第二节 我国地方行政区划存在的问题与实践趋向

教学时数：2

教学目标：掌握我国地方行政区划存在的现实问题，并认清未来地方行政区划的实践趋向

教学目的：掌握地方行政区划改革的核心要旨

教学重点：中国当代地方政府的行政区划的核心问题

教学难点：未来行政区划实践的改革方向

1.我国当代行政区划的主要问题

1.1省制的缺陷

（1）省级行政区界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整性

  省制从一开始就是以分割经济区域为代价的。从历史沿革来看，现行省制受到元朝的影响较大。元朝统治者汲取汉唐以来地方割据势力凭借自然天险对抗中央王朝的教训，改“山川形变”为“犬牙相入”，使相邻政区彼此交错，从而相互牵制，避免出现“形胜之区、四塞之国”。

我国现有34个省、自治区、直辖市、特别行政区，省界与自然地理区域界线一致的只有河北与山西以太行山为界、江西与福建以武夷山为界、陕西与山西以黄河为界、四川与西藏以金沙江为界、甘肃与青海以祁连山为界等，绝大多数的省界都不完全符合自然地理区划。

在军事落后的年代，省界之间的犬牙交错在一定程度上有效地防止了地方军事割据，有利于国家的政治统治；同时，在自然经济条件下，市场及生产规模较小，地域分工协作不多，地域内部自给自足，对外闭关自守，因此省界的犬牙交错对经济发展影响不大。但是，进入现代社会以后，社会化大生产和市场经济日益发展，地域生产专业化与分工协作不断加强，商品流通日趋频繁，使得这种“犬牙交错”的省级边界对经济发展的负面影响日趋明显。

新中国成立后，按行政条块组织经济的经济管理体制，与沿袭下来的分割经济区域的行政区划体制相结合，加上各省都要建成独立自主的国民经济体系的做法，使得中国本来有限的资源的宏观配置效益大大降低。改革开放以来，传统的计划经济体制受到了强烈的冲击，但是一些改革措施沿袭了按行政系统组织经济的做法，以省的自求平衡为基础，中央进行总额切块管理。实行这套办法在调动省级政府积极性的同时，也导致了分割市场的种种无序行为的大量出现。省制分割经济区域的固有缺陷，在发展市场经济、培育统一国内市场的进程中，更加暴露无遗。

（2）现行的省数量偏少，幅员过大，规模悬殊

中国是世界第一人口大国，国土面积居世界第三位，但中国的一级政区却只有34个。与发达国家一级行政区划的设置情况相比，中国的省级行政区划设置太少。如美国设50个州、1个特区，法国有96个省，日本有47个一级行政区，德国有16个州；而中国一个中等省份的面积就相当于法国或德国的面积，一个省的总人口往往也比一个中等国家还要多。

与省区数量偏少相对应，省区幅员过大。现有31个省、自治区、直辖市（不包括港澳台）的平均人口为4190万，面积为31万平方公里，分别是48个大国一级政区平均规模的15.4倍和4.1倍，相当于一个中等国家的规模。省的管理幅度过大，不利于上情下达和下情上达，不利于建设一个灵活高效的行政体系，容易助长官僚主义，并在客观上增加了行政管理层次，助长了自成体系的“诸候经济”的滋生与蔓延。

省区数量少、规模大是导致行政管理层次繁多的重要原因之一，不仅加剧了行政机构的膨胀，使行政管理体制呈尖形结构，在客观上造成了权力的过分集中，而且不利于国家的长治久安，不利于中央政府的宏观调控和集中领导。

由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，我国省级政区之间规模差异也很大。东南部省区面积小、人口密度大、经济实力强，但西北边疆省区面积大、人口密度小、经济实力弱。如新疆维吾尔自治区的面积多达160万平方公里，而上海市仅6340平方公里，相差251倍。河南省人口近1亿，而西藏自治区仅300余万人，相差30多倍。由于一级政区面积大、人口多、管理幅度大，故其管理层次多；反之，则行政管理层次较少。省级政区规模过于悬殊，容易导致行政管理层次的混乱。混乱的行政管理层次不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便，而且不利于各省区之间的平等竞争和相互协作。

