以经济特区厦门市为例，SARS危机爆发后，成立了厦门市危机管理中心，专门处理厦门市的突发危机事件，并以之为组织基础，多次模拟恐怖袭击、重大安全事故状态下的危机管理演习，不仅大大提高了厦门市政府应对危机处理的能力，还极大地提高了广大厦门市民的危机意识，为危机管理能力的提高奠定了良好的民众基础。此外，北京、上海、广州、宁波、佛山、中山等大中城市，也都成立了相应的危机管理机构。

3.建立与完善相关法律体系

政府的危机管理需要相应法律体系的支持，因此，提高地方政府的危机管理能力，必须建立与完善危机管理的法律体系。在危机状态下，为最大限度降低危机产生的危害，地方政府必须采取各种有效的紧急措施，保证公众生命和财产的安全。然而，现代社会是一个法治化的社会，政府在危机管理状态时，采取的行为措施必须约束在一定的范围之内。“离开了法治化的基本要求，政府危机管理就可能违背宪法和法律的要求，就可能滥用职权、超越职权，不仅不能很好地解决公共危机状态所造成的消极后果，而且还可能会因为不受限制地行使危机管理的权力给公民的宪法权力造成不应有的损害。”①而且，如果缺乏明确的法律规范，还可能诱发相关的政府部门在危机状态下的不作为行为，降低地方政府的危机管理能力。因此，地方政府危机管理相关法律的建立与逐步完善，标志着我国地方政府危机管理能力的提高。我国地方政府管理法律的建立与完善，主要是在中央政府的推动下取得的。张小明的研究表明，我国涉及公共部门危机管理的主要法律法规有118部，其中与公共部门危机管理联系最为紧密的主要法律法规有18部。“这18部主要法律法规为：公共卫生事件类（3部）、社会安全事件类（6部）、事故灾难类（5部）、自然灾害类（4部）。”②这些法律法规的出台，直接成为地方政府危机管理的基本指导。此外，一些地方政府在国家法律法规精神的指导之下，还针对当地的实际情况，出台了相应的地方性法规和条例，不仅提高了危机管理的法治化水平，而且增强了危机管理的针对性，有利于提高地方政府的危机管理能力。

4.加强责任机制建设

危机管理的责任机制得到有效的加强，是我国地方政府危机管理能力提高的又一体现。SARS事件以及一系列生产安全事故的爆发，给公民的生命和财产安全带来了很大的威胁，地方政府也因此付出了极大的代价，在中央政府推行行政问责制的社会背景下，地方政府纷纷建立了相应的危机管理责任，取得了明显的成效。行政责任制的加强，推动了相关行政职能部门的行政领导进行危机的防范和管理，从而使地方的危机管理体制有所加强。

2.2地方政府危机管理面临的挑战

尽管在各级政府的努力下，我国地方政府的危机管理能力得到了极大的提高，但整体而言，我国地方政府的危机管理能力还存在着严重的不足，换句话说，社会发展对危机管理能力的需求超过了地方政府危机管理的供给能力。随着全球化趋势的日益明显和我国社会的飞速发展，社会潜在的不稳定性和风险性显著加强。我国地方政府在如何进行危机管理动员、建立科学化与民主化的应对危机事件的决策模式、有效地处理危机事件、避免社会振荡、增进公众对政府的信任和提高危机管理能力方面，还有很长的路要走。特别是随着我国经济体制改革进入深水期，科学技术的发展和社会危机的积累大大增强了危机爆发的可能性，我国地方政府的危机管理能力面临着极大的挑战。

1.危机事件不断增加

危机事件增加对地方政府的危机管理能力提出了最为直接的挑战。“随着中国社会从计划经济向市场经济的转型、市场经济改革所出现的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大、社会利益主体的多元化、科技发展所带来的负面影响、恐怖主义的泛滥、社会压力和冲突的增加等诸多因素的存在及相互作用，使得各种危机发生的可能性大大增加。”①事实证明这种预测是正确的，从现实情况来看，近些年来我国危机事件的爆发一方面呈现出不断上涨之势，既有传统的安全生产的危机事件，如广东兴宁的大型矿难事件、陕西铜川特大煤矿瓦斯爆炸事件、辽宁阜新孙家湾矿难事件；也有因为社会危机而产生的群体性事件；此外，因为环境污染而引发的非传统危机管理也呈增长之势，2007年太湖蓝藻的爆发，直接威胁到无锡市城市居民的饮水卫生安全，给该地的生产和生活带来了极大的影响。这些传统的或非传统的危机事件的增加，不仅增加了地方政府进行危机管理的压力，而且增加了地方政府危机管理的困难，成为地方政府危机管理面临的最为直接的挑战。

