教学时数：2

教学目标：掌握地方政府财政及管理的基本概念及地方政府预算管理

教学目的：通过对地方政府财政管理相关概念的学习，使学生能够地方政府财政管理中的基本构成

教学重点：掌握地方政府财政管理概念、地方预算管理

2.地方预算管理

2.1地方预算管理概述

地方财政机关是专门管理地方财政、财务活动的部门。财政预算管理是各级政府财政部门的一项经常性的重要工作，它贯穿在预算编制和预算执行过程中。政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。

政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的。它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计与测算。其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

《中华人民共和国预算法》第3条规定：地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。根据《预算法》的规定，各级政府财政部门具体编制本级预算草案，提交各级人民代表大会审查批准，并组织预算的执行。各级财政机关，根据国家预算法和预算管理体制确定的权限进行预算管理。预算管理的主要内容包括：

（1）在预算编制和执行的全过程，始终要正确处理需要与可能的矛盾，坚持“量入为出，量出而入”的原则与财政收支平衡的原则，同时考虑国家宏观经济环境与本地实际情况的变化。

（2）依照法律、行政法规及地方政府的相关规定，正确、及时、定额地组织预算收入，按预算用途、方向和数额，合理供应预算资金。按我国现行国库制度的规定，地方预算收入的缴库方式分为就地缴库和自收汇缴两种。

（3）在预算执行中，注意培植财源，合理使用，并依实际情况作出动态调整，力求平衡。

（4）加强预算管理的基础工作。预算管理的基础工作包括预算会计、国库建设、财政统计等，客观系统地记录和反映本级预算收支执行情况。

（5）预算资金、预算外资金的管理。地方财政资金包括预算资金与预算外资金，同样，地方财政管理也包括对这两种资金的管理。预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依照国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。这部分资金与预算资金相比，具有分散性、专用性和财政性特点。对预算外资金进行管理主要有五种方式：财政专户管理、收支预决算管理、收费立项审批管理、收费票据统一管理、单位专用账户管理。①

（6）地方决算。地方决算是指经法定程序批准的地方各级政府年度预算执行结果的会计报告。决算是预算管理过程中一个必不可少的环节。与预算层级相对应，我国地方决算分为省（自治区、直辖市）及其所属市（地、州）、县（市、区、旗）、乡（镇）四级决算，地方各级总决算由本级政府决算和汇总的下一级总决算组成。而各省、自治区、直辖市的总决算则构成我国的地方总预算。

2.2地方预算体系

政府预算是具有法律效力的文件。表现为政府预算的级次划分、收支内容、管理职权划分等都是以《预算法》的形式规定的，预算的编制、执行和决算的过程也是在《预算法》的规范下进行的。政府预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于民众的监督之下。地方政府预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。

它是政府预算体系的有机组成部分，是组织、管理政府预算的基本环节。在我国，预算体系层次设置与政权体系基本对应，地方预算共分为四级：省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族区、镇，它们一起构成我国的地方预算体系。地方预算是在对各级政府间的财权与事权的划分与统一的基础上，通过预算收支来承担地方行政管理和经济建设、文化教育、卫生事业以及抚恤等职责，因此，它在政府预算中占有重要地位。

按照我国新的《预算法》的规定，各级政府、各部门、各单位都应当编制预算。地方预算编制包括单位预算编制、部门预算编制、本级预算编制和总预算编制。地方预算一般来讲是指地方总预算，它是指地方本行政区域的预算，包括本级政府预算（简称本级预算）和汇总的下一级预算两个部分。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级的预算，总预算即指本级预算。总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。本级政府预算是指经法定程序批准的一级政府的年度财政收支计划，它由本级政府各部门（含直属单位）的预算组成，并包括下级政府向本级政府上解的收入总额和本级政府对下级政府的返还或者补助数额。本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的地方财政供养单位，在我国是指国家机关、政党组织和社会团体、事业单位和部分企业单位等。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，单位预算是地方预算的组成部分，也是编制地方预算的基础，是汇总编制部门预算和总预算的基本条件。另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证，是各级总预算构成的基本单位。地方政府预算中的汇总下一级总预算是指除中央级政府预算以外，地方各级独立的一级预算，它有四种形式：汇总的省级政府总预算、汇总的设区的市级政府总预算、汇总的县级政府总预算和汇总的乡镇级政府的总预算。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报同级立法机构审议通过的反映部门所有收入与支出的预算。一般来讲，一个部门一本预算。各主管部门在部门所属单位上报的预算的基础上，汇编本部门预算。各主管部门在汇编本部门预算时，一般应本着负责的精神与专业知识进行审核，并及时上报同级财政部门审核。

