第一课时：中国古代地方政府的产生与演变

教学时数：2

教学目标：了解中国古代地方政府不同历史阶段的演变、国外地方政府产生的特点

教学目的：掌握地方政府的发展演变过程

教学重点：中国古代地方政府的不同层级

教学难点：古代地方政府层级名称的理解

1.地方政府的沿革

 1.1中国古代地方政府沿革

  1.1.1先秦时期

    中国是具有悠久历史的文明古国。早在进人文明社会以后，中国地方层面的政治实体就和国家层面的政治实体一样，经历了漫长的历史演变。关于这一漫长历史过程的演变，学者们提出了不同的看法。有学者认为，中国古代进人文明社会以后，其政治实体的演进依次可划分为洪荒时代、族邦时代、封建帝制时代或帝国时代。其中，洪荒时代主要讲人类起源的历史，族邦时代主要讲中国文明起源和宗族城邦以及相应的宗族社会结构演变的历史，封建帝制时代或帝国时代主要讲两千多年来中国社会循环往复变迁的历史。①有学者提出了“古国一方国一帝国”式的演进框架②，其中的“方国”就相当于地方政府，指夏商周时期与中央王朝或中央王国相对而言的地方政权。比如商在尚未取代夏之前，就是夏“王国”的“方国”。还有学者则将这一演变过程表述为“邦国一王国一帝国”式的演进形态，并认为夏朝时就已出现天下“多元一体”的格局，既有位于中原的王国，也有各地的邦国，有些邦国与王国是从属、半从属或同盟的关系。③史载夏王朝为当时各部落的盟主，只能以“封诸侯、建藩卫”进行统治。

    商承夏制，但开始推行分封制度，地方由诸侯统治，他们有着侯、伯、男、甸不同的称号。其中侯、伯是较大的诸侯，男、甸较小或较远。分封制到了周朝有了进一步的发展。

    在春秋战国时期，出现r古代较完整的地方政治制度—郡县制。郡县这一术语由“郡”、“县”两个语词构成，用以表示通常由非世袭的太守、县令及从属官吏所领导的地方行政体系。①郡县的设置，早在春秋时代便已开始。秦国自商鞍变法时，扩大推行郡县制度，凡战争所得的土地，大者置郡，小者置县，及至消灭六国，六国的城邑土地皆置为郡县。最初的郡县互不统属。后因经济开发，于是在县上置郡，形成郡县两级政区。至战国后期，各诸侯国除都城外已普遍置郡。秦统一六国时，将各国都城改为郡治。这样，除秦都咸阳设内史管辖外，郡县制盛行于全国。

 1.1.2 秦汉时期

   秦朝时期，实行郡、县两级的地方行政制度。秦朝将境内分为36郡(后扩大为40郡)，开释道、设释站沟通连接。地方官制分为两级:郡与县。京师地方官为内史，其他郡则设郡守为主管，郡71}为副，郡尉掌武事。另设监察史监督郡县各官。郡守主行政，郡尉主军事。郡守官秩相当于中央九卿，郡尉略低，郡下分设若干县。

    两汉基本上承袭秦制，地方区划卜实行郡县两级制。只是到了东汉末年才将原本作为监察区划的州，升格为郡之二的一级行政单位，变成了三级制。

  1.1.3 魏晋南北朝

    魏晋南北朝是个分裂的时代，分裂时代往往地方行政区划比较混乱。东汉时全国共13个州，三国时魏设13个州、吴设4个州、蜀有2个州。西晋统一，发展成为20个州。渡江之后，南北各自设置行政区，北方的州郡纷纷以侨州侨郡的名义落户南方，北方也不甘示弱，州郡数量迅速增加。只是县这一级相对比较稳定，大体上保持在1 500个左右。

1.1.4隋唐时期

    南北朝时期州、郡、县三级地方行政架构混乱不堪，作为第一级行政架构的州，已经不复有原来的规模，而作为第二级架构的郡也已经名存实亡。北周虽然还是州、郡、县三级，但只有州和县地方官到任理事，而郡这一级只拿干薪不管事，实际上等于是两级架构。于是，隋朝统一后，将原来的州、郡、县三级改为州、县两级制。隋朝有州19。余个，而庸朝有州和府360个，州比秦朝的郡还要小得多，州一级的地方官员的权力也小多了。