2.危机诱因增多

危机的诱因增多，与危机事件的增加相联系，加大了地方政府进行危机管理的复杂性。危机的爆发常常与风险联系在一起，而在一个日益复杂的社会体系中，风险来源的多样化，大大增加了危机爆发的可能性。引发风险的因素既来自自然界，也来自人类本身，而且后者已经成为风险的根本性来源。在全球范围内危机管理的中心从高政治性转向低政治性的背景下，我国地方政府危机爆发的诱因也在不断增多。我国目前已经进入人均GDP500~3000美元阶段，庞大的人口基数和历史原因形成的资源、环境、效率与社会公平的社会矛盾日渐突出，社会发展进入“瓶颈”时期，容易出现社会失序和心理失衡问题，容易诱发群体性事件，特别是弱势群体得不到有效救助而引起的社会矛盾逐渐积累；科技发展的负面效应逐渐凸显，除了传统的自然危机外，全球气候变暖不仅加重了旧有的自然危机，而且诱发了新型的自然危机，如气候变暖引发的台风和飓风肆虐，都增加了危机爆发的可能性；科技革命自身所引发的危机也日渐凸显，如电力供应危机等事件的不断出现，都在警示地方政府危机管理面临的复杂诱因。

3.危机预防困难

首先，正如前文所言，公共危机爆发的诱因增多，在当前的社会发展阶段，社会整体、组织运作和个体行为领域的危机诱发因素逐步增多，在一个常规管理运作的管理体制下，地方政府充分估计各种危机爆发可能性的成本比较高昂，加大了危机预防的困难；其次，科学技术的发展，使社会各个组成部分日益紧密地联系在一起，人类社会联系网络化的特征日益明显，增加危机爆发可能性的同时，也增加了危机预防的困难。因为除去高科技自身风险以外，社会联系链条上的任何一个环节，都有可能背离日常的规范运作状态，进而威胁人类的网络化日常生活状态，产生危害公共安全的各种危机。由于我国地方政府长期以来一直比较偏重以GDP增长为核心指标的经济增长，财政收入对公共服务的投入不足，对公共危机管理的投入更加不足，地方政府缺乏危机管理的基本资源，加剧了危机预防的困难。

4.危机影响加剧

危机影响的加剧，是地方政府危机管理面临的又一挑战。在现代社会，危机爆发的影响逐渐加剧，扩大了危机爆发的破坏力，从而给地方政府的危机管理带来比较严重的挑战。危机影响的加剧主要表现在三个方面。第一，现代社会是一个社会个体高度依存的网络化关联社会，客观上加大了危机所产生的影响。以我国SARS危机的爆发为例，由于SARS病毒传播的特点，在广东地区爆发后，迅速扩展到全国，对世界范围内产生了广泛的影响；2005年松花江干流发生的石化爆炸产生的危机，沿松花江的流动蔓延，威胁到哈尔滨等沿江城市的饮水安全，诱发了哈尔滨等城市的饮用水危机事件，该事件甚至影响到松花江下流俄罗斯境内一些城市的公共安全。第二，科学技术的发展在增加人类改造自然力量的同时，也增加了其对人类社会自身安全的威胁。科学技术是把双刃剑，由于科学技术不当使用与人类社会的灾难基本是联系在一起的，苏联切尔诺贝利核电站爆炸所产生的危害，至今令人触目惊心；科学技术对环境污染所导致的危机事件，大大超出了传统社会所面临的风险。第三，全球化的发展扩大了危机产生的影响，使许多公共危机管理带有一定程度的国际性。全球化的迅猛发展，一方面增进了国际的交流与合作，另一方面也带来了许多地方性事务的国家化，扩大了危机影响的范围，许多本来意义上的国内危机也蒙上了国际化的色彩，许多国内危机事件常常由于涉及国际合作和国际援助等事务，而体现出国际性的特征。以印度洋地震产生的海啸为例，海啸给印度尼西亚带来了巨大的灾难，而且发生在其国土范围内，属于典型的国内灾难危机管理。但是由于国际红十字会等国际组织的介入，加上许多国家为维护本国在该国公民的生命安全，纷纷开展救援活动，从而使其演变成为国际性的灾难危机。此外，全球化促进资源在全球的配置，进而可能使在一个国家内部产生的危机扩展到国际层面，从而扩大了危机所产生的影响范围，这主要表现为环境污染和跨国家的流域污染问题。危机管理的国际化，增强了危机产生的影响，如果处理失当，可能会诱发国际事件，大大增加了地方政府进行危机管理的难度，也为我国政府整体的危机处理能力带来了全新的挑战。

