第二节 地方政府横纵关系

教学时数：2

教学目标：掌握我国地方政府间关系的基本构成

教学目的：通过对地方政府间关系的学习，使学生能够认识地方政府间进行相互行动逻辑与机理

教学重点：掌握地方政府的主要特点与类型

教学难点：地方政府关系的调节手段

地方政府的纵向关系是垂直序列的各级政府间的关系，其影响因素可以划分为政治性和非政治性两类，各国政府对于地方政府间纵向关系调节手段的运用也十分灵活多样，本节以法国、德国及北欧国家为典型探讨各国地方政府纵向关系的发展沿革，并着重介绍中国地方政府府间纵向关系发展中体现出的特点、困境及治理构想。

1.地方政府间纵向关系概述

1.1地方政府纵向关系的基本界定

地方政府纵向关系是依托国家结构形式和政府管理层次，以中央与地方政府关系为核心的纵向上的各级政府之间的关系。

首先，从国家结构形式的角度看，纵向关系指的是“国家的中央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式，它是中央权力与地方权力在国家组织结构形式和原则上的体现”①。国家结构形式勾勒出了政府间纵向关系的总体框架，奠定了政府间各权力主体运行国家权力的法理基础，没有国家结构形式的规定，就不会发生各种政府间纵向关系。

其次，从政府管理的层次看，纵向关系指的是包括财政援助、技术援助、审查调查、报告要求等在内的决策网络，这其中以资金和指令作为其往来的核心，并认为这种纵向体系类似于一种服从的等级体系。②在这种等级体系内，一般分为四个层次，即中央政府（或联邦政府）、高层地方政府（如省、州、郡等）、中层地方政府（如中国的地级市）、基层地方政府（如乡镇、县、町等）。

最后，纵向关系中最核心的是中央与地方政府的关系。在单一制模式下，地方政府是由中央政府设立的，是中央政府在地方的延伸，地方的权力来自中央的授予，中央与地方是领导与被领导的隶属关系。在联邦制模式下，联邦政府的权力是地方让渡的，地方自治特点显著。

可见，地方政府间纵向关系是垂直序列中各政府上下级、各部门上下级之间的关系，它包括的内容中首要的是中央与地方的关系，其次是地方政府上下级、政府部门上下级的关系。因此，中央与地方关系也应放在政府间纵向关系的大框架下，前者是后者最核心的部分，影响着其他纵向关系。

1.2地方政府纵向关系的影响因素

卡梅伦在谈到影响政府间关系结构的诸因素时指出，联邦制内的特殊政府间关系由下列原因形成：所在的社会、所依托的宪法体制、所体现的部分政府体制、在特定时间影响所在国生活的内外因素。同时，他还列举了以下几个影响政府间关系的主要因素：

人口与地理因素、社会与文化因素、历史因素、宪法与制度因素、政治因素、环境因素。①

概括起来说，从府际关系理论来看，影响地方政府纵向关系的因素主要包括政治性因素和非政治性因素，其中，非政治性因素包括自然地理条件、历史传统、经济体制和经济发展水平；政治性因素包括人口和民族构成、政党组织、社会阶层结构、政治制度、政治过程和政治文化等。②

1.3地方政府纵向关系的调节手段

世界各国，不论是在单一制国家还是联邦制国家内，地方政府间纵向关系的调节手段主要有以下几种：

（1）立法手段。由宪法和法律对各级政府的组织结构与管理职能、范围、权力做出明确规定，是政府间关系运行的基础和保障。在西方国家，不论是有中央集权传统的法国，还是有地方自治传统的美国，都从立宪、立法的角度对各级政府的事权和职责进行了科学的划分，地方政府间纵向关系在法治化和制度化的基础上达到了动态平衡。

（2）司法手段。各级政府间的纠纷和矛盾可以通过司法途径来解决。如果中央政府对地方政府的行为产生异议，而地方政府拒绝改变现行行为时，中央政府可以诉诸法律，法院一般通过训令、禁令、声明、终止令等方式来调控地方政府行为。同样，地方政府认为中央政府政策和行为不适当时，也可以通过法院来解决。司法手段提供了一种政府间互相监督的途径。