（3）直辖市数量偏少，且分布不均匀

省和直辖市虽然都是直属中央政府的一级行政区域，但二者的性质不同，省是国家出于地域辽阔的原因而设置的行政区域，内含农村和城市，而以农村为主；直辖市是国家设立于大城市地区的地方行政单位，其行政区域以城市为主，包括部分农村地区为其郊区。特大城市是一国或一地区经济社会文化发展的中心地带，中央对其进行直辖是完全必要的。世界各国发展的经验都证明了这一点。我国的直辖市迄今为止仅有四个，而且除了重庆外都分布在东部沿海地带，地域分布极不均匀，这对我国现代化事业的发展是不利的。

1.2市管县体制的论争

1.2.1市管县体制的发展

   所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县（区）实施领导的体制。“它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发展，形成城乡一体的区域整体。”

新中国成立后，中国政府体制基本框架仍然是三级制，县政府是基层政府，省政府是中央与县政府之间的中介政府。在这一体制下，省政府管辖的县数量众多，造成行政监督的困难，于是不得不在省与县之间设置省政府的派出机构，即地区行政公署。地区行政公署虽是省政府与县政府之间受省政府所托监督县政府的派出机构，但是在条块体制的双向要求之下，也不得不依据对口管理的原则，根据实设政府那样设置种种专业行政管理机构，并履行相应的管理职能。于是，地区行政公署就变成了实际上的一级政府。

早在20世纪50年代，中国的大中城市就开始管辖附近的县，不过直到80年代之前，市管县的现象一直较零星。截至1958年底，全国有28个市领导118个县。1958年，为进一步发挥中心城市在经济建设中的聚合效应，同时也为了解决城市蔬菜供应的问题，河北省撤销天津地区，将其所辖之县划归天津市管辖，开创了市管县体制的先例。此后我国又将建材、能源等基地县并入市管理。1959年9月，全国人大常委会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，首次在法律上有限制地确认了市管县体制。至1960年，全国这种市领导县的模式范围扩大，据统计共有52个市领导243个县，约占当时全国县建制总数的1/8.“但这次市管县的扩大是由‘大跃进’和人民公社化运动导致的，存在着种种弊端。”①三年困难时期，市领导县的范围有所缩小，到1965年只有24个市领导78个县。“文化大革命”时期，工农业生产急剧下降，城市副食品粮油供应紧张，为了解决城市农副产品供应问题，又有一些县重新划归市领导，1976年以前，全国2136个县中，有116个县归39个市领导，市领导的县数约占全国的5.4%，基本恢复到1958年的水平。

1978年改革开放以后，随着经济体制改革的深入，为了促进城乡一体化发展，解决诸多城市政府与地区行署之间的矛盾纠葛。1982年，中共中央在《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》中指出：“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，由市管县企业。”1983年2月，中共中央、国务院在充分肯定辽宁省在部分经济发达地区实行市管县体制经验的基础上，发出了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来……是我们改革的基本目的和要求。”同年，中共中央在《关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》中指出：“实行地市合并、由市领导县的体制，目前在全国范围内仍处于试点阶段，除了条件确已具备，合并后有把握促进城乡密切结合、经济文化事业发展的地方可以试行以外，不宜多搞，更不可单纯从安排干部出发，在条件不具备的地方匆忙推行地市合并。”“现有的地辖市中，有的在经济上和其他方面都已有相当规模（如工业产值在四亿元左右，非农业人口在十五万左右），并且很有发展前途。为了更好地发挥这些城市的作用，可以将它升格为省、自治区辖市，并把周围的一个或两三个县划归市领导，以促进城乡经济文化事业的发展。”1986年，《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》中进一步明确了市领导县的条件，同时还要求，各地要认真总结市领导县工作的经验，搞好规划，合理布局，严格按条件办理。截至1988年底，全国有165个市领导647个县，辽宁、江苏、广东3省全面实行市领导县体制。此后，为了控制机构和编制的增加以及行政经费开支的膨胀，认真总结地改市中存在的问题，对实行市领导县体制的地区数量又进行了控制。为严格设立地级市的标准，1993年国务院又发出了《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，明确规定设立地级市的标准为：市区从事非农产业的人口25万以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万以上；工农业总产值在30亿元以上，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达到35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市领导县范围内中心城市的县级市。1988年以来，全国对11个共驻一地的地区和地级市进行了合并，地改市17个。到1995年底，在全国210个地级市中，有198个地级市领导1052个基市，所领导的县市数量占全国的49%。

