第一节 地方政府职能概述

教学时数：2

教学目标：掌握地方政府间关系的基本概念和地方政府关系的演变

教学目的：通过对地方政府间关系的学习，使学生能够认识地方政府间进行相互行动逻辑与机理

教学重点：掌握中美两国典型国家地方政府间关系的演变与特点

教学难点：地方政府关系的调节手段

1.地方政府间关系概述

地方政府间关系作为府际关系的重要组成部分，随着政治经济社会的发展而逐渐成为一种多层次、多元化的复杂关系，具有动态性、互动性等共性。鉴于各国国情不同，本节主要以联邦制国家的美国和单一制国家的中国为例，探讨地方政府间关系的概念、演变和特点。

1.1地方政府间关系的概念

府际关系（intergovernmental relations，IGR），也就是政府间关系，顾名思义，指的是各个政府单位及其组织机构之间的关系，它涵盖的内容非常丰富。简单地说，狭义的府际关系指国内各个政府之间的关系以及政府各部门之间的关系，广义上讲还要涉及政府与非政府组织之间的关系、本国政府与其他国家政府之间正式或非正式的关系等。地方政府间关系是府际关系的重要组成部分。

地方政府间关系指围绕地方政府展开的公共组织间的各种关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、地方政府各部门之间、地方政府与其他组织之间的关系等。由于各国情况千差万别，加之人们对地方政府的内涵和外延的理解不同，地方政府间关系在不同国家的具体情况不尽相同。但是，地方政府间关系早已跳出了最初狭义的中央与地方政府关系的范畴，逐渐演化成为一种涉及多层次、多元主体参与的、呈现网络化发展趋势的复杂关系。

1.2地方政府间关系演变

当今各国的国家结构形式大致可以划分成两类，即联邦制国家和单一制国家，这里以联邦制国家美国和单一制国家中国为例论述地方政府间关系的发展变化。

1.联邦制国家地方政府间关系的演变——以美国为例当今世界上联邦制国家有20多个，如美国、德国、加拿大、澳大利亚、瑞士、俄罗斯、印度、巴西等，它们都具有分权自治、多中心、非集权的特点，但由于各国政治环境和历史背景等因素的不同，在确立现行体制的过程中，地方政府间关系的演变也不尽相同。鉴于美国史无前例地构建了联邦制体制，并成为许多国家在地方制度改革中效仿和研究的对象，故在此选取美国作为联邦制国家的一个缩影，探讨其地方政府间关系的演变历程。

（1）美国地方政府的构成。

美国政府体系由联邦政府、州政府、地方政府三级构成。联邦宪法列举了联邦政府拥有的各项权力，主要包括征税、铸造货币、设立邮政局、修建道路、宣战、外交等权力。从理论上讲，未经宪法列举的权力都由州政府及民众保留。美国现有的50个州政府像联邦政府一样实行三权分立的组织体制，并各有各的宪法，州政府有权设立行政、立法、司法机构，管辖下设地方政府，承担本州的选举事宜，负责提供公共物品和服务，并承担本辖区的公共安全责任。

美国地方政府种类多样，差异性较大，全国8万多个地方政府分别由50个州政府依据各州宪法设立，总体来说包括县、自治市、乡镇、学区、特别区五种大的类型。它们的职责在于服从州政府安排，提供众多重要的公共物品及服务，如警察和消防，教育，公共交通、街道、高速公路、机场和海港，排污与固体垃圾的收集和处理，公共保健和医院，公共福利，公园和娱乐，住房、城市修茸和土地使用控制，公共档案馆和法庭，供水等。①

（2）美国联邦政府、州政府与地方政府纵向关系的演变。

自1787年联邦宪法颁布以来，美国由松散的邦联制过渡为联邦制，创造性地建立了一个直接对公民行使权力、合理划分共同体和成员单位权利的联邦制宪政政府。每一个人首先是他或她自己的统治者，然后他或她再通过不同的政府设置参与地方、州和全国事务的治理。其结果是，每个人都服从法律，不允许任何一种政府变成控制整个社会的、永久的、支配性的权力中心。这些就是奠定美国政府体制结构的原则和基础。主权在民的原则被扩展到政府间关系中，并体现为州权思想，从理论上讲作为最小地方政府的乡镇在自身事务领域内是独立的，而在涉及其他乡镇的共有事务领域则要服从州的安排，州和地方政府在关系自身的事务方面具有自主权，联邦政府对于州际事务承担责任。这种非单一化权力中心的政治安排，具有高度分权的特性，但是正如托克维尔所预见的“不仅仅民主的人们会按照自己的兴趣而促使政府走向集权化，所有管理者对集权的热衷也会不断地敦促政府朝同一方向走”。各类政府对于权力的向往和争斗为我们描绘出一幅政府间关系演变的历史画卷。综合众多学者的研究成果，可以将美国三级政府间的纵向博弈分为以下三个时期。