（3）行政手段。包括命令、指导、审批、检查、制裁、协商等多种形式。行政手段的运用比较灵活，可以根据事务性质和内容的不同而采取不同的方式进行调节，主要体现为上级政府对下级政府的控制和监督。在我国计划经济时代，中央对地方的控制大多采用行政手段，经济体制转型后，行政手段依然是调节政府间纵向关系的重要手段。

（4）财政手段。中央政府通过拨款、退款、援助、补贴等方式和转移支付制度控制地方政府，并达到缩小地方区域差距的目的。很多国家的地方收入中，中央援助占很大一部分，地方政府对中央政府的依赖增强，显示出财政手段在构建地方政府间关系中发挥着越来越重要的作用。

2.国外地方政府间纵向关系

由于政府间纵向关系有多重影响因素，所以世界上没有哪两个国家的府际关系是完全一样的。这里以单一制国家中有集权传统的法国、联邦制国家中的德国以及以“自由市镇试验”引起普遍关注的北欧国家为典型，着重介绍这些国家地方政府间纵向关系发展中体现出的特点。

2.1法国地方政府间纵向关系

法国是具有中央集权传统的单一制国家，地方政府被看作中央派遣在地方的“代理人”，这种观念具有极其深刻的政治经济文化根源。从政府间纵向关系的发展脉络来看，中央政府对地方政府的集权控制贯穿始终，几经改革，根本出发点都是维护中央政府权威。但20世纪80年代以来，地方分权改革开始改变法国的府际关系格局，2003年的修宪报告明确将法国界定为“地方分权”的单一制国家。

（1）法国地方政府间纵向关系的历史演变。

在中央广泛集权的框架下，法国地方政府间纵向关系经历了以下三次重要的改革，才确定了现行的中央集权与地方分权并行的模式。

一是法国大革命带来的政府改革。路易十四执政期间（1661-1715年），法国中央集权式的政府间关系格局基本形成，但是由于行政区划混乱，中央对一些地方行政、司法等方面的控制鞭长莫及，社会矛盾激化，加之工业化和城市化对封建专制制度的冲击，法国大革命爆发，并带来一系列改革，如重建国家行政区化，将全国分为83个省，省下再分区和市镇，赋予地方民选权和自治权等。

二是拿破仑执政时期的政府改革。这一时期法国中央集权达到顶峰，拿破仑取消了地方选举和地方自治，实行军事独裁统治，设立省、区和市镇三级地方政府，官员都听命于中央，并取消了原来授予地方的部分税权，实行统一的地方税制和税额。

三是密特朗总统执政期间，地方政府改革进入一个新的历史时期。二战结束后，法国政府在扩大地方政府的权力方面做了一些探索。1982年开始放权改革，当年3月，《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》经国民议会通过。该法案规定：大区成为一级政府；地方官员选举制取代地方官员任命制；大区议长和省议长取代大区长和省长成为地方最高行政官员；国家分支机构的部分管理权限和资金调度权开始转移给地方；国家监控由事前转向事后。①1982年开始权力下放改革后，法国基本上形成了现行的地方政府组织结构，共设26个大区、包括4个海外省在内的100个省、36000多个市镇三级地方政府。

（2）法国地方政府纵向关系的特点。

一是地方行政双轨制。地方行政双轨制是法国独具特色的地方体制，即在大区和省政府中同时存在两套行政体制，一套是中央派驻地方的行政机关（首脑分别是大区长、省长），另一套是地方自治团体（首脑分别是大区议会长、省议会长）。在这种体制下，中央通过派驻机构全面渗透到地方，对地方事务实施行之有效的监督和控制，同时，地方自治团体具有一定的自主权力，在提供公务服务方面优势明显，效率较高。

二是中央对地方的监督是由中央授权的委派机构代行的。中央政府对地方自治的监督不是中央政府亲力亲为，而是通过派驻在各大区和各省的行政机构代行，大区长和省长代表中央监督并协调大区和省的事务。这种监督只存在于中央与地方政府之间，地方自治团体上下级之间不存在领导与被领导关系。