1999年，中央关于地方机构改革的2号文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻执行，在当前的地方政府机构改革中，地区行政建制已被撤销，市管县的行政体制全面确立。到2004年底，除海南省外的30个省、自治区、直辖市都试行了市管县体制。由此可见，市领导县体制已经成为市地管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广、影响重大的地方行政体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大的影响。

各地实行的市领导县体制，大体上有七种形式；（1）以原来的地级市为基础，划入几个县，如长沙、太原等；（2）地市合并，如湖南的岳阳市与岳阳地区合并，浙江的温州地区与温州市合并，福建的泉州市与晋江地区合并等；（3）地改市，如江苏盐城、扬州，山东烟台、德州等；（4）原来不领导县的市，划入几个县，如常州、无锡等；（5）把原来的县属镇升格为省辖市，再划入几个县归它领导，如原为珠海县城镇的珠海升格为省辖市后，斗门县被划归其管辖；（6）县级市升格为地级市，划几个县归其管辖，如浙江的湖州、绍兴、金华，辽宁的铁岭等；（7）将县直接升格为地级市，实行市管县体制。1988年广东省撤销清远、河源、阳江三县，设立了清远、河源和阳江三个地级市，直接实行市管县体制.

1.2.2.市管县体制的积极意义

市管县体制是中国经济起飞带来的城市化运动对行政建制模式的选择。更确切地说，是城市化发展和行政经济体制冲突的产物。正是由于行政区经济的权力格局，地级市和所在地区由不同行政机构管辖造成经济摩擦严重，地市之间、市县之间经济利益冲突愈演愈烈，地方割据、行政性壁垒使区际资源流动严重受阻，而这一切问题产生的根源在于中国是按照行政辖区来管理经济，一个城市的经济活动限制在行政辖区范围以内。生产资料依靠物质部门调拨，消费资料依靠按行政区划建立的百货批发站购销，新工业项目上马、新产品开发、新技术引进或推广都依靠行政部门安排，各企业协作、联合都通过行政组织。总而言之，离开行政组织，就寸步难行。但是，城市经济、现代工商业天然要求发展跨区域的横向联系。可见，行政区经济与城市化的社会生产力发展要求是冲突的。如何解决这一矛盾？妥协的办法就是扩大城市和行政区边界，把原来城市和周围县之间跨区域的横向联系转化为同一行政区系列中的科层制关系。这样就在一定程度上清除了横在市县之间的行政壁垒。

市管县体制以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共同发

展，形成城乡一体的区域整体。这一体制在当时政治和经济体制下整合了行政区和经济区之间存在的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期城市行政区和经济区的磨合问题，对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化进程有着巨大的推动作用，对我国经济和社会发展起到了一定的促进作用。具体来讲，市管县体制的实际功能和作用主要表现在以下几个方面：