2.3地方政府危机管理存在的问题

1.缺乏科学的危机管理意识

危机管理的实质是非常规的决策，长期以来我国的地方政府习惯于常规决策的思维，缺乏危机管理的科学管理理念，甚至习惯于隐藏危机的真相，试图蒙混过关，因而往往错失了解决危机的最佳时机，并人为地扩大了危机的危害和影响，SARS危机的爆发就表明了这一点。许多地方政府习惯于常规状态下的政府管理行为，而对危机爆发潜在的可能性以及巨大的破坏性估计不足，对行政管辖范围内爆发危机的可能性诱因缺乏研究和论证，不注重加强危机管理能力建设；在危机管理理论教育和思想教育方面严重滞后，致使广大社会公众危机心理承受能力赢弱，自我保护意识、自我救助的意识和知识准备不足，增加了危机管理的难度，制约了地方政府的危机管理能力。

2.缺乏危机预警机制

“公共危机预警，指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做估计与推断，并发出确切的警示信号和信息，使政府和民众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防治和消除不利后果的一系列活动。”①公共危机预警机制的建立，可以帮助地方政府预见到爆发各种危机的可能性，提前做好各种危机管理预案；还可以提示危机爆发可能被波及的民众或区域，向公众提示危机爆发的可能性，警示社会公众产生心理预期和防范准备，最大限度内减少危机可能造成的损失，因而许多公共服务体系比较发达的国家或地区，都建立了相对比较完善的危机预警机制。

目前，我国除了中央政府层面上建立了局部危机预警系统外，地方政府层面的危机预警机制建设尚有待健全。以2007年7月19日云南腾冲县暴发的泥石流灾害为例，尽管当地政府声称夺去29人生命的重大自然灾害主要是持续的强降雨诱发的，但地方政府难辞其咎，这一事件充分暴露出地方政府的危机预警能力低下。事实上据记者调查，在事故发生之前，当地已经出现了小规模的滑坡，爆发大的灾难的迹象比较明显，而当地政府并未发布任何预警信息，也未组织相关人员的撤离，导致惨剧的发生。与此相对照的是，在SARS危机在新加坡爆发之前，新加坡的卫生部门已对东亚疫情持续严密地进行了监测，并向公众发布了大量的公共信息，从2003年3月2日起，新加坡卫生部门就启动了危机预警机制，从而在危机爆发后的管理过程中，能够积极主动地应对危机，充分体现了危机预警机制建立的必要性。

3.危机管理制度不健全

危机管理与正常状态环境下的政府管理行为存在着重大的区别。“一般而言，对于常态性事务，通过包括在法律范围内集中所有的行政资源采取强制性的措施就能够化解、消除常态性事务中所出现的问题。”①非常态状况下的危机管理则具有不同于常态的各类特征，“许多突发性事件已经远远超出了由单一管理部门独立行使职责的能力和范围，在这种情况下，就需要依赖更多部门之间的相互配合和支持，有的要求更高一级政府甚至需要报请中央政府直接掌管”②。在这种情况下，危机管理的方法和手段常常超越正常状态的管理行为模式，但是非常态管理并不等于恣意行政、不择手段，危机管理同样需要健全的管理制度和管理规则。在危机管理的过程中，必须由政府出面在全社会范围内进行资源整合，需要一个组织有序、反应灵敏和约束严格的规则体系，在危机到来时，各个不同的政府管理机构能够统一、协调地行动，但我国目前的地方政府危机管理尚缺乏这样的规则和制度，因而常常在危机管理过程中引发不必要的冲突，影响了地方政府危机管理能力的提高。