三是行政控制是府际关系最主要的调节手段。法国长期的中央集权传统早已成为被普遍认同的政治文化，中央政府借助人事任免、行政监督、财政调控等行政手段来影响地方政府间纵向关系的运行，具体体现在：中央政府依法享有停止、撤销部分地方首脑职务或者解散地方议会的权力，这保证了中央权威的主导性；中央通过委派机构来达到对地方事务的多方位监控；大区、省和市镇自治团体的预算必须经过中央政府的核定才能生效，其财务收支行为也都在中央的监控下进行。

2.德国地方政府间纵向关系

德国是地方政府享有广泛自治权的联邦制国家，就国家构成来看，地方政府被看作州政府的组成部分，具有两层地方政府结构，最基层的地方政府是乡镇，乡镇之上是县，另外还有一种特殊的地方政府机构——城市县②。从公法角度来看，乡镇和县各有自己明的职权范围，乡镇并不从属于县，乡镇对其边界内所有的事务负全责，只有面对超出乡镇能力范围的事务时，县政府才有义务介入并承担责任。在德国地方政府间关系中市镇和县的作用是异常活跃的，这从一个侧面体现出其地方自治的特点。

（1）德国地方政府间纵向关系的历史发展。

在很长的历史时期中，德国处于诸侯林立、四分五裂的状态，直到1870年普法战争之后，才实现了政治意义上的统一，在经历了短暂的魏玛共和国之后，希特勒政府实行独裁的法西斯统治，第二次世界大战结束后，民主德国和联邦德国分立，直至1990年才实现了统一。我们可以把德国地方政府间纵向关系的发展划分成三个阶段。

第一阶段：1871年前，国家统一进程中的地方政府间纵向关系。1815年，主要诸候签署了《德意志联邦条例》，决定成立由38个主权邦组成的“德意志联邦”，并在法兰克福设立联邦会议，德意志联邦是一个非常松散的联盟，也不是真正意义上的统一国家。

1871年，德意志第二帝国的成立，才终结了分裂割据的局面，德意志帝国由22个邦国和3个自由市组成，各邦国政体有所不同，但都享有教育、司法、税收等自治权，并保持各自原有法规的独立性。这一阶段，地方政府都享有广泛的自治权，中央与地方政府间的关系比较松散。

第二阶段：二战前地方政府间纵向关系的变化。1918年的“十一月革命”把德国带入了魏玛共和国时期，《魏玛宪法》规定德国是联邦制共和国，较之以前，各邦自治权力有所削弱，联邦中央对地方的控制加强。1933年希特勒当政后，相继取消各邦的独立权，解散地方议会，并取缔纳粹党以外的政党，建立一党专政的独裁统治，地方政府完全没有自主权力。

第三阶段：二战结束后到冷战结束以来的分裂和统一过程中地方政府间纵向关系的变化。二战结束后在美、英、法占领区成立了联邦制的联邦德国，在苏联占领区成立了单一制的民主德国。1990年10月3日，民主德国五州加入联邦德国，实现了德国统一。值得关注的是，20世纪六七十年代，联邦德国兴起了地方政府区划改革，出于提高公共服务水平和行政绩效的目的，州政府重新划定县和市镇的区域，但这种“服务提供与规划能力的提高，实际上被看成是以牺牲地方自主性为代价的”①。

（2）德国地方政府间纵向关系的特点。

一是德国地方政府拥有高度的自治权。这种高度的地方自治主要表现在：首先，在政府组织体系中，地方政府通过自治章程来组织自治机构，市镇议会成员由民选产生，市镇长由市镇议会选举或由选民直接选举产生而非州政府委任。其次，地方政府对辖区内事务享有自主行政权，包括行政管理自主权、组织自主权、人事自主权、财政自主权、规划自主权、立法自主权等。州政府对地方政府的监督仅限于法律监督，而不是行政干预。最后，在德国的联邦政府、州政府和地方政府三级财政体制中，地方政府拥有独立的财政管理机构，并独立行使财政管辖权。专属地方的税种有土地税、娱乐税、养犬税及猎钓税等7种，另外，地方政府还按一定比例享有共享税。