（1）促进分割的城乡经济区域趋于统一。

市管县在一定程度上解决了城乡分割的局面，促进分割的经济区域趋于统一。在传统的计划经济体制下，我国的物资流动和资源配置采用计划调配的方式，行政区间的联系更多地发生在上下级政府之间，城市与其周边的农村地区被分割，各自独立发展。这种市县分治下经济发展过程中的条块分割和城乡分割制约了城市化的发展进程。“市管县体制为城市带动农村经济发展创造了有利的条件。市管县体制的实施，发挥了城市和农村各自的优势，促进了城乡生产要素的合理配置，改变了以往不合理的城乡经济格局，使城乡经济综合协调发展，逐渐形成了相互依托的区域型经济。”①

市管县体制为城市提供了较大的发展腹地，城乡之间的协作让城乡摆脱了地方保护主义的束缚，城乡的互补让彼此的优势得到有效发挥，人流、物流和信息流得到了自由合理流动。一方面，城市在自身发展的同时，可以凭借其资金支持、信息服务、技术指导等方面的雄厚实力加强对农村、农业、农民的支援；另一方面，农村可以通过转移其闲置劳动力，让农民进城务工，为城市的经济发展提供了必要的劳动力资源，实现了市场经济下资源优化的配置。这种市管县体制，让分割的城乡区域经济联系日趋紧密，促进了区域市场的统一，也促使城乡区域发展成为一个有机的统一整体。

（2）规模经济得以壮大。

市县分治的一个集中表现就是行政关系的隔离以及城乡发展过程中的经济壁垒与地方保护主义，这种分治最终阻碍了我国城乡之间的经济来往以及资源的优化配置。城市的资金、信息、技术，农村的资源等优势都无法得到充分发挥。市领导县后，城乡经济区域形成，城乡行政区的经济范围由此迅速扩大，市场体系发育不成熟的条件下生产要素在行政区范围内实现了优化组合，城乡、市县的优势得到互补。一些乡镇等弱小企业在中心城市的支持和帮助下，通过联合、重组等形式，规模迅速扩大，技术含量不断提升，经济效益明显提高。

市管县体制下，能有效地避免市县分治导致的城乡重复建设、盲目建设等浪费资金、资源的问题，让城乡、市县的经济发展能在一个较大的框架内进行统一协调安排，避免了区城经济恶性竞争带来的内耗，形成规模经济的效益。此外，正确规划好市管县体制的规模经济，还能兼顾区域内部不同地方发展的特殊性，因地制宜，实现区域内部经济个性与特性的协调统一，提高城乡经济在外部市场环境中的竞争力。

（3）改变了地区行政公署长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面。

地区行政公署在地方实际行政运作中充当着一级政府的作用，但是我国宪法并没有明确地区行政公署的地位，造成了地区行政公署缺少宪法确认，缺乏法律地位。

地方权力机关，地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免无法法定化、程序化，政府工作也缺乏相应的有效监督。”①

实行市管县体制后，省县之间地区行政公署层级长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面得以改变。由于增加了“市”这一行政层级，省县之间层次由虚变实，市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；同时，其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了一定意义上的地方财政。

（4）推动了城市化进程，中心城市发展迅速。

我国市场经济制度尚不完善，在传统的市县分治模式下，造成了市县区域内的人口、资金、技术等要素的不合理集聚和扩散，市县分治导致了区域资源分配缺乏协调，容易造成区域内重复建设与盲目建设，这严重影响了我国工业化与城市化的发展进程。1978年底，全国城市化水平为17.9%，与新中国成立初期相比仅提高了7.3个百分点。而市管县体制打破了城乡根深蒂固的分界，促进农村富余劳动力向城市转移，为城市提供了大量的劳动力资源，有效地支援了城市的工业建设。此外，农村与城市文化往来的加强，使农村地区的教育、卫生等环境得到了较大的改善，也在一定程度上促进了农村人口向城市人口的转变，推动了我国城市现代化的进程。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，大大加快了我国城市化的发展速度。