4.危机管理专业人才缺乏

政府危机管理能力体现为政府机构和专业人员的能力。是否具备专门的危机管理人才，成为衡量一个地方政府危机管理能力的重要标志。目前我国地方政府尚缺乏专门的危机管理人才，往往在危机爆发时，由当地的行政首长直接指挥，以提高危机管理的行政权威。然而，危机管理所需要的并不只是简单的行政权威，它需要专门的危机管理知识和训练有素的危机管理专业人才。因此，提高地方政府的危机管理能力，必须注重危机管理的教育和专业人才的培养。

5.危机管理动员能力不足

危机管理需要全面整合的政府危机管理体系，需要“在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的管理能力，以有效地预防、回应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展”①。在危机管理的过程中，社会动员是危机管理的基础环节。有效的社会动员不仅能够减轻民众的心理负担，降低恐慌，防止危机的人为扩散，而且可以提高民众的危机意识，增强自我保护能力。同时，危机的控制需要民众与社会的配合，社会动员在其中发挥着重大的作用。只有充分调动人民的积极性，克服政府能力的不足，才能最终战胜危机。而我国的许多地方政府在危机管理过程中，往往囿于自身的利益，拒绝披露危机状态的相关信息，造成危机扩散；或者片面地将大众作为危机管理的对象，忽视发挥民众在解决危机中的作用，不愿动员群众或动员群众不足，因而往往降低了政府危机管理的能力。

6.危机管理的法律体系不完备

法律体系不完备是制约地方政府危机管理能力的主要方面。一个国家或地区进入危机管理状态后，无论是自然系统引发的危机，还是群体性行为引发的危机，都将引致一种非常规的状态。在这种非常规状态下，为了进行危机管理，政府部门必须享有一定的紧急处理权力。如果这种紧急处理权力得不到法律的约束和支持，必将制约政府的危机管理能力。因此，危机管理的法治化是国际通行的规则，许多国家都通过了相应的危机管理法案。如法国的《紧急状态法案》、英国的《国内紧急状态法案》和美国的《国家紧急状态法案》，同时都允许地方政府以国家的紧急状态法案为指导，制定出地方性的危机处理法案。我国目前地方政府危机管理的法律法规体系尚不完备，从而制约了危机管理能力的提高。由于法律规范不完备，地方政府在危机管理状态下，往往存在恣意行政行为，这尤其体现在地方政府对于群体性事件产生的影响方面，地方政府急于消除危机，多采用严格的管制行为，封锁相关信息，压制有余、疏导不足，加剧了危机的程度。

7.缺乏规范的危机管理善后机制

危机状态的消除并不意味着危机管理的结束，因此，危机的善后处理是危机管理的重要组成部分，直接决定了危机管理的质量和效益。我国地方政府的危机管理，还缺乏规范的善后处理机制，在危机管理的过程中，比较重视危机爆发后的控制和处理，而轻视危机管理的善后处理。事实上，危机的善后处理不仅可以有效地从危机管理过程中吸取经验教训，而且善后处理还可以通过弥补危机群体的物质和精神损失，稳定人心，减少社会振荡，增强辖区内政府的公信力和公众的凝聚力，有利于社会的和谐与健康发展，防止危机再度爆发。地方政府必须从根本上改变轻视危机善后处理的不良倾向，建立起规范的危机善后处理机制，使社会公众迅速从危机状态中恢复过来，提升重建工作的能力。

2.3提高地方政府的危机管理能力

2.3.1树立科学的危机管理意识

1.强化地方政府的危机管理意识

有效的危机管理需要全社会的危机治理意识，危机意识是危机治理的起点。各级地方政府必须认识到现阶段公共危机管理的重要性，认识到公共危机对我国社会和经济发展的危害性，克服侥幸心理和麻痹大意思想，切实做好公共危机防范工作。因此，各级政府必须树立起公共危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对公共危机局势的严厉控制，更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识的思想。换言之，各级政府必须有忧患意识，要能将公共危机管理于日常的制度建设和管理之中，优化政府常态管理。在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件发生的概率。

2.增强公众的危机管理意识

作为公共危机管理主体的政府首先应加强日常危机知识的宣传普及，通过危机知识普及活动掌握正确的应对危机的措施与方法。其次要举办危机演习，在公众中间进行危机的

演习训练，提高其自救的能力。通过危机知识的普及和日常危机训练演习，从整体上提高公众的危机意识和危机应变能力，即使再发生重大的危机公众也能从容面对，不至于出现社会性的恐慌。最后要加强公众危机的科学教育。应对危机必须有科学的知识、科学的方法。培养公众的科学意识，增强应对危机的科学能力是非常重要的，要让公众了解危机中的科学知识，了解危机发生的原因、规律，防止各种封建迷信、谣言扰乱公众视听，增强公众信心，用科学战胜危机。在应对危机的过程中，让公众掌握科学的方法、技能是非常重要的，这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。