二是民选议会和直选市长（县长）相结合，形成了二元制模式①上的纵向关系。20世纪90年代以来，作为德国现代政府特征鲜明的民选议会和议会选举地方行政长官相结合的二元制，转变成为民选议会和直选市长（县长）相结合的二元制，在这种模式下，地方自治事务决策权完全掌握在民选议会手中，而直选市长（县长）的职责一方面要保证民选议会决策的实施，另一方面，作为州政府在地方的代表，市长（县长）要负责州委托事务，并受州政府监督。

三是各级政府间关系相对融洽，呈现出相互依存的关系模式。在以分税制和财政平衡体系为核心的政府间财政关系中，联邦政府、州政府和地方政府围绕财政资源展开的竞争是比较缓和并且相互依赖的，联邦政府通过税制和纵向转移支付加强州和地方对联邦政府的依赖。在政府间权力关系方面，联邦政府政策的制定和实施需要得到州政府和地方政府的配合，因而许多行政决策需要联邦政府、州政府和地方政府三方面的通力合作，这个过程体现了联邦政府对州政府和地方政府的依赖。

2.3北欧地方政府间纵向关系

北欧四国——丹麦、挪威、瑞典、芬兰，以其强有力的国际竞争力和“从摇篮到坟墓”的高福利政策闻名于世，经济的持续增长和社会福利的均衡发展铸就了“北欧模式”。在这种社会发展模式下，经济方面，北欧四国人均GDP都高居世界前20位以内，国际竞争力在全球范围内都位于前列，劳动生产率远高于欧洲其他国家，并且是世界上贫富差距较小的国家；政治方面，实行议会民主制，公民拥有较大的管理国家的权利；府际关系方面，作为公共福利的主要提供者，地方政府享有高度自治权，然而地方自治不断地受到来自中央的财政控制等方面的威胁，20世纪80年代，北欧四国相继推行的“自由市镇试验”，作为一种检测放松国家管制、加强地方自治权力和公民参与的方法引人注目。

（1）北欧国家地方政府间纵向关系的发展。

北欧国家的地方自治拥有悠久的历史，地方政府有能力在没有中央干预的情况下自主地对一些地方事务做出决策，这种传统可以追溯到中世纪时建立的民族国家，甚至更早。北欧现代地方政府形成于19世纪中期，如1837年挪威颁布的《地方政府法》，规定了中央、郡、自治市三级政府架构，1862年瑞典地方政府改革，确定地方政府基本单位为自治镇、城市、（乡村和城市的）社区。19世纪，北欧各国地方政府立法体现出强烈的地方自治倾向，即在中央政府的监督下地方政府拥有自主管理地方事务的权力。同时，中央对地方的指导和控制也是相伴而生的，表现在中央对地方政府进行监督、中央制定地方政府行为法案（如教育法案、医疗法案）等方面。

20世纪六七十年代，福利国家的兴起和公共福利的持续扩张改变了自由主义国家

“守夜人”的形象，要求国家干预在增进公民福利方面发挥更大的作用，教育、医疗、就业、社会安全等方面的改革要在国家层面上或者在国家的监督控制下有计划地进行。作为这些改革的执行者，地方政府的活动范围迅速扩展，其职责范围扩大化与组织规模、服务能力的有限性之间产生了矛盾，加上工业化的发展及乡村人口向城市流动等因素的影响，为了贯彻福利国家的政策，重新划分地方政府行政区域的改革势在必行，以瑞典为例，1952年和1964-1974年分别进行了两次大规模的地方政府合并改革。

20世纪80年代以来，严密的中央控制、公共部门效率走低等现象受到各方面的关注和批评，为此，北欧各国广泛推行了公共部门“现代化”计划，主要方向就是扩大地方政府、缩小中央政府。80年代初期，主要的公共福利职能都被下放到地方政府。在这次分权浪潮中，北欧各国都采取了试点方法来推行放权改革，即1984年在瑞典、1985年在丹麦、1987年在挪威及1989年在芬兰推行的“自由市镇试验”。