1.2.3.市管县体制的消极影响

市管县体制就在来自经济环境的推动力和来自政治体制环境的束缚力的双重作用下兴起，正如周振势教授所言，1983年改革的思路是改变“行政区”来与“经济区”相适应，而影响决策者思考的正是“计划经济体制”和“政企关系”这两个最重要的环境因素.②然而，随着区域经济和城市化的发展，市与县经济差距的缩小，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期之目标。在一定的历史时期内，市管县体制的实施适应了我国实际发展的需要，在推动城市和农村的经济社会发展中发挥了很大的作用。但是，在实践过程中，市管县体制也暴露了一些弊端。

（1）市县之间经济利益出现矛盾，“小马拉不动大车”。

推行市管县体制的一个初衷就是利用中心城市的优势地位拉动其辖区内县经济的发展，从而兼顾城乡发展，缩小城乡差距。然面，在实际运行中，“许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向”0。有些城市政府只注重城市建设，把辖区内绝大部分的资金、人员和精力投入城市的发展上，与此同时却忽略农村的发展。有些城市在追求经济高增长、高效率的过程中，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，严重制约了农村经济的发展，造成了日益扩大的城乡差距。

产生这个矛盾的主要根源是市的经济实力不够雄厚，市这只“小马”拉不动县这辆“大车”。“在地市合并和划县入市模式中，除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱和城市化水平不高的地级市在带动县经济中也表现出困难。”①由于城市的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大，因而市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来建设市区，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。正是在这种情况下出现了“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”，市不仅带不了县，而且是搭县的“油”来肥市。一些市依靠行政权力，侵占县及农村地区的利益，地级市成了抽水机，削弱了县域经济发展的能力。②因此，县市之间在发展过程中出现了经济矛盾，“‘市管县’本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的‘城乡悖论’”④。

（2）管理层次过多，行政管理成本高。

市管县体制增加了一个地方行政层级，产生了新的条块分割。实施市管县的其中一个初衷就是解决条块分割和城乡分割的问题，但是实际上，这种市管县体制的设计，制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，在信息网络高度发达和交通十分便利的今天不合时宜。此外，在市领导县体制下，市对县的领导是全方位的具体领导，县的自主权相比地区行政公署体制时期不是扩大了而是缩小了。

“大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。”④在政府的实际运行中，凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性还是业务性的，都必须经由市这一层级，这种在信息传递过程中增加一环的做法，明显影响了信息的传递速度，降低了政府部门的行政效率。此外，管理层次的增加，必然要求增加机构、编制，加大了政府的管理成本；过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。因此，“‘市管县’本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的‘效率悖论’“。

（3）城市虚化现象。

市管县体制推动了城市化进程，但也造成了另一个后果，那就是区域型城市的大量出现。县乡农民摇身变成了“市民”，城市的农业人口依旧占绝对比例，第二、三产业的比重也低于农业。调查显示，到2013年，中国城市化率已上升到53.7%。但数字统计中包含着大量的市管县以及其他广域型城市的“市民”，所以我国的城市化水平甚至达不到发展中国家的平均水平。2013年10月27日，清华大学中国经济数据中心发布的一项有关中国城镇化调查报告显示，中国户籍城镇化率非常低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内农转非比例仅增长了7.7个百分点。①这种城市虚化现象表现为我国许多城市不是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。这些城市仍是农业主导，大量所谓的“市民”仍在从事着农业等相关行业，第二、三产业从业人员的比率偏低。可以说，我国的许多市不是城镇型行政区而是以县乡为主体的区域型行政区，这种城市跟国际的城市标准还有一定的差距。这种城市虚化现象既不利于城乡经济的发展也不利于城市化水平的提高。