2.3.2建立与完善危机预警机制

由于公共危机事件具有高度的不确定性，因此地方政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个公共危机事件的处理。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的影响降至最低。地方政府危机预警机制的建立，一般需要以下几个过程：一是评估行政管辖范围内存在风险的类型，确定危机预警系统的范围。二是评估危机的征兆与类别。三是确立危机监测的评价指标体系。四是确立向公众传递危机信号的步骤与途径。五是建立预警体系的维护与技术体系。就危机预警系统的具体构成而言，危机预警系统包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策系统、警示系统和咨询服务系统。此外，在建立危机预警机制的过程中，要尽量避免危机系统自身出现功能障碍，尽量提高危机预警的准确性和及时性，尽可能地扩大危机信号的受众范围，确保在危机管理过程中发挥实际的作用。

2.3.3培养专业性危机管理人才

面对突如其来的危机，仅仅靠普通公众的自救互救是远远不够的，还需要一定的专业人员来执行决策指挥、紧急救援、危机控制、后勤保障等任务。这些专业性的工作需要专业人员去做，非专业人员一般是很难做出及时正确的处理的。我国虽有消防、公安、防汛等行业性处置公共危机的部门和相关专业人才队伍，但尚无跨部门、跨地区、跨行业的综合性公共危机管理部门和管理人才。这样就造成了在公共危机管理工作中紧急处置多、科学预案少，人员临时抽调多、长期预备少的被动局面。危机管理愈复杂，愈需要拥有高素质的、训练有素的危机管理人才。泰罗在其科学管理的基本理论中指出，为了实现科学的管理，提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”，危机管理中高素质的人才队伍，正是防范和应对危机的“第一流工人”。地方政府在构筑危机管理体系的过程中，不仅要大力引进专门的危机管理人才，而且要对危机管理体系的从业人员及时进行培训，全面提升危机管理体系的知识储备，提升所在行政辖区的危机管理能力。专业化的、训练有素的公共危机管理人才队伍应该包括各种类型的人才：信息型人才、决策型人才、操作型人才、执行型人才和监督型人才。为了保证公共危机管理部门做到及时预警、准确识别、高效指挥、工作有序，必须对这些人才队伍进行合理的人力资源整合。

2.3.4构建危机联动机制

危机管理联动机制是一种对各种相关资源进行整合的高度集成的危机管理协调机制，是危机管理各部门、各方面人员的协调与配合。有效的危机管理联动机制可以把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥出整体的最大优势。构建地方政府危机管理联动机制应从加强地方政府各危机管理主体之间的联动、政府与非政府组织之间的联动、政府与媒体的良性互动等几个方面入手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。

1.构建地方政府各危机管理主体之间的联动机制（1）组建统一的危机管理专门机构。为统一受理各类突发危机事件和应急求助的报警，采取联合行动，为民众提供相应紧急救援服务，地方政府应该组建统一的危机管理专门机构，以保证其权力的行使。在该机构的统一组织下，保证地方政府各个危机管理部门负责人员经常进行有效的沟通和交流，开展危机演练工作提高民众的危机防范意识和能力；进行人力、物力及财力的有效协调，使损失与危害降到最低。（2）实行属地化管理。为适应现代危机管理注重信息、分级管理的要求，应实行属地化微机管理，即实行“条块结合、以块为主”的管理模式。只有这样，各级政府才能将危机管理整合到职能体系中，并作为日常工作的重要组成部分予以高度重视。属地化管理使各地方政府承担起对危机管理措施的落实情况进行督查的责任；各辖区内的所有单位不分行政隶属关系，都接受各级党委、政府统一安排，做到职责分明、条理清晰，以实现危机管理系统与社会支撑体系的

“无缝对接”。这种模式有利于将各方置于社会整体中，群防群控，形成合力，提升危机处理效率。（3）加强区域性危机管理协作。在现代社会，随着城市化和区域一体化进程的快速推进，人力资本等生产要素在区域内高度集聚，公共危机也越来越呈现出跨地区的特征。应对区域性公共危机，需要加强地方政府合作。