（2）北欧国家地方政府间纵向关系的特点。

一是在地方政府纵向关系中，地方政府以其与民众的互动优势承担了相当多的提供福利和公共服务的职能。从地缘上讲，地方政府更加接近民众，了解民众的需求，因而能够更好地提供公共服务。另外，由民众直接选举产生的官员更富有效率、对选民更负责，出于上述考虑，北欧国家的地方政府在教育、医疗、住房等众多方面负有责任，公共开支中市镇一级政府占据半数，值得一提的是，丹麦被誉为西方国家中最“地方化”的政府。二是地方政府间关系在自治模式和综合模式的相互博弈中演进。所谓自治模式，是指地方政府拥有独立的权力而不受国家的监督和控制，而综合模式指的是地方政府在目标选择和行为方式方面受到全面的制约。①在北欧国家的政治体制安排中，这两种模式都存在，地方政府间关系在更高程度的自治模式和更高程度的综合模式两种选择中发展。20世纪六七十年代各国致力于建设福利国家，中央政府对地方的干涉力度相当大，从某种意义上说地方政府成了中央的附件，此时综合模式占据上风。20世纪80年代后，公共部门现代化改革更加关注地方自治权力和公共部门的绩效，分权化运动表明地方政府更加接近于自治模式。在政府间关系演变的过程中，不同层级政府更多地在利益上寻求一致，趋于形成相互依赖、相互学习的伙伴关系。

三是试点试验性改革成为北欧地方政府间关系发展的新途径。以“自由市镇试验”为代表的试点试验性改革，一改由国家在全国范围内推行的自上而下的改革方式，选取部分申请试验的市镇，授予试点市镇相当大的中央干涉豁免权，改革的内容和形式都由试点市镇自主把握。在这种情况下，各层级政府间更多的是通过交流、沟通、谈判的形式相互联系，而非运用法令、政策和经济控制手段。

3.中国地方政府间的纵向关系

我国是复合式单一制国家，“一国两制”的国家结构和民族区域自治制度体现了单一制基础上的复合性质，但从历史发展脉络和现阶段政治结构模式中，不难看出我国政府间纵向关系体现出的集权特色。经历几次权力收放的起伏后，政府间纵向关系的改革更加注重对权力调整的规范化和法律化的理性思考。

3.1中国地方政府间纵向关系的特点

（1）在权力结构方面，政府间纵向关系的核心表现为权力分配关系。历史上，中国是单一制国家，中央对地方的全面集权贯穿于历代封建王朝，并作为一种政治文化传统渗透至今。新中国成立后，计划经济体制下政治经济一体化，地方政府作为中央政府的隶属机构，几乎看不出地方利益与自主权力的诉求和体现，中央对地方权力的调整以“收权一放权——再收权”的失败收尾。经验表明，传统体制下的分权是缺乏科学理论的、带有领导人意志色彩的、不涉及结构调整的、非制度化的、非法律化的行政性分权。改革开放以来，以经济发展为内生变量的政府改革打破了政府间纵向关系的旧格局。1982年宪法从立法权、管理权限、人事体制等方面对中央与地方关系的调整做出规定，变中央一级立法体系为中央与地方四级立法体系，并确定中央与地方政府管理权限的总体原则，继财政包干体制后，1994年实行分税制，地方政府逐渐转变为有一定自主权力的利益主体，政府间纵向关系转变为在中央与地方的利益博弈中变动。权力均衡很难在现实中实现，我国在几十年的改革历程中不断经历权力收放的循环，甚至陷入“一收就死，一放就乱”的尴尬境地，但我国政府间纵向关系仍然正朝着达到中央与地方“双赢”的动态平衡方向努力。

（2）在职责结构方面，政府间纵向关系模式是以“条块关系”为基础的。①职责结构上的条块分割，是我国政府间纵向关系的一个重要特点，即各级地方政府的职能部门在纵向上从属于上级职能部门，形成垂直管理的“条条”系统，在横向上从属于本级地方政府，形成地方政府的“块块”系统。由此可以看出地方政府职能部门的双重从属地位，这种条块关系长期影响着我国政府的发展和改革。毛泽东提出用“块块管理”制约“条条专政”，这种理论上可行的改革思路，在计划经济体制下反而激化了条块矛盾，形成不是