（4）县级在财税分割上始终处于劣势地位，形成“饥饿财政”。

市管县体制本意是想利用城市的财力优势，以借款、补助、财政转移等方式，帮助县乡发展。然而，分税制对中央和省之间的财力分割作出了规定，却在省、市、县之间如何分割的问题上没有明确规定，财政上仍带有旧体制的痕迹。实际运行情况违背了市管县的初衷，“在‘市管县’体制下，县级在财税分制上始终处于劣势地位，财事权不统一，财源匮乏，形成‘饥饿财政’，有的甚至难以为继”②。这种“饥饿财政”主要表现在以下几个方面：其一，由于层级多，地方政府间的责任和权限难以明晰化，如消防和预备役的费用支出。其二，中央政府资金返还不能到位。根据分税制改革方案，中央对地方要以1993年为基数进行返还，地方上也要逐级向下进行返还。但实际上，有相当一部分市级政府，不按规定确定预留比例，压低资金比例，使县级财政有口难言。其三，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损。

其四，对县一级的转移支付受到市级的截留。

总之，市管县体制使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县一级政府的财政困难，因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的‘财政悖论’。

2.地方政府行政 区划的改革实践

2.1省管县的推进

所谓“省管县”体制，是指省市县行政管理关系由“省一市一县”三级体制转变为

“省一市、县”两级体制，对县的管理由“省管市一市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面.

针对现行行政区划体制的主要问题尤其是市管县体制的弊端，许多学者倡导扩权强县，取消市管县实行省管县。实行省管县就是依据城市型和广域型行政建制的不同性质和特点实行“市县分治”，“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理，逐步取消城乡合治为城乡分治。张春根的主张基本代表了当前行政区划理论探讨的主要观点：减少行政层次，撤销地级市和地区行政公署，取消市管县体制，形成省一县一乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50~60个省，每个省辖40~45个县；改变县级政府

“责任重大、权限不够”的状况，进一步放权于县，健全县级政府职能。蔡玉峰认为，中国的县制历史悠久，始于春秋历经数千年沿用至今，缩省强县的主张在学界传统深厚，如果减少行政层次实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤销变更频繁的地级建制。而且省一县一乡三级制法律基础坚实，地级行政建制（地区、地级市）以及市管县体制虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措。③关于实行省直管县改革的步骤，基本达成如下共识：第一步是“强县”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限，做强县域经济；第二步是“撤地”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市脱钩，地级市的行政级别可继续保留不变，其主要职能将集中于所在中心城市的建设上；第三步是“分省”，即划小省的管辖范围，增设省或直辖市。

2.2改革面临的挑战

    当前，学术界在讨论省管县改革的必要性和实施路径的时候，往往只以市管县体制的弊端为研究视角，而很少研究省管县改革在实施过程中可能面临的困境与障碍。从既有实践来看，以“强县扩权”和财政体制改革为主要内容的省管县体制改革在极大调动县域经济发展的积极性、充分发挥县域经济发展的灵活性、最大限度推进县域经济全面发展的同时，也逐步暴露出一些自身难以克服弊端和问题，并且这些弊端和问题随着扩权强县政策不断深入推进而日益突出。具体而言，主要体现在以下几个方面：

第一，省管县改革的主要矛盾就在于改革后的县市关系。强县扩权之后，必然带来市级权力的缩减。如何使这两边的权力增减，变成一个“非零和博弈”，将是这场改革的关键。坦率地说，当县获得更大财权之后，原有管辖它的市是不可能继续对其行使原有事权的，因此，市县分治是不可避免的方向，在此基础之上，县市分治应该遵循从经济增长型政府转向公共服务型政府的转型方向，根据公共物品与公共服务的层次性和合适供给者及供给效率来合理划分县与市职能，比如，市一级主要负责市级公共安全、公共工程、各项公共服务等具有规模效益的公共管理职能，县级财政主要承担县和乡镇机关运转、县基础设施建设以及社保、农业、卫生、公检法司等。②但是，从实际情况看，实行省直管县财政体制后，大大增加了省级财力，对于原来管县的市来说，市级财力下降较多，对其财权冲击较大，但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定，实行省直管县财政体制后，原来管县的市不再集中县级收入，但却要进一步加大对县的补助力度，还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面对所管县的配套资金。这种做法必然加剧市级财权与事权不对等的问题.县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者，其财力和财权得到了扩张，事权却没有大的变化，这显然是不合理的。

