第一节 地方政府危机管理概述

教学时数：2

教学目标：掌握地方政府危机管理的概念，危机的类型

教学目的：通过对地方政府危机管理相关概念的学习，使学生能够掌握地方政府危机管理的基本知识与逻辑过程

教学重点：危机的类型与危机管理的特点

教学难点：危机管理的内涵

1.1危机管理的含义

1.危机管理的含义

“危机”的概念来源于希腊语，首先被运用于医学领域，然后逐步过渡到私人部门领域的管理，即企业管理的过程中。1915年，莱特纳在《企业危险论》中首次提出危险管理的概念；一般意义上而论，他所提出的危险管理的概念就是现代所论及的危机管理，标志着危机管理思想的诞生。现代意义上的危机管理理论，源于对国际事件处置的研究，其突出的成就是美国著名学者艾利略的《决策的精髓：古巴导弹危机研究》，此书分别从三个不同的角度对美国处置古巴导弹危机的过程进行研究，成为国际危机管理的经典性文献。

21世纪以来，随着全球化的不断深入和社会的高速发展，人类所面临的风险也与日俱增。地震、海啸、旱涝等自然灾害，SARS、甲型H1N1流感等公共卫生事件以及恐怖袭击、宗教冲突等突发性危机此起彼伏。同时，高新科技又带来了许多不确定的“新风险”，如克隆人问题、恶意黑客攻击等。这些风险都对人类的生存和发展构成了威胁和挑战，可以说，现代社会也是一个危机频发、破坏性升级的“风险社会”，在这样的大背景下，危机管理已然成为各个国家、各级政府亟待解决的重要课题。

美国资深管理顾问斯蒂文·芬克认为：“危机管理是组织在面临重大转折的危机时期，有计划地消除风险与不确定性，使组织获得掌握自身发展前途的途径。”菲利普·亨斯洛则将危机管理界定为“组织在面临危机时紧急处理危险情况的能力”。SARS危机爆发后，

我国学术界对危机管理的研究获得了一定的发展，为进行学术研究的方便，许多学者也从自身的角度出发，对危机管理的概念进行了相应的探讨，可以看做危机管理本土化的一种尝试。与国外的理论研究相类似，国内学术领域对危机管理的界定，也可以大致分为企业领域的危机管理和公共部门的危机管理。张成福认为：“危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消危机。”①综合国内外危机管理的相关研究，本书将危机管理界定为：组织在危机已经或潜在爆发的状态下，相关行为主体采取的有组织、有计划的管理行为，其目的在于最大限度内减少危机爆发的可能性，或最大限度内降低危机产生的负面影响。

2.地方政府危机管理的含义

危机管理是政府管理的一种特殊形式，从通俗意义上讲，即政府应对危机状态的一种管理形式；但同时政府的危机管理具有自身的特殊属性，从公共管理学科的视角来分析危机管理，不可避免地带有很强的公共性特征。政府的危机管理无论从影响范围、层面、程度都与企业的危机存在着较大的差异，政府危机管理的影响远远大于企业的危机管理；就危机管理目的而论，企业的危机管理主要降低私人组织的损失，政府的危机管理则是最大限度内保证人民群众的生命和财产安全，维护良好的社会和秩序。因此，地方政府危机管理是指地方各级政府从公共利益出发，通过监测、预警、防控、紧急状态处理等措施，降低行政管辖范围内危机爆发的可能性或最大限度内降低各种危机造成的危害，从而起到最大限度内保障广大公民的生命和财产安全，维护公共秩序的目的。

1.2地方政府危机管理的类型

政府危机管理，可以按照不同的属性进行分类。按危机产生的诱因不同，可以将其划分为外生型危机、内生型危机、内外双生型危机；按照危机发生的速度不同，可以将其划分为“龙卷风型”、“腹泻型”、“长投影型”和“文火型”；按照危机爆发产生的影响不同，可以将其划分为“有形损失危机”和“无形损失危机”。薛澜等人将我国国内的危机事件具体划分为五大类型：自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意思冲突型和国际关系型。②这种分类方式主要是以危机爆发的诱因为基础的。杨冠琼从公共性的角度出发，将危机事件划分为政治危机事件、宏观经济危机事件、社会性危机事件、生产性危机事件以及自然性危机事件。③我国政府颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》的相关规定，则将突发公共事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类别。