二元联邦主义时期。二元联邦主义（dual federalism）是指从美国宪法确立到20世纪30年代的若干年内，联邦政府和州政府在各自的权限范围内运作，联邦政府负责国防、外交、税务、州共同事务等，州政府负责辖区内政治、经济、治安等事务，两者互不干涉，但是此消彼长，联邦政府的权限略有扩张。地方政府完全受令于州政府，与联邦政府几乎没有行政事务上的联系，但由于州权思想的根深蒂固，联邦权力的扩展并未真正威胁到州的自治。有学者将这一时期联邦政府、州政府和地方政府自上而下泾渭分明的特性，形象地描述为“夹层蛋糕式联邦主义”（layer cake model of federalism）。

合作联邦主义时期。从20世纪30年代到60年代，美国的政府间关系随着经济情况的变化而发生重大转变，联邦政府以财政手段向地方事务的渗透，打破了泾渭分明的“夹层蛋糕”，各级政府由界限分明的对峙逐步转向合作，由此美国进入了合作联邦主义（co-operative federalism）时期。20世纪30年代爆发的世界性经济危机使美国经济陷入全面危机之中，各州政府显然无力扭转局势，只有联邦政府才可以力挽狂澜。自由放任的资本主义被凯恩斯主义所代替，罗斯福新政直接介入工业、农业、金融和税务等各个领域，州政府对此非但不排斥，还表现出了欢迎态度，成为联邦政令的具体执行者。联邦政府通过拨款的方式在高速公路修建、福利、公共建筑、就业服务等领域与州政府进行合作。

新联邦主义时期。自20世纪70年代尼克松政府始，美国进入新联邦主义（new fed eralism）时期，各界政府都倾向于让州政府和地方承担更多的责任，将权力下放给州和地方政府。尼克松认为州与地方政府比联邦官僚机构在政治上更可靠，宣称构建“更紧凑的联邦行政机构，更多地依赖州与地方政府执行主要属于州与地方的责任，并给予美国人民更大的自由，让他们对于最有益于他们自己的事情做出自己基本的选择”①。里根政府大力削减联邦援助项目资金，使其占州与地方开支的比例由1978年的25%降至1988年的17%，将教育、交通、社会福利等领域内的联邦援助项目及资金逐渐交还于州与地方政府。1986年，联邦财政结束了普遍性的财政分权，州与地方政府也将注意力从争取联邦援助资金逐渐转移到管理自身事务上来，自谋出路，自力更生。随着中央集权趋势的缓解，州与地方政府自治权力的复苏，美国政府间纵向关系回归到法定权力下的多中心治理轨道上来。

1.3中国地方政府间关系演化

世界上大多数国家都是单一制国家，其中既有如英国这种具有地方自治传统的国家，也有像法国、中国这样具有中央集权传统的国家。各国的情况千差万别，在此选取中国为例，分析地方政府间关系的发展脉络。

秦始皇统一六国后，废除分封制，建立郡县制，形成了中国历史上第一个统一的专制主义中央集权国家，自此中国封建王朝两千多年的政府间关系就在中央集权专制主义的模式下演变发展。西汉地方郡国并行，至汉武帝时，为监督诸侯王和地方高官创建了刺史制度。东汉末期刺史成为地方最高官员。唐太宗时将全国分成10个道，设立观察使监察地方，后逐渐演变为地方行政机构。宋朝吸取唐末五代十国藩镇割据的教训，将地方的军、政、财权收归中央。元朝推行的行省制度成为我国省制的开端。可见，中国古代中央集权制下中央对地方进行绝对的控制，虽然历朝末期都有战乱或割据出现，但都以下一任王朝的重新统一而告终，每一次分裂都会促使新王朝进一步加强中央集权控制，至明清两朝，我国古代中央集权制度登峰造极。

新中国成立后，中国进入了另外一种发展模式，就府际关系而言，中央集权的历史传统延续下来。新中国成立之初，面对巩固政权、促进国家整合的重任，实行中央集权的必要性毋庸置疑。以毛泽东为核心的第一代领导集体关于分权与集权也有一番思索和探讨，

1956年4月，毛泽东在《论十大关系》一文中，针对中央与地方的关系提出要发挥两个积极性，“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好得多”②，另外，他提出中央与地方实行经济分权以及“同地方商量办事”的方针，这与西方国家的法治相比，带有浓厚的非制度化和人治色彩。