5.2.3地方预算编制的原则

概括起来，地方预算编制应遵循的原则主要有：

（1）公开性。政府预算反映政府活动的范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此政府预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸人民，让人民了解财政收支状况，并置于人民的监督之下。

（2）及时性。它是对预算编制的时间要求。各级预算部门和单位要及时编制并申报本部门的预算报告，地方政府在汇总各部门及各单位的预算时，则还须按照规定的时间编制预算草案，并将其及时提交给本级监督预算的权力机关——人民代表大会，以确保预算能及时得到审查和批准。

（3）平衡性。它要求在编制预算时，地方政府要坚持量入为出、量出为入的收支平衡原则，不列赤字。但在现实中，预算绝对平衡只是一个长期的考察，编制预算一般呈现三种类型：预算平衡、预算结余和预算赤字。近年来，我国在驱动型的经济发展形态下，地方政府在编列预算的时候较多地运用了预算赤字的方式。只要不超过公认的比例限度，适度的赤字并不是坏事，但近几年来，地方政府负债率有增高趋势，值得警惕。因为过高的预算赤字，会使地方政府走上一条不归路，使赤字扩大化，养成靠赤字财政拉动经济发展的惯性，引发通货膨胀。因此地方各级预算应坚持平衡性原则，不列赤字。

（4）真实性。它指编制预算的时候不能有虚列项目、虚设数据、故意混淆预算名目等行为。预算关系到地方与国家的宏观调控，每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不能任意编造，不得有意无意地简化、复杂化，甚至制造或隐瞒预算信息，应尽量准确地反映出可能出现的结果。

（5）合理性。地方预算应依据国家经济发展战略和地方经济实际需要，依据轻重缓急对有限资金作出合理的规划与预算，力图发挥预算的最大效用。因此地方政府在预算编制时应从全局出发，从实际出发，在保证重点的同时，兼顾一般，以促进地方国民经济和各项事业的协调发展。

2.4地方预算草案编制的依据

地方预算草案指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。地方各级政府编制年度预算草案的依据主要有：

（1）国家法律、法规。它是国家政权机关和行政机关在财政经济活动等方面颁布的具有强制性的行为规范，也是政府履行其职能和实施宏观财政经济管理的依据与行为准则。地方政府及各预算单位在编制预算时须以国家法律法规为依据，确定预算规模、预算项目，做到有法必依，确保预算的合法性和科学性。

（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策。在编制预算的时候，需要依据国家的生产、投资、就业、物价、教育、卫生等各项社会经济发展指标，并结合本地实际，综合测算和确定年度收支规模和结构，编制年度预算草案，有效发挥预算的积极作用。

（3）本地政府的预算管理权限和财政管理体制确定的预算收支范围。预算管理职权是以法律形式规定的各级政府、各级财政部门以及各单位在预算管理中的职责和权限。我国《预算法》规定，各级人民政府负责编制本级总预算草案，各级财政部门具体编制本级总预算草案，各部门编制本部门预算草案，各单位编制本单位预算草案。在编制预算时，一般会结合预算收入的构成与划分、地方预算支出的正常支出和专项支出等的构成进行编制。而各部门在编制预算时，则需参考本级地方政府的具体规定。

（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。上一年度预算收支情况是编制下一年度预算草案的基础性信息资料，在编制预算草案时，一般都会以上一年度预算收支情况作为参考，再剔除年度间的不可比因素，并结合宏观经济形势、年度税制、财务会计制度、企业经济效益状况、物价涨落调整以及工资、住房、医疗、教育、投资等体制改革对预算收支的影响，在综合测算的基础上确定。在具体编制预算中，即使在实行零基预算试点的地方，各单位的预算自主权有所增强，上一年度的财政预算信息仍被作为重要参考，完全不参考上一年度的预算情况是不可能的。

