第一节 地方行政区划概述

教学时数：2

教学目标：了解行政区划的基本含义及我国行政区划的基本构成

教学目的：掌握地方政府的发展演变过程

教学重点：中国当代地方政府的行政区划的基本构成

教学难点：行政区划的类型划分

 1.行政区划的历史发展

   行政区划即国家各级行政区域的划分。行政区划在国家政治经济活动和人民生活中扮演着十分重要的角色，对国家行政管理、民主政治建设、国防巩固、经济的发展和民族团结，有着广泛而深刻的影响。中国的行政区划由来已久，已有近四千年的历史。①行政区划是国家的产物。在原始社会，人们以氏族或部族为单位，组成各自的集团，从事生产、生活，并没有地域区划的概念。后来，随着社会生产力的发展，出现了私有制，产生了阶级，出现了国家，统治者为了统治的方便和防止各集团之间的争斗，在原有各种团体的基础上，开始分区、分级管理，从而开始形成了不同大小、等级的行政区。

   中国的行政区划始于夏朝，《礼记·礼运》载：今（夏启）大道既隐（原始公社制度解体），天下为家（私有制开始出现），礼义以为纪（制定法律），以设制度（有了社会制度，国家初步形成），以立田里（分区划界）。当时的地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的“国”，这些方国与夏王朝之间存在着某种松散的从属关系，在客观上行使了奴隶制国家的行政管理权。到东周时期，随着生产力的进一步发展，各诸侯国相互兼并，国境扩大，为了有效管理新拓展的疆土和满足军事上抗衡邻国的需要，各诸侯国把各自的小国分为若干区域，任命官吏管理，使原来世袭的采邑变为由统治者随时调动的官吏。

   直接加以领导的行政区，在一个小国范围内便有了明确、统一的行政区划。当时主要的诸侯国下面都有郡县，《左传·哀公二年》载：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”而秦始皇统一六国后实行的郡县制，是我国行政区划史上的一个重要里程碑。公元前221年，秦始皇统一六国后，在全国范围内全面推行郡县制，将全国分为36个郡，郡下设800多个县，县下设乡、亭。因此，全国第一次有了统一完整、结构严密、层次清楚的行政区划体系。以后，随着朝代的更迭，地方行政区划不断发展演变。元代行省制度的建立是中国行政区划发展史上的又一次重大变革。民国时期建立的市镇制度，使中国出现了城市型行政区划类型。1949年中国共产党建立新政权后，也非常重视行政区划工作，1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》就规定了中国一级行政区分为省、自治区、直辖市。之后，经过60多年的不断改革与调整，逐步形成了当代中国的行政区划结构体系。行政区划是统治者维护其统治的行政手段之一，是国家政权建设的前提和重要组成部分。综观古今中外的历史，各国统治者对行政区划都很重视，除了个别的城邦小国之外，都将国土划分为若干行政区，实行分级管理。中国历史上的王朝政治中，行政区划都由中央最高决策层负责，并以皇帝诏书的形式颁布实施，重大的行政区划调整由皇帝亲审御定。在王朝更迭中，行政区划往往会发生变更，以便建立相应的政权。对于一般国家而言，只设立中央政权来实施统治显然是行不通的，必须建立相应的地方国家政权体系。而国家政权的纵向结构体系取决于行政区划结构，这首先就要求将国土划分为合适的行政区域系统。历史经验证明，行政区划是国家对地方进行有效管理的基础和基本手段，是国家行政管理和政权建设的重要组成部分，与政治体制、经济体制，与民主政治建设、民族关系处理，与巩固国防、安定团结等息息相关。

2.行政区划的基本含义

  在不同学科研究中，行政区划的基本含义是存在明显差异的。从法学的观点来看，《中国大百科全书·法学卷》认为，行政区划是“国家行政机关实行分级管理的区域划分制度”，即“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下，将全国分级划分为若干区域，并相应建立各级行政机关，分层管理的区域结构”。从政治学的角度出发，《政治地理学》认为，行政区划是国家“对领土进行分级划分而形成的领土结构”，其实质是“国家为了统治、管理居民而划分的区域”。地理学者则认为行政区划是指“在一个国家的领土上，根据行使国家政权和执行国家任务的需要，并考虑地理条件（如山脉、河流等）、传统历史、经济联系和民族分布等状况，实行行政管理区域的划分和调整”。