“条条集权”就是“块块专政”的对峙局面，而中央宁可牺牲“块块专政”也要维护“条条集权”。向市场经济转型后，权力流向是从中央转移到地方，在这个过程中，条块关系一方面成为权力流动的阻碍，另一方面，“条条专政”并不占据利益博弈中的优势地位，条块关系依旧在政府间关系发展中起着复杂的作用。

3.2当前我国地方政府间纵向关系的治理构想

改革开放以来，中国地方政府间关系经历了一系列的调整，纵向关系发展中的困境主要是各级政府拥有的权力和承担的职能不对称所造成的。迄今为止，中央与地方的职权划分依然没有科学的依据和明确的法律规定，我国宪法和法律只规定了中央与地方政府的组织结构，而对具体的权责划分没有做出明确规定。中央与地方权力关系的调整只有在法制化和制度化的基础上，既维护中央权威，又尊重地方自主性，允许地方政府有因地制宜地设置机构和配置职权的权力，才能培育政府间相互依赖、相互合作的关系。

（1）打破“职责同构”状态，进一步转变政府职能，深化政府体制改革。经过几轮政府体制改革，政出多门、部门职能交叉、部门职能分工权责脱节等问题并没有得到根本的解决。中央提出按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。2008年政府机构改革提出建立“大部制”，将那些职能相近、业务范围相似的部门整合成一个大部门进行统一管理，将其中职能相近或相似的部委司局、办事机构等整合为内设的职能司局，在横向和纵向的职责配置上做出了新的尝试，为我国政府体制改革揭开了新的一页。而在地方机构设置上，在上下级对口的机构设置外，可以考虑赋予地方各级政府根据本地的实际需要，因地制宜地设置地方部门的权力，以便

4.地方政府间的纵向关系

地方政府间横向关系是政府间关系的重要内容。林尚立认为政府间关系是指“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。

4.3.1地方政府横向关系的概念与特点

1.地方政府横向关系的界定

地方政府横向关系主要表现为没有行政隶属关系的同级地方政府间关系，如我国的省、自治区、直辖市之间，市与市之间的关系，这种横向关系“可以被看作由地位对等的地方当局形成的分散体系”③。这是较为狭义的地方政府间横向关系，而本节所说的地方政府间横向关系是广义范畴上的，不仅包括同级地方政府间的关系，而且包括不同级、互不隶属的地方政府间关系。

2.地方政府横向关系的特点

（1）多元性。

首先是主体多元性。如我国地方政府包括除了中央政府以外的各级各类政府，行政级别上有省级、地市级、县级、乡镇级。其次是内容多元性。地方政府间横向关系内容的发展趋势是逐渐从生产领域向生活领域扩展，从对外争夺资源的经济竞争向制度创新和服务提升的政府能力较量转变。④最后是形式多样性。地方政府间横向关系不仅有竞争关系，而且有合作关系。另外，还有正式与非正式的关系，也有直接与间接的关系，既有平行的关系也有斜向的关系，随着国际交流与合作的不断增加，一些新的横向关系形式也不断出现。

（2）平等性。

地方政府间的横向关系不论是平行的，还是斜向交叉的，它们之间的地位都是平等的。同时它们是作为独立的个体，并且是以地区利益代表的身份出现在地方政府间横向关系中的。它们不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系。地方政府间的合作关系是建立在各合作参与方政府意愿一致基础上的。

（3）互动性。

地方政府间横向关系的发生多是双方或多方意愿表达的结果，同时它们做出的意愿表达是基于本辖区的公共利益和区域共同利益的。在这种关系中，任何一方都不能强迫另一方做出与其意愿相反的行动。横向关系的发生、发展表现出很强的互动性。例如，在地方政府竞争关系中，它们实行地方保护主义，相互封锁市场；在合作关系中，共同协商、交流沟通、联合行动等。