2.5地方预算编制的内容

1.一般预算编制内容

它包括当年本级预算收入和支出、上一年度结余用于本年度安排的支出、中央或上级返还或者补助收入、返还或者补助下级支出、上解中央或上级的支出、下级上解收入等项。

2.基金预算编制内容

它包括两个主要部分：一是基金预算收入，具体包括工业交通部门、商贸部门和文教、农业等部门的基金收入，以及土地有偿使用收入、其他部门基金收入、地方财政税费附加收入和基金预算调拨收入等由表及里财政管理并用于指定项目的政府性基金等。二是基金预算支出。基金预算支出是用于基金预算收入安排的支出，具体包括取得上述基金预算收入后按计划再用于预算项目与用途的支出。

2.6地方预算编制方法

预算编制可以按不同的目的与需求采用不同的方式进行，不同的预算编制方式对了解预算构成、分析预算变动规律有着不同的作用。因此预算编制的类型有许多种，我们在此只介绍地方政府预算中运用较多的三种形式。

1.按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，将全部的预算收入与支出汇集编入单一的总预算内并集中反映在一个预算表上，而不去区分各项财政收支的经济性质。其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，这就从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解，而且简便易行。其主要缺点是没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。

复式预算是从单式预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。一般在实际编制时，是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。

首先，复式预算组织形式由于把政府的一般性质上的经常收支列为经常性预算，把政府的资本投资支出列为资本预算，这样就区分了各项收入和支出的经济性质与用途，便于政府权衡支出性质，分出轻重缓急，确保资金使用的有序性，以比较合理地安排各项资金，便于进行经济分析和科学的宏观决策与控制。其次，把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分以各自的来源应付各自的支出，各自平衡，这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。最后，由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。

2.按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算。绩效预算是指根据成本一效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。具体说就是有关部门先制定需要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。

绩效预算的优点是：重视对预算支出效益的考察，预算可以明确反映出所产生的预计效益；按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则，更有助于发挥预算的积极作用。

3.以是否以上年度预算作为基点，可划分为增量预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。

零基预算是1952年起源于美国，并于1979年开始被美国联邦政府全面采用的编制预算的方法与理论。它是指在编制成本费用预算时，一切从实际需要与可能出发，不受以往预算安排和预算执行情况的影响，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，借助成本效益分析逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准，在综合平衡的基础上编制费用预算。零基预算的做法是，编制预算不仅要对新的和扩充部分加以审核，而且要对所有正在进行的和新的计划的所有预算支出申请都重新审核，以提高资金使用效率，从而达到控制政府规模、提高政府工作效率的目的。与传统预算相比，零基预算的基础、编制分析的对象、预算的着眼点均有所不同，且对预算技术与队伍建设有较高的要求。

零基预算对提高各预算单位的“投入一产出”意识、合理分配资金、发挥基层单位参与预算编制的创造性、提高预算管理水平有积极意义。

尽管零基预算法和传统的预算方法相比有许多创新，但在实际运用中仍存在一些不足，如：零基预算法编制工作量大、费用相对较高；编制预算时对资金进行排序和分配时受主观因素影响较大，容易引起部门之间的矛盾；注重短期利益，忽视整体的长远利益等。

3.地方财政收入管理

3.1地方财政收入管理概述

  3.1.1地方财政收入的含义

地方财政收入是指地方财政年度收入，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付。它是中央财政收入的对称，由省（自治区、直辖市）、县或市（自治州、自治县）的财政收入组成。地方财政收入包括地方财政预算收入和预算外收入。中国地方政府财政收人构成见表5-1和表5-2。据财政部公布的2014年全国财政收支情况，2014年全国一般公共财政收入140350亿元，比上年增加11140亿元，增长8.6%。其中，中央一般公共财政收入64490亿元，同比增长7.1%；地方一般公共财政收入（本级）75860亿元，同比增长9.9%。①据《每日经济新闻》记者的不完全统计，从2014年地方公共财政收入总额来看，收入差距较大，广东夺魁，排在第二位的是江苏（约7233亿元），第三位是山东（约5027亿元），紧随其后的是上海（约4586亿元）、浙江（约4121亿元）、北京（约4027亿元）、天津（约2390亿元），陕西、重庆等地为1900多亿元，其余地区均超千亿元。