改革开放以来，地方利益意识的复苏推动了中央权力的不断下放，政府间关系也经历了“放权一集权一再放权一再集权”的往复循环。

（1）财政体制方面。财政体制是明确各级政府间职责划分、处理财权分配关系的一项基本制度。我国政府财权在“收”“放”间屡经周折，于1980年、1985年和1994年对财政体制进行了三次重大调整。自1980年起，国家下放财权，在预算管理体制上实行“划分收支、分级包干”，中央与地方“分灶吃饭”的体制。经过1983年和1984年两步“利改税”改革后，税收成为国家财政收入的主要形式。1985年国家决定实行“划分税种、核定收支、分级包干”的体制。1994年实行分税制财政体制改革。1994年颁布的《预算法》，以法律的形式明确中央与地方事权、支出的划分，同时设立中央和地方两套税务机构，分别为中央政府和地方政府筹集收入，税收分为中央税收、地方税收及中央与地方共享税收。另外，还建立了与分税制相配套的包括中央财政对地方税收返还和转移支付办法在内的制度安排。

（2）政府权责方面。自1980年起，地方政府获得广泛的权力，体现在以下几个方面：一是中央逐渐将固定资产投资审批权、统配物资的品种和数量权、对外贸易和外汇权、物价管理权、工资调整权等下放给地方。二是对一些地区下放中央经济特许权力，如对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区，对外开放上海、大连、天津等一批沿海城市，设立计划单列市等。三是地方政府逐渐获得国有企业生产经营的管理权。1984年以后，中央政府陆续签发15个文件，向企业下放国有企业生产经营管理权，但国企管理权被地方政府截留，80%的国有企业由地方政府负责管理。

可见，新中国成立60多年来，地方政府在与中央的博弈中获得了越来越多的权力，随着事权和财权的拓展，地方政府逐渐从中央的附属机构向独立利益主体演变，政府改革的主旋律也围绕着放权而进行，但是，地方分权对中央的集权权威并没有造成影响，因为我国实行的是以经济性分权为主的体制而非政治性分权。

2.地方政府关系特点

受到历史传统、政治体制、经济发展水平等诸多因素的影响，各国地方政府间关系在演变和调整的过程中虽然发展了各自的特色，但是通过综合比较分析，还是可以总结出地方政府间关系的以下特点：

（1）地方政府间纵向关系是以权力配置为基础的，横向关系是以利益划分为基础的。不论是在单一制国家还是联邦制国家内，政府间纵向关系都类似于一种命令与服从的层级体系，当权力在各层政府间流转的时候，就必然带来纵向关系的变化，可以说，纵向关系是以权力作为动力机制而发生演变的。关于纵向关系的许多研究也多以权力的集分作为理论研究的基础而展开，如中央集权理论、地方分权与自治理论、均权理论等。与此不同，横向关系的发生主体是权力对等的，它们之间几乎不存在权力的争夺，横向之间的竞争或者合作是以各自的地方利益为驱动的。在全球治理的大环境下，地方政府间的交流与合作成为一种趋势，它们就经济发展、环境保护、社区建设、道路修建等各个方面达成的协作，无一例外都是出于扩大自身利益的考虑。

（2）地方政府间关系是一种动态关系，随着政治经济等各方面因素的变化而发生演变。统观各国历史，没有任何一个国家的政府间关系会按照某一固定模式毫无变化地持续下去。在纵向关系体系内，关于集权与分权的辩证关系，在许多国家的改革实践中都有体现，权力的过度集中为分权改革积聚力量，而权力过度分散积累的消极后果也为中央对地方的干涉创造契机，显而易见，政府间关系在探索集权与分权的“度”的过程中有所变动。相比而言，没有隶属关系的对等地方政府间横向关系的动态变化则显得更为灵活多样。

（3）地方政府间关系突破了以政府为主导的一元中心模式，转变为多中心参与的网络模式。传统的地方政府间关系，特别是在联邦制国家内，体现为联邦主义所倡导的政府参与模式。联邦主义是基于个人主义和自治基础上的政治理念，注重通过宪法规定联邦政府和地方政府的权限划分，为联邦政府和各级成员政府的关系提供法律框架。目前，地方政府间关系扩大了政府运行模式，在法律手段外还运用财政、行政手段进行调节，并涉及中央与地方、跨区域部门、政府与非营利组织及私人组织的利益关系变化，有助于形成政府间合作、竞争、依赖的关系模式及多中心参与的网络模式。

（4）地方政府间关系的协调手段由以行政手段为主，转变为多元化的协调模式。府际关系的发展丰富了政府间关系的协调模式，从以行政手段为主，向包括利用社会资本、组织间网络关系等在内的多元化协调模式转变。这种转变并没有改变地方政府的主导地位，相反，由于利用了多元力量，加之协调手段的多元化，有助于减少地方政府间的摩擦，促进地方政府间关系朝着新型伙伴关系发展。