第一节 地方政府财政管理概述

教学时数：2

教学目标：掌握地方政府财政及管理的基本概念及地方政府预算管理

教学目的：通过对地方政府财政管理相关概念的学习，使学生能够地方政府财政管理中的基本构成

教学重点：掌握地方政府财政管理概念、地方预算管理

“财政犹如政府生命之血液。”国家财政是政府行政的物质基础。地方政府机构运转、地方治理都离不开财力的支撑。地方财政是国家财政的重要组成部分，也是国家财政的基石，它保障了地方政府职能的行使，提供了属于地方的公共物品。一般来说，有一级政府，就有一级事权，就需要一级财权作保证。但是，地方政府所拥有财权的大小有很大差异。财权的大小不仅反映了各级政府部门对财力所具有的支配权，即控制、管理、使用权的大小，更重要的是，体现了地方财政体制的差异。本章内容主要涉及中央和地方之间以及地方政府间的财政关系。

1.地方政府财政管理概述

1.1地方财政的概念

地方财政因多级政府体制的存在而出现，它是相对于中央财政而言的，是地方政府为提供地方性公共物品而进行的资源获取和配置。相对于中央财政，地方财政有其自身的特点：

（1）地方性。地方财政基于地方政府组织的存在而存在。地方财政的收入，除了中央的转移支付以外，来源主要在地方政府所管辖的区域内，通过地方性的税种、规制费用和债务收入获得。而地方财政支出范围、支出责任也主要在地方政府所管辖的区域内。

（2）财权有限性。相对于中央财政权力而言，地方政府的财政权限范围狭窄。在单一制国家，地方财权的大小一般由中央设定。比如税种的开征，一般来说，地方政府无权开设新的税种。即使地方政府征税，其权力也大多来源于中央的让渡或者许可。在联邦制国家，地方政府的财政权力较之单一制国家大。有些国家的地方政府可以决定地方税的存

废、地方税税率的调整以及决定是否发行地方公债。

（3）功能相对单一性。地方财政的功能较为单一，主要在于提供一些地方性的公共物品，而不涉及其他区域或者全国性的公共物品，而且由于地方政府的财政汲取能力较弱，诸多地方财政支出项目，需要中央政府的扶持或合作。

（4）非均衡性。由于地理环境、资源条件、经济发展、政策导向、社会状况等因素的差异，不同地方政府的财政水平存在明显的区域差别。尽管中央财政可以通过转移支付平衡地方财政的区域差异，但地方财政的非均衡性仍是客观存在的。

1.2地方财政体制的类型

财政体制，即国家财政管理体制，它有广义与狭义之分。广义的财政体制又称“财税体制”，是国家对财政与税收活动进行管理的一系列制度和组织形式的总称。其内容包括预算管理体制、税收管理体制、文教行政事业财务管理体制、国有企业财务管理体制和基本建设财务管理体制。狭义的财政体制仅指国家预算管理体制。所谓预算管理体制就是用来确定中央和地方以及地方各级政府之间财政分配关系的根本制度。

关于地方财政体制，西方学者的讨论一般从多级财政存在的必然性、必要性或“财政联邦主义”①的角度来阐释财政体制的内涵。例如，1996年，美国对福利制度进行了重大改革，其中，比较重要且争议较大的条款是，提供福利的责任从联邦政府转移到州政府。该争论涉及美国财政制度运行过程中的各种问题：各级政府的责任应该如何划分？政府决策的分权化是否可取？地方筹措税收是不是为州和地方政府提供的服务进行筹资的一个好办法，或者说，这笔钱应来自联邦政府吗？这就触及了财政体制问题。

一个国家完整的财政管理体制是由中央和省（州）②的财政管理体制以及省（州）以下财政管理体制组成的。因此，讨论地方财政体制的类型可以从以下两个角度来看，一个是从地方和中央的关系来看，一个是从地方政府本身来看。这里主要结合两个角度来分析。依据不同的标准，地方财政体制主要分为以下几种类型：