危机管理类型划分的已有的研究文献，为我们研究地方政府危机管理研究提供了良好的理论基础，但已有的类型学分析都是站在国家层面进行的分析，并不十分适用于地方政府层面的危机管理。因此，综合借鉴已有理论研究的成果，本书按照危机产生的原因将地方政府危机管理划分为自然灾害型危机管理、事故灾难型危机管理、群体事件型危机管理

具体而论，这些不同类型的危机管理都具有各自的特点。

1.自然灾害型危机管理

自然灾害型危机管理，不仅是我国地方政府经常面对的危机管理事件，而且也是世界各国面临的危机管理事件。自然灾害型危机，顾名思义是由于自然环境的破坏或疾病的扩散蔓延，从而威胁到公众生命和财产安全，引发社会危机的公共安全事件。其一般表现形式可以分为两种：一类是自然灾害，如洪涝灾害、地震、泥石流、山体滑坡、沙尘暴、台风、重大生物病虫害等；另一类为流行疾病的传播，特别是细菌性流行疾病的发生蔓延等。由于人类社会对自然界高度依存的关系，自然灾害一直是威胁人类生存的公敌。特别是工业革命以来，伴随着科学技术的快速发展，人类征服自然界的能力获得了很大的提高。但与此同时，由于忽视了对自然和生态环境的保护，自然系统自我平衡的能力遭到人类活动的破坏，全球气候变暖以及臭氧层遭到破坏的负面影响日益体现，进一步加剧了自然灾害对人类生存安全的威胁。环境问题日益突出，各种自然灾害造成的生命和物质财产损失也越来越大。从世界范围来看，仅20世纪90年代，全世界自然灾害造成的经济损失就高达6080亿美元。2004年12月，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生的8.9级地震所引发的海啸灾难，波及印度尼西亚、斯里兰卡、印度和泰国等多个国家，造成了严重的人员伤亡和财产损失，地震以及海啸造成15万人死亡；2005年8月发生在美国墨西哥湾的卡特里娜飓风，造成的经济损失更是高达1250亿美元，可见自然灾害的威胁不容忽视。流行疾病引发的危机则以禽流感和SARS的爆发为典型代表。

由自然灾害和流行疾病引发的危机，对我国而言尤其值得重视。该类型的危机对我国地方政府的危机管理能力形成了巨大的挑战。第一，由于我国幅员辽阔，从东到西呈阶梯状分布——平原、山地和高原三种地形，不仅地质结构比较复杂，而且地貌千变万化，容易发生山体滑坡和泥石流等自然灾害；第二，自南向北气候类型横跨热带、亚热带、温带和寒带等气候类型，同时拥有绵长的海岸线，每年5月至6月的梅雨天气，以及7月和8月的台风活动频繁，都潜在地增加了洪水或台风自然灾害爆发的可能性。至于流行疾病引发的危机，更是直接威胁到公民生命安全的重大隐患，尽管SARS危机爆发后，各级政府对公共卫生安全事件的重视有所增强，但并未构筑起稳定的危机管理体制，特别是地方各级政府千差万别，公共卫生危机的管理能力仍有待提高。

自然灾害型危机爆发的特点是由自然环境的变化而引起，爆发的潜在性比较明显，不容易预测，不确定性程度较高。但是，由于自然灾害引发的危机相对比较容易预测，特别是针对地方政府而言，由于行政辖区内的自然灾害具有很强的地域特征，比较容易识别，所以相对比较容易采取预防性的措施。自然灾害型危机管理的核心内容主要是减少危害爆发产生的消极作用。“包括对可能形成灾害的危险的识别、社会环境中存在的脆弱性分析、减少或避免危险发生的手段以及对社会成员的相关教育”0，在政府危机管理中发挥着最重要的作用。