4.3.2地方政府横向关系的类型

1.从地域的角度划分

（1）我国地方政府间的横向关系。

一是互不隶属的省级政府（包括省、自治区、直辖市、特别行政区）之间的横向关系。这种横向关系既可能是合作关系，也可能是竞争关系。西南五省七方经济协调会、西北五省区经济协调会、苏浙沪省市座谈会、泛珠三角区域合作与发展论坛、环渤海经济圈合作与发展高层论坛都属于这一范畴。

二是互不隶属的省级政区所辖的地市级政府，县级市、区、旗政府，以及乡、镇政府之间的横向关系。这种类型的地方政府间关系是力图建立起多元互动的网络状地方政府间关系。如长三角政府区域合作中，就有三省市所辖的市长级别的长江三角洲城市经济协调会以及第三层次的长三角城市政府部门之间的协调会。①国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》规定了19个省市对地震重灾区的对口支援，例如山东省对口支援四川省北川县、浙江省对口支援四川省青川县等，这些支援活动实际上是一种地方政府间的合作关系，也属于这一范畴。

三是一个省级政区范围内互不隶属的市级、县级、乡级政府之间的横向关系。例如，山东省内互不隶属的青岛市和济南市之间的竞争关系；陕西省的西安市对汉中市下辖的国家级贫困县——宁强县的对口支援等。这些都是同一辖区内的地方政府间关系。

（2）国外地方政府间的横向关系。

以美国为例，如今联邦内的各级政府之间有着广泛的交流。如果用食品来打比方，现在的联邦就不像多层蛋糕，而像花纹蛋糕了，中央和地方政府的权力、责任错综复杂地交织在一起。②美国学者狄尔·S·莱特在考察美国联邦制中各级和各类政府间关系时，概括了五大特征：“范围广、动态性、人际性、公务员的作用越来越重要以及政策的影响越来越大”。

美国地方政府之间的横向关系大致有两种类型：一种是不存在合作的相互对峙，地方之间在对待区域问题上充满了矛盾和冲突或者干脆回避区域性问题；另一种则是较为和缓的、从各个地方相互协调到全面合作的状况。②美国地方政府间关系在不断变化，竞争与合作的关系在各个领域都存在，地方政府是公众利益的代表，公众利益的变化对地方政府的行为具有导向作用。地方政府间关系通常被认为是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”，是一种“我们一起来商讨的关系”③。因此，在协调地方成员横向关系时，采取简单的上级命令方式来维持横向关系的稳定有很大难度，而通过地方政府间横向协调与合作来解决矛盾，已经成为当代美国地方政府横向关系的一大特征。

（3）跨国地方政府间的横向关系。

随着全球化和区域经济一体化的发展，越来越多的地方政府跨出国门，积极寻求更有利于本地区社会经济发展的机会和资源。跨国地方政府间合作成为地方政府提高本地区公共服务能力的可行性选择。

从理论上说，跨国地方政府间关系是指各国地方政府为促进地方的繁荣与发展，超越国界同其他国家地方之间通过交流与合作所构建起来的各种类型的互动关系。跨国地方间关系是从全球的视野出发，从地方行动入手构建起来的国际化地方关系。④随着欧洲一体化的不断推进，欧盟的区域治理和欧洲国家地方政府之间的合作程度日益加深，20世纪80年代就通过了《欧洲地区或地方政府跨境合作公约》，根据该公约，地方政府可以在公法基础上与外国地方政府签署合作协议，各国政府支持本国地方政府基于自愿原则与国外地方政府的跨境合作。例如德国北威州、下萨克森州与荷兰签署的地方政府跨境合作协定，在德荷边境、德比边境设立地方政府跨境联合体等。在更广的范围内，国际上还成立了地方政府国际联合会、国际大都市协会、联合城镇组织、欧洲城市理事会等组织支持地方政府的跨国合作。

城市是经济发展中最为活跃的因素，跨国地方政府间合作的主要形式就是建立“友好城市”，进行“议题合作”等。友好城市或者姊妹城市指的是地域上或政治上没有关系的城镇或者城市进行配对，以实现增强经济或文化交流的目的。我国地方政府与国外地方政府间的横向关系虽然已经深入各个领域，但是还存在着交流层次较低、国内地方政府国际合作发展不均衡的现象。