1.依据国家结构形式可以分为单一制形态和复合制形态联邦制国家所体现出的政治秩序是以个人自由与自治为核心的理念，其政府层级的设置充分考虑了地方的偏好，因此，表现在经济上具有明显的分权化倾向。单一制国家强调中央政府的主导地位，地方政府的职责是为了贯彻中央的政策，更多地要求地方政府执行中央的决策，因此，政府设置具有集权化的倾向，表现在经济上充分要求发挥中央的调控作用，这意味着地方的自主性治理相对较弱。表8-1充分体现了国家结构的差异对财政收入的影响。

2.依据公共性程度可以分为公共财政体制、非公共财政体制和准公共财政体制（1）公共财政体制。公共财政的主要特征在于它的民主性和公共性，主要表现在：第一，对个体或组织的平等关怀与尊重。公共财政考虑公共需要，要追求平等的价值观念，而不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分制定不同的财税法律和制度。第二，实行法治。法治化是公共财政的题中应有之义，它要求政府要依法取得收入和安排支出，依法行政，谨防公共权力扩张侵犯私人领域而造成不必要的效率损失。

（2）非公共财政体制。非公共财政体制在财政的收支与运行中主要体现出三个特点：一是家计性。所谓家计性，正如阿部贤一所指出的：“君权思想的时代……财政思想是专制的……财政是国事，同时也是王侯的私事，和家计没有区别”①。在整个中世纪，西欧各国的财政收人都主要依赖于王室领地收入和特权收入，税收仅是取得临时性收入的手段，并不常用。财政支出也主要集中于王室开支、官吏体禄、战争费用等方面，并不涉及太多的公共事务。二是非平等性。在非公共财政体制下，任何财政决策权与纳税人无关，

3.依据地方财政独立程度可以分为独立型地方财政、依附型地方财政和半独立半依附型地方财政

（1）独立型地方财政。一般来说，独立型地方财政是与地方自治联系在一起的。独立型地方财政体制的特点是地方政府自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，地方政府自求平衡，对中央政府依赖很少。在财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。地方政府的行为具有一定的自由度，政府可以在某些领域决定某个税种的开征，可以据本地区情况制定财政支出计划，可以调整税率以刺激当地经济和社会的发展。以美国为例，美国政府在宪法的原则性规定下实行彻底的分税制，联邦、州和州以下地方政府都有独立的税收立法权和征收管理权，各级议会可在宪法框架下确定自己的税法与税制，各级政府都有一套独立的税务机构，负责本级税收的征收。各级政府之间的财政关系比较简单，州和地方对联邦均没有上缴任务，联邦对州和地方的转移支付，是联结各级政府间财政关系的唯一纽带。

（2）依附型地方财政。依附型地方财政体现了中央财政在整个国家中的主导和控制地位。在依附型财政体制下，地方政府不仅没有财权，而且事权也徒有虚名。中央政府在对整个社会的协调和控制中发挥着主要作用。地方政府的行为往往只能听命于中央政府，缺乏自主权。财政基本是统一由中央政府来集中并分配的。以法国为例，法国是典型的中央集权国家，地方政府的财政是依附型财政。尽管法国宪法也规定了地方自治管理的原则，但是中央对地方的控制比较严格。不仅税收管理权限集中于中央一级，从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定。中央财政收入占全国财政收入的80%左右，而地方政府的财政开支有一半来自中央的援助。①当然，中央提供财政援助是有条件的，从而严格控制地方政府的行为。

（3）半独立半依附型地方财政。半独立半依附型地方财政体制下，政府认识到了集权和分权各自的优点和缺点，从而采取一种均权的方式来解决彼此的问题。这种体制契合了均权主义理念，中央和地方存在一种内在的相互依赖关系，地方政府服从中央的领导，中央政府不对地方政府采取严格的控制，中央和地方都握有一定的能用来与对方抗衡的资源。各级政府所拥有的权力都是其所拥有资源的产物。它们之间的关系是一种讨价还价、交易和协商的博弈关系。当然，采取半独立半依附模式的目的是合理地界定各级政府的财权和事权，通过彼此的合作和良性的互动来实现“非零和博弈”。日本在财政体制上的集权或分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的税种范围内，自行决定开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征税种须经自治大臣批准。