    隋初，隋文帝杨坚为了从根本上改变豪强地主把持官位的现状，开始推行科举取士制度，从而为中小地主参加政权开辟了道路，为地方行政制度的改革积蓄了力量。隋文帝改革的内容主要:一是减少层级，“罢天下诸郡”，将原来的州、郡、县三级制改为州、县两级制。州的长官称刺史，县的长官为县令，分}}J负责地方的行政管理。二是裁并郡县，消除了魏释南北朝以来州郡县滥置的情形。三是将地方人事权收归中央。规定五品以上官员由皇帝下沼除授，六品以下由吏部任命;恢复地方军政分治，并规定郡县长官由外地人担任，县令以下‘言吏三年一调，不得连任。四是仿汉监察制度，设司隶台大夫、别驾、刺史等监察大员.分别巡察各地.也按六条问事。至此，地方政府的设置重新走上了正常轨道。

    唐朝贞观初年，唐太宗将天下州县按山川形势，分为十道。不过，在开始的时候，道只是作为一种地理区划，并没有行政意义。有时，朝廷派出巡查使臣，也不严格按道来派发。盛唐时期，鉴于州县官吏贪污腐败现象日益增多，于是在原来十道的基础上增为十五道，每道派监察性质的采访使一员，负责地方监察。由于常驻地方的监察官的权力从来都有膨胀趋势，所以这个时候的道已经基本上构成了一级行政架构的雏形。唐朝边境各州，凡总辖军民两政的为都督刺史。

1.1.5宋元时期

    宋朝地方政府的设置，初期基本仁沿袭唐旧制。但鉴于唐末五代之患，并改变“方镇太重、君弱臣强”的局血。宋不断地削州镇之权，除收军权于中央外，地方行政机构采取分路而治，成为路一府、州、军、监一县三级政区。

   为了统治的便利，宋把全国分为若干路。路起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成体制，设官无定式、无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说，路以水陆转运使为行政长官，又置安抚使、刑狱使、常平使，分掌兵、刑、市场平口与盐铁专卖，恢复秦汉以来地方分权而治的状况。于是各级官吏层层牵制，事事听命于朝廷，地方无主动性可言，并使机构臃肿，冗官充塞，行政费用猛增。宋虽然国土面积比唐朝小得多，但路的数目却多于唐朝。与唐朝一样，路至少在名义上不是一级正才的加古政府，而是中央政府的派出机构。

元朝的疆域是历朝历代中最为广阔的，因此在地方行政管理上，也最为粗犷。这种粗犷最为集中的表现是行省的设置。元朝对地方的管理创行省制度，这是我国古代地方政府的一次大改革“省，原是皇帝宫禁的代名词。

简而言之，行省最初是中书省的临时派出机构，至元代时演变为地力最高一级行政机构，总理全省政务

  行省之下设置路、府州和县三级行政区划。路设置总管，府设府尹，县设县尹。元代还有直辖于省的府州、也有不设属于路的县，也有不设路的府，还有属于府州的县，有的府州只有县，也有不设县的州。有的县在此处却属于其他州管辖。总之，元朝不仅行政区划混乱，而且统辖不一，其地方行政体制是历代最为混乱的。

1.1.6 明清时期

    明朝的地方行政体制，明显要比元朝整齐.层级大为减少，只有省、府、州县三级。明立国后，为强化专制主义中央集权，对元的行省制加以改革:一是改行中书省为承宣布政使司，废除与行中书省相同的机构和官名.降低其官秩等级。这个机构是从原来的行中书省直接转化而来，人们还习惯于称之为“省”。但从负责的具体事务来看，承宣布政使司的工作范围比元朝的行省大大缩小，仅仅负责民政和财政，而_巨限于例行公事。囚为财政上可供省级支配的份额非常小，动一点钱都得报中央政府批准。布政使司设左右布政使各一，从二品，属于省级最高长官。其下有左右参政各一，从三品，左右参议各一，从四品。鉴于省所管辖区域比较大。因此由参政和参议分日管辖，负责府县(属于块块的方面)和特种专门事务。分管地方的叫分守道，分管专项事务的则以所管事务命名，如督粮道。他们有的驻省，有的则驻扎在下面的府县，后来人们干脆称之为“道台”。道不算一级地方政府，属于省的派出机构。二是实行地方分权，相互牵制.山布政使司掌民政、财政，另设都指挥使司主兵政，按察使司主刑狱，几机构互不统属，各直隶中枢，凡遇重大政事便共同商讨。

省之下，清朝继承了明朝分巡道的体制，并进一步将道变成实体的行政机构，建有衙署，管辖府、县。府这一级架构，基本与少明朝相同，与府同级的还有直隶州和直隶厅，但二者多不辖县。府下则是县、州和厅，以县为主。县是行政的基本单元。县官对于民众来说，是体现皇权的“父母官”。县政的运作，代表了皇朝政府的基本政治模式。清朝的县级政府，除了知县这种il}.印官员外，制度规定还有杂佐官员，如县巫、主簿之类，但大多不配置，即使配置也有职无权。杂佐之中，只有典使这种衙役的头，而负有实责。也就是说，清朝实行的实际上是地方长官的单一负责制。