3.1.2地方财政收入的内容

（1）主要是地方所属的企业收入和各项税收收入。地方专属的各项税收收入主要是指目前我国地方税制所设立的九个税种，包括房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税（2000年起已停征）、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税（曾作为农业特产税征收，2006年4月28日起，以烟叶税征收，纳税人收购烟叶时的收购金额为计税依据，税率为20%）。此九个税种的税收基本法规的制定权属于全国人民代表大会及其常务委员会和国务院，征收管理由地方税务机关、财政机关负责。农业税已从2006年起取消，牧业税已从2005年起取消；屠宰税于2006年2月17日由国务院宣布废止；筵席税也在2008年1月15日取消。①

（2）与中央共享但属于地方政府的收入。主要有地方税务机关参与征收的中央与地方共享收入。主要包括六个种税，即营业税、地方企业所得税②、个人所得税③、印花税、城镇维护建设税，以及由国家税务机关征收的但按比例划归地方政府的收入，如增值税的25%部分、海洋石油资源税以外的其他资源税、证券交易税（印花税）的50%部分④等。

（3）中央财政的调剂收入、补贴拨款收入及其他收入。地方财政预算外收入的内容主要有各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业单位的事业收入，市场管理收入及物资变价收入等；国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、专项收入与其他收入等。

（4）非税收入。非税收入是除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体，以及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源，或提供特定公共服务、准公共服务取得并利用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。⑤根据国务院的规定，目前由税务部门统一征收的非税收入项目主要有教育费附加、矿区使用费和文化事业建设费三项，此外各省、自治区、直辖市人民政府还可以规定由税务机关征收社会保险费。

教育费附加是我国政府为了发展教育事业而于1986年7月1日开始征集的一种专项资金，它由税务机关征收，纳入财政预算管理，作为教育专项资金，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育；矿区使用费是一种按照固定标准征收的矿产资源使用费；文化事业建设费则是为了引导和调控文化事业的发展而征集的一种专项资金；社会保险费是我国政府为了发展社会保险征集的专项资金，它包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费和工伤保险费等项目。

除了上述三项由税务部门征收的非税收入外，由其他机关收取的地方财政预算内的非税收入主要项目还有：

1）国有企业上缴利润。包括国有企业出售和转让产权收入、股份制企业国家股份收入和其他国有资产收益，是国有产权在经济上的体现。

2）国家能源交通重点建设基金收入和国家预算调剂基金收入。它们是为了缓解能源、交通资金紧张及平衡预算而征收的两种基金。

3）各种专项收入。如征收的排污费收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等，这一部分收入规定有明确的用途。

4）基本建设贷款归还收入。由于这一部分遵循的是有借有还原则，只是原来基本建设单位贷款的归还，原则上并不能作为当期的财政收入，而只能对原来财政支出进行冲抵。

5）事业单位收入、公产收入。事业单位收入是指事业单位开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入，是一种有偿使用服务的成本补偿方式；公产收入是指国家直接占有土地、森林、矿山、河流等自然资源取得的收入和政府部门主管的公房与其他公产的租赁收入，以及公产变价收入等，公产收入大部分具有国有资产收益的性质。

6）罚没收入。它是指国家机关、司法机关和经合法授权或委托的其他组织，依据法律、法规、规章对公民、法人和其他组织实施处罚所得的罚没款及没收物资（包括赃物）的变价收入。