1.3地方政府财政管理的目标与内容

1.3.1地方财政管理的目标

（1）财政改革与发展目标。一是按照财政的公共性原则、量入为出的财政平衡原则和区分轻重缓急的效益比较原则，着力解决财政职能越位、缺位和错位问题，以符合社会主义市场经济要求和适应公共财政需要的理念、方式谋划财政改革与发展，从体制和机制等方面为提高财政资源效率创造条件；二是稳步扩大财政收支规模，壮大财政实力，优化财政运行机制，提高财政运行质量，控制和防范财政风险，确保财政沿着安全高效的轨道运行；三是合理划分各级政府财政支出责任，相应调整和规范各级财政收入划分格局，逐步实现各级财政支出责任、财政收入能力与完成政府管理责权要求相一致，建立起科学、规范、合理的地方政府间财政管理体制。

（2）促进经济发展目标。一是按照“五个统筹”协调科学的发展观，通过完善省以下政府间财政管理体制，努力促进城乡之间、地区之间、经济与社会等多方面的协调发展，尤其是增强统筹城乡经济社会发展的能力；二是以优化发展环境为着力点，整合财政资源，提升投资吸引力和经济竞争力，集中财力支持全省经济加快发展；三是通过财政制度安排、财政政策措施和资金支持，进一步增强支持经济体制改革的力度。

（3）促进社会发展目标。一是正确处理改革、发展、稳定的关系，既要积极促进改革与发展的进程，又要确保社会稳定；二是坚持兼顾建设与民生的原则，把提高人民生活水平作为财政工作的根本目标，全力支持和实现各项“民心工程”；三是大力发展农村社会事业，丰富农村群众精神文化生活，支持农村全面建成小康社会。

1.3.2地方财政管理的内容

地方财政管理包括直接财政管理和间接财政管理。直接财政管理，是指地方政府的财政部门职责范围内的财政管理。间接财政管理，一是指其他部门、地区或中央政府职责范围内的业务同财政有密切关系，财政部门参与管理；二是指财政通过它的一系列政策工具对本地经济运行所实施的调节和控制。对地方政府而言，财政部门的分工不像中央政府那样泾渭分明，地方政府的主要职责是经济、文化、社会事务，地方财政管理不只是财政部门的事，也是整个地方政府的重要职责，因此，地方财政管理涵盖上述两个方面。就内容而言，地方财政管理主要包括地方预算管理、地方财政收入管理与地方财政支出管理等内容。

2.地方财政体制的演变

1.集权与分权

地方财政体制的核心问题，就是地方财权的划分。地方财权的大小主要体现为以下三个指标：财税政策方面的权力；地方财政所拥有财政资源的多少；地方政府使用这些财政资源的自主程度。

地方财政体制的变迁，其核心内容在于财政的集权与分权问题。从世界各国的实践来看，集权与分权并不是政府的目的，关键在于集权与分权能否更好地满足各级政府履行职责的需要，能否向公众提供必要的公共物品。但是，政府在选择集权与分权时，有其自身的理由。

（1）集权的理由。

一是公平问题。一般来说，税赋归宿涉及不同的地区，这就需要中央政府出面干预并且进行决策。换言之，在决定地区之间的再分配政策上，中央政府具有比较优势；对于私人部门或不同产业部门的收入或财富的再分配，中央政府也有决策方面的优势，因为这类问题是不宜让各个部门自行筹划决定的。如果中央政府不决定个人所得税或企业所得税的问题，而是由地方政府自行决定，则人口、资金、技术的流向，就会发生不利于全社会的变化。