   其实，行政区划是一个综合的概念。从狭义上看，行政区划是指为了实行国家的行政管理与建设国家，对领土进行合理划分而形成的各级行政区域或地方。人们通常在讲到省、市、县、乡这类术语或与之有关的一些特定名词时，往往很少进一步去探究所讲的究竟是指什么。《宪法》第30条把它们列举称为“行政区域”，民政部主编的《行政区划简册》则称之为“行政单位”，而《城市规划法》第3条和国务院的一些文件又称之为“行政建制”。这说明，在实践中人们往往将“行政区划”与“行政区域”、“政区”、“行政单位”、“行政建制”等名词相互通用，忽视了它们之间可能存在的区别。实际上，“行政区域”、“政区”是静态的概念，二者可以通用，主要泛指行政区域的范围。从严格的概念上讲，行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界限的区域。特定的国家行政机关依法在特定的区域内履行其职责，推行其政务，这一特定的区域就是该行政机关管辖的区域。“行政单位”是一定“行政区域”或“政区”的政府机构，从中央到地方行政单位之间的相互隶属关系构成一个国家的地方行政层级。地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体，即指一级地方政权。“行政建制”是国家设置的组成国家的结构单元，是一种地域性政治实体。“行政建制”是国家的结构单位，国家出于不同的目的和需要，设置了各种不同的地方行政建制。“行政域”、“行政单位”和“行政建制”三者结合在一起，构成一个国家的结构体系，这才是完整、综合、广义的行政区划概念。

   讨论行政区划的含义还应该包括对已有行政区域的改革与调整。行政区划变更分为六种：（1）建制变更，包括增设、裁撤、改设，如县改市；（2）行政区域界线变更，即行政区域扩大或缩小；（3）行政机关驻地迁移；（4）隶属关系变更，即A行政区由甲管辖改为由乙管辖，对A行政区而言就是隶属关系变更，而对甲乙而言，实际上是行政区域界线变更；（5）行政等级变更，包括升级和降级；（6）更名，即改变行政区专名，如1949年改北平市为北京市。在实践中，一个地方一次行政区划变更，可能只涉及上述六种情况中的一类，也可能涉及几类。例如，1991年撤销广东省汕头市的揭阳县，设立地级揭阳市、揭东县（驻地不在原揭阳县城，而在曲溪镇）和榕城区，就涉及建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更、更名六类。

3.当代中国的行政区划

《中华人民共和国宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。……自治区、自治州、自治县设立自治机关。”

第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”

第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”

根据上述法律规定，当代中国的行政区划基本上可以划分为省级行政区、地级行政区、县级行政区和乡级行政区。其中地区、盟、街道、县辖区为准行政区。这一行政区划体制由三大系统构成。

（1）地域型行政区划

地域型行政区划由省一行署（地区）一县一乡构成。以管理农村为重点，是我国传统的行政区划模式。目前，省级行政区有34个（23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区）。行署（地区）是介于省与县之间，代表省、自治区人民政府领导和监督县（市）政府工作的派出机关。1983年实行市管县体制后，地区大大减少。多年来，地区在协助省（区）人民政府领导和监督地方政府工作中发挥了应有的作用，特别是在加强对农村工作的管理方面具有重要意义。县是我国的基本行政单元，历史悠久。新中国成立后的县制调整主要表现在撤县改自治县、撤县改市、调整部分县域范围、更改部分县名等，但总体而言，县制变化较小。乡是我国行政区划中的最基层行政单元。在1958年兴起的政社合一的人民公社化运动中，乡级行政单元由人民公社取而代之。1983年实行政社分开，恢复了乡的建制。另外，在有些地区，在县与乡之间还设有区公所，作为县的派出机关行使行政职能。

（2）城市型区划

城市型区划是由不同级别的设市地方行政单位（直辖市一地级市一县级市或市辖区一镇或街道）构成的行政区划系统，它以城市为核心，是改革开放以来重点发展的模式。直辖市是最高行政级别的城市行政区，目前有北京、上海、天津和重庆四个直辖市。地级市是中间层次的城市型行政区，相当于地区级，由省直辖。县级市是基层城市型行政区，相当于县级，也由省直辖。市辖区，是相当于县级（直辖市的区为地级）、由市管辖的城市行政区划实体，是城市市区的基层行政区，下辖街道。一般在地级市的市区部分设立区的建制，县级市的市区部分规模较小，一般不设区的建制，而直接设“街道”或镇。在实行市管县体制后，地级市的市辖区与县平级，分别由市直接领导。镇是在县级以下与乡平级的、小城市性质的行政区域单位。

（3）自治型区划

由自治区一自治州一自治县、旗一民族乡构成，是新中国成立以来发展较快、不断完善、适合少数民族地区的行政区划模式。自治区为省级民族区域自治单位，自治州是自治区和省与县（自治县、市）之间的地级自治区域实体，自治县是民族区域自治的基层政区，民族乡是县以下的民族区域自治单位。