2.事故灾难型危机管理

事故灾难型危机是指由民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故引发的危机，或者工矿企业、建筑工程、公共机关以及企事业单位产生的重大安全事故，以及公共基础设施如供水、供电、供油和供气以及通信等安全事故和核辐射事故引发的危机事件。现代社会是一个高度相互依存的社会，科学技术的日益发达和城市化水平的不断提高，加上信息化和全球化的推动作用，一方面，加快了科学技术和文明的传播，资源可以在全球范围内配置，增进了全人类的福利水平；另一方面，它也前所未有地将社会个体紧密联系在一起，社会生产和生活的链条上的任何一个环节存在的风险，都可以迅速扩散开来，从而扩大了风险爆发的可能性和总体破坏力。人类在增强自身能力的同时，又不断地使社会个体处于不断增长的风险之中，人类社会正日益转变成为一个风险社会。

事故灾难型危机管理，具有突发性和不可预测的特点。与自然灾害型危机管理相比，此类危机不可预测，多半是由偶然性事件引起，不确定程度强，常常在较短的时期爆发，并迅速形成破坏力。事故灾难型危机在世界范围内都可以找到其踪影，比如苏联切尔诺贝利核电站的爆炸事故，属于典型的代表，其产生的破坏性后果，足以引起人们的重视。改革开放以前，我国的城市化水平比较低，科学技术不发达，因而事故灾难型危机并不常见。但改革开放后，伴随着我国城市化水平的快速提高，事故灾难型危机爆发率逐年上升，所引发的危害也逐渐增强。如由石油化工企业爆炸引发的松花江污染事件，不仅直接威胁到哈尔滨等重要城市的饮水安全问题，而且爆炸本身产生的破坏性就足以产生恐怖效应；2007年7月因太湖污染而引发的无锡市居民饮水安全问题，也是一例明证；此外各地因为生产安全爆发的危机也层出不穷，尤其突出的是各地频繁爆发的煤矿安全事故和交通安全事故。

尽管事故灾难型危机具有突发性和不可预测性的特点，但是该类型危机的产生常常是

“三分天灾、七分人祸”，许多重大事故的产生都有人为的因素在里面。地方政府在进行危机管理的过程中，既要增强针对行政辖区内危机爆发后的处置能力，减少危害的影响，更为重要的是建立严密的防范机制，增强各个行为主体的忧患意识，严格安全生产与管理规则，未雨绸缪，保护社会的正常秩序和公民的生命与财产安全。

3.群体事件型危机管理

群体事件型危机一般是由群体事件引发的。从法律角度来看，群体性事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，造成社会不稳定，直接挑战政府行政权力的行为。从社会学角度来看，群体性事件是指由社会原因而引起的，有众多人参加的，并且破坏正常社会秩序，必须及时采取紧急措施予以处置的重大的社会性事件；其突出表现为集体上访、示威游行、暴力抗法和大规模群体冲突等群体性行为。根据社会学的理论，“群众事件”有广义和狭义之分。“广义的群众事件并不一定具有反社会性，而是基于某个特定或不特定的事件或目标，纠集一群不特定的人，本着其高涨的情绪，或请愿，或游行示威；狭义的群众事件则指具有不法的反社会性、破坏性特征，因特定或不特定的目标，由少数不法分子煽动、纠集一群不特定的人，利用群众盲从附和的弱点，以偏激的言辞鼓动群众，煽动不满情绪，纠集闹事，扰乱社会秩序。”①群体性危机的爆发相对比较复杂，既有政治经济的因素，也有社会的因素。经济发展不平衡带来的群体分化以及经

济秩序紊乱，社会剥夺感的增强，政治参与机会的不平等，以及传统道德文化体系的失衡，都容易引发群体性事件，如果得不到合理的疏导，必将引发群体性危机事件。我国目前正处于经济转型和社会转型的关键时期，政治、经济改革已经进入社会结构全面分化的阶段，变革带来的利益和权利在不同主体之间的重新分配和转移，不可避免地增加了社会矛盾的激化，易引发群体性事件。中国社会科学院2010年《社会蓝皮书》指出：据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，

2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。①这些事件，不仅体现了我国深层次的社会矛盾与危机，更直接的是对我国地方政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。

群体性事件的危机具有群体性、突发性、非理性、反复性、局部的对抗性等特征，而且其触发机制多半具有社会因素的影响。因此，地方政府在危机管理的过程中，一方面要及时应对，因势利导，防止事态的扩大蔓延；另一方面，更应看到这种事件，与贫富差距的扩大、城乡差别的扩大等社会问题都有十分密切的关系，特别是一些地方政府官员的非规范性行为，也是危机爆发的根源。政府在危机处理的过程中，必须尊重公众的合法权益，才能真正地消除危机产生的社会基础，更好地建设和谐社会。