二是效率和效益问题。有些公共物品和公共服务具有规模经济属性，使用者越多，人均成本就越低。这种物品和服务如果交给地方政府提供，可能会造成资源的重复配置，从而导致资源的闲置或者浪费。而中央政府可以结合各区域情况，从宏观角度予以把握，从而提高财政投入的效率和效益。

（2）分权的理由。

一是产出适合当地偏好。中央政府倾向在全国范围内提供相同水平的公共物品和服务，而事实上人们的偏好可能并不相同。正如托克维尔指出的，在高度集权的国家，立法者只得使法律具有统一性，而这并不总能与习惯和地区的多样性相适合。这就要求中央政府应扩大地方政府的权限以期地方政府提供适合本地区需求的公共物品。

二是鼓励政府间竞争。许多政府行为理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行的成本从事生产的积极性。如果私人企业不能使企业成本最小化，企业终会倒闭。相反，政府机构可以继续存在，管理者可以继续任职。然而，如果公民能在社区之间进行选择，那么，严重的管理不当就会使公民决定迁往别处。这一威胁促使政府管理者更有效率地提供公共服务，并且更加关心公民的需要。

三是公共产品的消费拥挤性。在准公共物品中，存在着“拥挤效应”和“过度使用”

的问题。中央政府对存在的大量准公共物品缺乏识别和提供的信息基础与管理资本，因此对于消费拥挤性较强的公共产物，由地方政府生产和提供比中央政府更有效。

2.影响地方财政体制变革的因素

任何一个国家财政体制的形成都是综合因素作用的结果，它与该国的政治、经济、历史文化、生产力发展水平、特殊的国际国内环境有关。这些因素有时同时发生作用，促成体制的生成或转变；但更多的时候是其中的一个或几个因素起主要作用，而其他的因素起从属作用，或者在某一阶段某些因素起主要作用，而在另一阶段起从属作用。正是这些因素的非均衡作用，才使不同国家形成不同的体制类型。

（1）历史因素。

美国学者理查·A·穆斯格雷夫在分析美国财政体制时，认为“在这一特定国家中现存的多级财政体制，反映着国家的创建、成因等历史信念的作用，一般来说，现代国家的形成与个人的自由组合不同，国家单位是由原先存在的有独立权力的辖区联合构成。由于这一方式，辖区成员在放弃某些权利时，还需保持一定的财政特权，这就形成了一定的契约，它决定了联邦国家的财政特权”①。可见，任何一种制度模式或经济体制都有其形成和发展的必然性与存在的合理性，而且制度模式与经济体制都是基于历史与现实的选择。

（2）政治体制。

理论和实践都表明，一国的政治体制变动对整个国家财政体制的形成和变动会产生基础性的影响。政治体制的变动，涉及权力在不同机构与不同层面（如中央和地方）的重新划分或者整合，而其中财权是“权力属”中极端重要的部分，因此，政治体制的变化对财政体制的选择和定位具有重要影响。

（3）政府职能。

政府的职能决定了政府的活动范围和管理半径。政府间财政关系与政府职能的演变及其在各级政府间的划分有关联。政府的职能是由政府在国家和社会中应该承担怎样的角色决定的。极右派赞成政府极少进行干预，而极左派则支持政府对经济进行全面干预。政治上的争论常发生在极左与极右这个统一体的某个位置。②那么，政府介入程度就决定了政府从社会中汲取资源的多少，以及政府在财政支出中的限度，进一步来说，也影响了政府应该采取什么样的财政政策以及财政体制。

（4）法制环境。

法制环境是财政体制确定的重要变量。这不仅在于财政体制的变动要受到法律的影响，更重要的是，法治化的程度对于财政集权还是分权有一定影响。在法治缺失或者受外在因素干扰较大的情况下，财政更适合采取集权，因为地方政府的守法、执法能力较弱，政策稳定性差，通过集权可在一定程度上降低损失。而法治化程度较高的国家，地方政府的行政能力强，国民法律素质高，公共政策的稳定性和连续性强。