第二，省管县改革将增加省级政府的管理难度。管理学的基本常识表明，在一定的组织系统中，当其他条件不变时，管理层次与管理幅度成反比。如果全国所有省份都实行省直接管理县、市，将有25个省区超出40个县的管理幅度，而管理幅度在40以下的只有8个省区.③可见，辖市县数超过40的省级单位占到省级政府单位总数的近73%。若除去点状的城市型政区（北京、天津、上海、重庆四个直辖市和香港、澳门两个特别行政区）直接管辖的31个县（含县、自治县、县级市），全国1955个县级行政单位（不含城市辖区）由27个省和自治区管辖（不包括台湾），平均每个省、区管辖的县数超过72个，再加上全国还有286个地级市，平均每个省、区的管辖幅度接近83个，甚至有8个省区直接管辖的市县数量在100~180个。此外，我国的国土面积有960万平方公里，地域辽阔，自然条件相差悬殊，尤其是西部省份，地广人稀，交通通信条件很差，等等。这些都给省级政府直接管理县（市）带来很大的困难。①

第三，“强县扩权”尚缺乏有效的约束机制.②数据显示，在我国各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下辖县均在150个以上，全国平均每个省级行政单位下辖80多个县。辖县大省在改革中遭遇省级财政管理半径激增，从而产生“管理真空”难题。部分专家认为，有效监督机制不匹配，极易产生政府的短期化行为，存在“由放而乱”的可能性。省管县模式下，省级管理主体对县情了解有限，很多事情省级职能部门限于精力、能力等客观因素造成想管管不了管不好，管辖范围过于宽泛，导致一些重大决策很难在充分调研的基础上科学制定，从而导致效率低下，欲速不达，甚至造成重大损失。此外，县级政府由于天高皇帝远，监督管理难度加大较大，过去，对县官的监督，有效的渠道之一是来自地级市。公众对县官的告状投诉除个别重大典型案件由省纪监检部门查处外，几乎都转到地级市纪监或检察部门去处理。而今，“省管县”后对县官的监督，也由原来的地级“升格”为省级。“省管县”，不但面宽了、工作范围广了，而且距离也较远了，要实施监督不容易，这种情势恐怕会成为某些心术不正的县官沾腐的契机，一些地方出现“土皇帝”现象也就不足为怪了。

第四，省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓，仍沿用老套路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但它们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些地方垂直部门也以行政规章为由，拒绝放权，就算放权也是“放小不放大，放虚不放实”，收费项目的“放权”，成为核心问题。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大，越来越多的政府部门实行垂直管理，一定程度上增加了县市政府的行政管理难度，削弱了地方经济发展的主动性和创造性。

3.撤县（市）并区的实践

所谓撤县（市）并区，就是将大城市行政区周边的县（市）改为区，纳入大城市行政区范围之内，为解决市管县体制的诸多矛盾以及为大城市与周边地区的统一规划和协调发展创造条件。

撤县（市）并区需要一系列软硬性指标。目前，撤县（市）并区主要是依据国务院批转民政部1993年《关于调整设市标准的报告》。多年来，我国各地经济发展速度很快，各地撤县（市）并区的申请越来越多。为了适应形势发展的需要，民政部在2003年出台了《市辖区设置标准（征求意见稿）》，允许直辖市和地级市设立市辖区，具体标准为：市区总人口在300万以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区；最小的市辖区人口不得少于25万，其中非农业人口不得少于10万；中心城市郊县（县级市）改设市辖区，该县

（市）就业人口中从事非农业人口的比例不得低于70%，第二、三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上；改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年度本市市辖区对应指标的平均水平。由于上述条件限制，这种行政区划的调整大多发生在东南沿海发达地区，少数发生在内地经济较发达的特大城市周围。受相关财政制度影响，一些地级（或以上）市在与其所辖经济强县（市）的利益博弈过程中，采取撤县（市）并区的做法，通过扩并周边经济强县（市），以增强自身经济实力和扩大城市发展空间。