4.恐怖袭击型危机管理

恐怖袭击型危机是由地方政府所在的行政区域受到恐怖主义袭击所引发的危机。恐怖袭击型危机最为突出的特点是它以暴力行为威胁到公民的生命和财产的安全，并以之为基础制造恐怖气氛，从而影响社会正常的生产秩序，这也是许多学者将恐怖袭击归为突发社会安全事件的原因。一般而论，恐怖危机属于人为制造的社会危机，按照危机制造主体的身份特征和恐怖袭击的目标，可以将恐怖袭击型危机划分为国际恐怖主义袭击型危机与国内恐怖主义袭击型危机。国际恐怖主义基地组织针对美国世贸大厦制造的“9·11”事件，属于典型的国际恐怖主义袭击型危机；我国新疆的“东突”组织为进行民族分裂主义活动所制造的恐怖主义事件，则属于典型的国内恐怖主义袭击型危机，又称民族恐怖主义袭击型危机。

在通常情况下，恐怖袭击型危机多半属于跨国危机事件，即恐怖主义袭击的对象多半不是恐怖主义组织成员自身所在的民族国家，因而人们多半将恐怖袭击型危机理解为国家的公共事务，多从民族国家的视角进行分析。事实上，这种视角是不够准确的，它主要受到“9·11”事件的影响，由于国际恐怖袭击的对象通常是某个国家某个地区的某个城市，因而对其进行防范，尽管需要中央政府的支持，但具体的管理事务却脱离不了地方政府层面的管理；另外，对于国家内部恐怖主义的防范则更直接体现为地方政府层面的管理。所以，恐怖袭击型危机管理是地方政府危机管理的重要组成部分。

伴随着我国改革开放的深入进行，政府管理的各个方面日益融入国际社会之中，这不仅带来了经济生活的全球化，也在一定程度上带来了社会生活的全球化，国际恐怖袭击的因素不可避免地深入国境之内。首先，目前一些国际贩毒组织在我国境内活动频繁，常常制造一些恐怖事件；其次，我国是一个多民族的国家，境内存在一些与国际反华势力勾结的民族分裂主义分子，常常制造恐怖主义行为，进行分裂国家的活动，“疆独”和“藏独”

势力的存在，已经对边疆地区的和平与安定产生了严重的影响；最后，我国处于急剧的社会转型时期，社会转变带来的极大压力和社会心理的失衡，可能孕育出仇视社会的个体，为报复社会而产生恐怖主义行为。这些都是地方政府危机管理必须考量的因素。

由于恐怖袭击型危机严重威胁到公民的生命和财产安全，而且具有较强的恐怖效应，因此，地方政府在危机管理的过程中，应针对行政管辖范围内各种恐怖主义行为，采取严厉打击的态度，努力产生邪不压正的社会效应，遏制恐怖主义行为产生的心理基础，坚决消除恐怖主义行为产生的“示范”效应；与此同时，采取前瞻性的措施，认真贯彻国家的民族政策，增强民族团结，减少民族恐怖主义产生的社会基础；在政府的日常管理过程中，注意和谐社会的建立，关注社会弱势群体的生产和生活，打击各种形式的犯罪组织，减少国内恐怖主义产生的思想诱因和组织基础。

1.3地方政府危机管理的特点

由于地方政府之间存在较大的差异性，经济实力相差甚远，危机爆发的种类、程度以及频率互不相同，因此在危机管理能力方面也存在较大的差异。但是，地方政府的危机管理还是呈现出一些共同的特点。