7）行政性收费收入。它是指行政、司法机构在向个人或单位提供某种特定服务时收取的费用，如工商登记注册费、结婚登记费等，也是一种有偿使用服务的成本补偿方式。

3.2地方收入管理的内容

3.2.1地方税收管理

税收是地方财政收入的重要来源和调节地方经济的重要杠杆。加强财政收入的管理，主要是加强税收管理。税收管理是指税务机关依照税法规定，进行税收政策的宣传、贯彻、依率计征、依法减免、积极组织税收收入的一系列活动，它是财政管理和财政监督的重要组成部分。税收管理的内容主要包括：

一是宣传贯彻国家的税收政策及本地政府所制定的税收政策，这是做好地方税务工作的重要依据与前提。地方政府为了促进地方经济的发展或结构调整，也会在国家税收法规允许范围内，制定适合于本地的税收政策。做好向群众的税收宣传工作，对提高纳税人的纳税自觉性、组织地方税收入库具有重要作用。

二是建立和健全税收征管制度。这是税务征收主体及纳税义务人共同遵守的规范，也是搞好征管工作的必要条件。这些制度包括税务登记制度，账簿、凭证管理制度，纳税申报制度，税务检查制度，税务稽查制度和税务代理制度、纳税手册等。

三是依照税法规定，及时组织各项税收收入，保证合理征收。

四是认真调查和分析经济税源变化情况，协助培植新税源、开辟新税源。

五是注意发挥税收的经济杠杆作用。税收不仅是组织财政收入的重要杠杆，也是调节经济的重要手段。

2.地方收费管理

地方收费是指地方公共部门通过依法对某种社会公益事业提供公共服务而向受益者收取的费用。地方政府收费的主体是行使社会管理职能的行政机关、司法机关及其他单位，提供劳务服务的企事业单位不能作为政府收费的主体；地方政府收费须以国家行使社会管理职能为前提，国家机关和国有企业依据财产所有权或商品所有权获得的收入不属于地方政府收费；地方政府收费的目的应是弥补进行社会管理或治理外部效应的成本。

从理论上讲，收费是准公共产品生产费用的一种补偿形式，合理的公共收费对提高对公共资源的使用效率、减少对经济的扭曲程度、改进公共资源的配置效率、提高准公共产品的供给质量和服务质量等方面都具有积极作用。因此，地方财政收入中，有一部分收入来自地方收费，加强对地方收费的管理也是地方财政管理的重要内容。

（1）收费的构成要素。

任何收费都应先确定收费的基本构成要素。收费的构成要素是指构成收费范畴的基本因素，从总体上看，一般主要包括收费项目、收费标准、收费资金分配三个基本方面。

（2）收费原则。

加强收费管理，最基本的就是先要确定收费的原则，以规范收费行为。收费原则是指建立收费制度和确定收费标准应遵循和贯彻的指导思想。地方政府收费应遵循的原则主要有比较效益原则、成本补偿原则、直接对应原则、管理便利原则等。

（3）地方政府收费的种类。

从性质上来看，地方政府收费可分为管理性收费和惩罚性收费两大类。管理性收费是指国家机关在进行社会管理活动时，按受益原则收取的费用，主要有证照单簿费、注册登记费、审批鉴证费和行政管理费四大类；惩罚性收费是国家机关在处理外部效应时按照法律规定收取的费用，主要包括排污费、事故处理费、各种滞纳金和罚没款等。

3.地方国有资产收益管理

国有资产收益包括经营性收益和非经营性收益，它们是地方收入重要来源之一，因此，对国家资产投资与收益的管理是地方财政管理的重要内容。经营性收益是指由于企业正确的生产经营决策、加强生产经营管理、进行技术创新，促使劳动生产率提高和产品成本降低所获得的生产经营净成果。非经营性收益是指并非由于企业自身努力，而是因为一些客观因素使企业获得的收益，如国家的特许经营、自然资源的级差地租等而形成的收益。

地方政府在管理地方国有资产投资方面的主要工作包括：研究地方经济发展规律，结合国家发展战略，选择本地适当的投资策略；组织人力、物力与财力，保证地方农业、能源和交通等战略重点的投资；加强可行性研究，确保投资有利于整个社会效益的最大化与最优化；探索适合本地发展实际的财政投资管理体制改革。