撤县（市）并区首先带来的是行政区域名称的变更。如1991年湖北省黄冈县被分割为黄州区和团风县两个县级行政区并隶属于黄冈市，2002年12月撤销原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市后设立了佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区。其次是有关机构会发生变更。机构的变化是把县（市）委变成区委，相应地，人大、政协、人民政府、法院、检察院等都会发生变化。机构级别、干部的级别待遇也会发生变化：有的县（市）隶属于副省级市或者直辖市，设区后行政级别就会由县级升格为副厅级、厅级，而干部的职务与待遇自然是水涨船高。最后是管理权限的变化。在原来的市管县体制下，县（市）政府在财权与事权上具有相对的独立性，特别是县级市拥有更加独立的财权与事权。撤县（市）并区后，事权与财权都会上收。县（市）成为市辖区，被纳入城市建设总体规划，虽然县（市）并区后仍然拥有一级财政权，但有人将改革前后的对比比喻为“以前市县的财政关系是兄弟般关系，而现在是父子关系”。当然在不同的地区，具体情况有一定差异，这取决于实际的利益博弈。如广东省佛山市在撤市并区的过程中，采取了“人不动、财不动”的原则，区划调整后，许多权力不仅不上收，反而向下放。而浙江省台州市和黄岩区双方就事权与财权的分配博弈了八年之久.①

撤县（市）设区作为中国大城市适应城市化发展趋势，将广域型行政建制转变为城市型行政建制的手段在2000年之前就已出现，如上海撤销上海县、宝山县等，但规模、数量都较少。将撤县（市）设区作为协调区域发展、壮大中心城市实力的手段并广泛应用却是2000年以后的事。自广州开始，南京、杭州等大中城市纷纷展开。据统计，

2000年1月至2004年8月，中国共有32个城市进行了34次行政区划合并，共撤县（市）43个，其主要特点是：（1）撤县（市）设区城市绝大多数集中于东部沿海省份，共24个城市25次撤并县（市）34个东部地区被撤并的34个县（市）中，长江三角洲地区占11个，珠江三角洲地区有9个，合计约占总数的58.8%。（2）撤县（市）设区城市多以非农人口大于50万的大城市为主，在所有撤县（市）设区城市中，撤并前中心城市非农人口超过50万的有21个，约占总数的65.6%，省会城市有8个，占总数的25%。②南都记者根据民政部区划地名司的官方数据统计表明，从1997年底至2013年，县（市）改为市辖区的共有158个，其中，县改区71个，县级市改区的87个，均占改革开放30多年来总数绝大部分。

对于当前撤县（市）设区的依据或动因已有学者研究②，主要有以下三点：（1）扩大中心城市的发展空间，使城市产业布局与发展模式更趋合理有序，这一点几乎是所有撤县（市）设区调整的首要依据；（2）整合县级单位的经济发展力量，扩大中心城市规模，增强中心城市整体经济实力，解决市管县体制中的市县矛盾往往成为撤县（市）设区的主要动因；（3）协调中心城市与周边县（市）的公共基础设施规划和建设，减少不同行政单元间的摩擦，特别是重复建设和环境污染，尤其是市县同城地区。

以城市（经济）利益最大化为目标的市政府看到的是市管县体制中县相对独立的地位对其发展空间的限制，以及围绕中心城市利益而进行的市县之间协调的困难。因此为了保证20世纪80年代以来分权化改革所带来的广泛权力，市必须通过集权的手段消除市县之间的管理体制障碍，撤县（市）设区也就成为市政府破解市管县体制的必然选择。经济发展速度越快，市县矛盾越是突出的地区，往往越会成为撤县（市）设区的多发地区，如当前经济与城市发展速度最快的长江三角洲和珠江三角洲，撤县（市）设区最为活跃、密集。