1.地域性特点

首先，地方政府危机管理存在着地域性的特点。从中观层面上讲，由于民族国家内部存在较大的差别，这些客观环境的差别必然映射到危机管理方面，使地方政府的危机管理，存在着地域性的特色。按照危机管理的分类，以自然灾害型危机管理为例，由于各地地理纬度和地质结构的不同，因而自然灾害引发危机的类型分布也存在着较大的差异，进而使危机管理具有地域性的特点。例如在平原地区就不存在山体滑坡和泥石流暴发的危险，而在内陆地区也不用担心海啸和台风登陆的危险，使得地方政府应对危机的类型存在较大的差异性；在广大农村地区不可能有由于安全事故而爆发的公共危机事件。其次，从微观层面上分析，一个地方的危机管理多半可以通过科学的论证和研究，能够前瞻性地进行识别，诸如重大安全事故引发的危机，多半与一个地方的产业结构布局和大型工矿企业的地理分布相关，因而具有较强的特殊性，使地方政府危机管理具有较强的地域性特色。了解危机管理的地域性特色，不仅可以增强我们对危机爆发的预测能力，而且可以增强地方政府危机管理的针对性，提高危机管理能力。

2.管理主体的特殊性

地方政府危机管理的第二个特点是其管理主体的特殊性。自从美国遭受“9·11”恐怖袭击事件以来，非传统安全问题引起世界各国政府的重视，特别是以往忽视公共安全管理的国家。但是，对公共安全管理意识的提高，却陷入一个误区，即将一个国家的危机管理能力等同于民族国家中央政府的危机管理能力，纷纷出台法规和措施，建立全国危机管理体系，为危机管理立法。这样一来，忽视了地方政府才是危机管理的真正主体，从而使国家的危机管理能力得不到应有的提高。以我国的危机管理为例，SARS的爆发大大提高了国家进行危机管理的意识，但主要体现在中央政府层面，并未引起地方政府的高度重视；在一些发达的沿海城市，虽然相对比较重视危机管理，但多半将危机管理理解为应对恐怖袭击，这无疑不利于国家整体危机管理能力的提高。

充分认识地方政府危机管理主体的特殊性，就是要将地方政府主体在危机管理中的地位提到一个相当重要的层面，切实使地方政府认识到其作为危机管理主体的责任与义务，以增强危机管理意识。唯有如此，才能使地方各级政府认真分析行政辖区内危机存在的可能性和具体的类别，制定危机管理的政策措施，提高危机管理的基本能力。

3.多层次性

地方政府危机管理的第三个特点是其多层次性，这是与地方政府作为组织结构的多层次性联系在一起的。地方政府是一个典型的层级组织结构，每个地方层级都具有特定的行政管辖范围，同时又受上级地方政府的制约，并统一受中央政府的管辖，所以地方政府的危机管理具有多层次性的特点，具有复合行政的特色，即在本级政府进行危机管理的同时，必须接受上级人民政府的管辖与指导，多级政府机构对特定的危机管理负责。比如在我国频繁爆发的矿难事件中，在本级政府进行危机管理的过程中，常常要分级向上级政府报告，并接受上级政府的指导，上级政府在指导危机管理的同时，需要向危机爆发地的本级政府提供援助和指导。

地方政府危机管理多层次性的特点，一方面提高了特定危机事件的处理能力，多层级政府的负责机制，可以为危机管理提供充分的资源支持；另一方面，多层级的危机管理体制，容易导致权责配置不清晰、信息交流不通畅，制约危机管理能力的提高。地方政府危机管理多层次性的特征，也凸显了进行危机管理立法、合理并清晰界定不同层级政府危机管理的具体职责，以及信息传递机制的必要性。

4.管理能力的有限性

管理能力的有限性也是地方政府危机管理的一个特点。认识地方政府危机管理的这个特点非常重要，它客观上决定了地方政府危机管理的特殊性。地方政府危机管理能力的有限性表现在两个方面：首先，由于地方政府一般处于特定的行政组织结构的层级之上，而特定行政组织的行政职权是由行政法律授予的，属于典型的有限政府，因而在危机管理权限方面存在一定的限制，外在地限制了地方政府的危机管理能力。其次，由于地方政府行政职权的限制，其所拥有的资源是有限的，因而在实际的危机管理过程中调动资源的能力是有限的。

地方政府危机管理能力有限性的特点，为地方政府危机管理能力的提高造成了一定的限制，地方政府在进行危机管理的过程中必须充分认识到这一局限性。在危机管理的过程中，一方面，要积极应对，尽可能降低危机的危害性；另一方面，在危机爆发时，积极向上级政府汇报危机发生的规模、危害以及进展情况，积极寻求上级政府的支持，降低危机处理能力有限性所带来的负面影响。