2.构建政府与非政府组织之间的危机管理联动机制传统公共管理理论认为，危机管理是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列有组织、有计划、持续动态的控制行动。而伴随着治理理念的提出，社会日益达成的共识是：危机管理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理，以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程，在这个过程中，公共危机治理主体除了政府之外，还包括非政府组织以及公司、企业甚至公民个人。在这一前提下，地方政府需要主动寻求与非政府组织建立联合治理的格局，同时非政府组织也要积极地探寻与地方政府协作的途径，填充地方政府传统治理中及权力回撤后出现的真空，主动回应公共服务领域中出现的治理结构的转型。

3.构建地方政府与媒体之间的良性互动机制就政府而言，更多的是应该通过制度性的信息公开，第一时间告知真相，或者允许鼓励媒体深入探知真相，最好的效果是两者在一开始便能形成互动。比如在汶川大地震中，媒体自发主动的报道和跟进与政府公开透明的表态和告知形成了良好互动，这样在危机中能维护、提升或重构公众对政府的信心，不仅能够更好地解决危机，更能够保持或提升政府的公信力。对于媒体，首先是在尽可能短的时间内通过报道新闻，探究真相，为政府的决策提供依据，为受众的判断提供参照。同时，第一时间将政府的权威声音传递给受众。

其次是通过直接的评论跟进事态的发展，与媒体新闻报道形成合力，聚合为舆论监督的态势。需要注意的是，在执行环境监测的过程中，媒体的监督功能始终是发挥作用的。

2.3.5拓展公众参与

危机管理是公共性课题，当然离不开公众参与。面对范围广、种类多的公众场合、公共活动，地方政府面临着专业力量有限，监控视野无限的矛盾，而危机最有可能在最薄弱的链条上爆发。尊重民间的自发与自觉，充分调动民智、发挥民力，无疑是上佳选择。地方政府应该把问题和答案都提交给民众，让民众知道危险可能在哪里，引导大家有效地自我保护，这样可以最大限度地避免损失，也容易得到公众的理解，还可能会收到“集思广益”的意外之喜。当然需要特别注意的是，防范措施要依靠民众，取得民众的配合与支持，需要合理平衡安全与生活便利的关系。具体而言，地方政府应该不断拓展公众参与机制：第一，建立健全危机信息公开制度。良好的公共危机信息公开制度有利于加强公民对地方政府行为的理解和有效配合，从而有序地参与危机管理，提高地方政府公共危机管理的效率。在公共危机治理过程中，对于涉及公共利益的各种信息，地方政府必须及时准确地向社会公布，充分尊重公民的知情权，引导公民乃至整个社会积极参与公共危机治理，把公共危机带来的损失降到最低。危机信息公开可采取多种形式：一是政府主动的信息公布。二是媒体及时公正的报道。媒体是政府与公民之间信息沟通的桥梁，能及时地将政府部门的指示传达给公众，稳定人心，引导公众选择正确的行为。三是公民主动的咨询行为。如公共危机管理办公室应有专门接待公民来访的机构，及时地为不知情民众提供信息。第二，要畅通参与渠道。引导社会组织参与到地方政府的管理中来，并保证这个机制能最大限度地发挥它们的作用。社会团体直接参与公共政策制定过程，公平机会和政治参与也会增加，地方政府所要做的就是给它们构建好这个平台。

6.3.6建立健全地方政府危机管理的法律体系公共危机往往是在非常态下发生的危及社会安全的事件，超越政府一般管理权限，为了积极应对危机政府需要采取非常措施，但是这些非常措施可能不在我们日常法律授权范围之内或者是法律法规没有涉及的权力，因此，在我国积极加快依法治国步伐的同时要不断完善危机管理的法律保障体系，要非常时期制定非常法律，一方面保证危机事件的有效处理，另一方面不与我国法律相抵触。建立健全地方政府危机管理的法律体系，首先必须保证不与现行宪法、法律相冲突，即要具有合法性；其次要合理，政府在应对不同性质、不同情况的危机时，要根据危机的具体情况合理地采取措施；再次要建立明确、有效的责任制，在相关法律法规中严格划分责任人，明确其在危机管理中具有的权力及要承担的责任，尤其要制定出相关处罚措施，对那些失职、渎职等人员的处罚要严。同时，法律法规的制定终究是为了维护广大人民的利益，因此最根本的是保障人民的合法权利。