1.2中国古代地方政府沿革特点

    一是不断强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代地方政府发展的主流。皇帝集众法、行政、司法、军事大权于一身，是国家权力的垄断者。在几千年的历史演变中。集权与分权、设藩与削藩是历朝历代的掌权者都要处理和平衡好的关系，中央与地方的行政权限虽经过多次调整，但最终还是形成了高度集权的行政管理体制。集权的程度，大大超过了中世纪的欧洲国家。

    二是中国古代地方政府的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。地方政府设置的发展变化并非无源之水、无本之木，其本身具有较强的承继性与延续性的特点)中国地方政府的设置模式是历史上长期发展演变的结果。比如秦统一中国后，在全国范围内推行郡县制，此后历朝历代的地方政府设置都脱离不了这个模式;行省制则在对郡县制继承和创新的基础上，为我国明清以后的地方政府设置奠定了基础。要言之，中国占代地方行政制度从分封制、郡县制再到行省制，反映了叶，国古代社会地方行政制度的形成经历了一个从低级到高级不断发展的过程。

  三是中国占代地方政府结构严谨，分上精细，层级ii-制，集中统一。上下隶属关系明确，官员职责明确，对官员有严格的考课和监察制度。总之，经过漫长的历史发展，中国古代的地方政府管理积累了丰富的经验。

    四是地方一行政制度变迁的核心是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此消彼长的过程。据有关分析，中国地力政府层级设段依次经历了秦汉时期的郡一县两级制到魏开南北朝时期的州一郡一县三级制，再从隋唐时期的州(郡)一县两级制到唐宋时期的道(路)一州一县二级制，以及从元代的多级复合制逐步简化为明清乃至民国三级制的流变。要言之，中央政府为了加强中央集权，总是尽力简化层级，力图不设高层政权;无法简化的层级就使之成为不完善的一级地方政府形态。

 1.2民国时期地方政府

    民国初期，各地军阀割据称雄，地方政府制度各自为政，十分紊乱。北洋政府为了集权于中央，于1913年1月颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，以统一地方政府制度。原有的府、厅、州废除，省与县之间增加道一级，形成厂省、道、县三级地方行政制度。

    一是在中央与地方的关系上.I}l民政府没有也不可能实现孙中山的均权主张，而是中央集权与各地军阀割据并存。民国时期，中央集权制与地方军阀割据井存.中央权威和地方势力一汽处于对立与斗争中，维护中央权威的要求和保存地方势力的努力同时存在。汇如哀世凯的失败一度影响了中央集权的声誉一样，民国时期军阀割据局面的出现，也伤害地方分权学说的声誉，从而掩盖r中国在建立现代国家体制时需要以法律形式规范中央与地方关系的实质与内容的迫切需要。因而，在中央与地方的关系中，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权主张。虽然限于当时的客观条件，孙中山没有能够将他的思想真实地付诸实践，但这一在民国初年形成的关于中央和地方关系的思想.却是中国近现代史中处理中央和地方关系的主体思路。

    二是民国时期的地方政府尤其是省一级的军阀害}l据势力是中央最难以处理的问题。从辛亥革命中各省纷纷以独立的方式与中央抗衡开始.省的问题就始终困扰着中央统治者。

孙中山试图用县级的地方自治来削弱省的势力，袁世凯想要靠在省和县之间设一级行政机构“道”来架空省的权力，段祺瑞试图用武力的手段统一西南各省，在一定意义上，.省与中央之间的抗衡和合作决定着中央与地方关系的紧张和缓和。②

    三是按照职能来分，民国地方政权分为地方行政和地方自治两方面。省以下的各级政府.包括县、省辖市、“设治局”(与县相等)以及介于省、县之间的行政督察专员公署，都属于行政机关。省、县、市参议会，区公所与区民大会，乡、镇公所与乡、镇民大会，以及乡以下的基层组织.均为自治机关。上述行政机关与自治机关统称地方政权。按照孙中山的规定，地方自治以县为单位，因而国民党政府后来规定，县长具有双重职能，作为国家任命的行政官员，县长执行省政府的命令;作为地方自治单位的负责人，县长在县自治事项上有自主权，没有执行省令的义务。

2.国外地方政府的演变

 2.1古代国外地方政府的演变

    地方政府是在国家出现之后产生的，因此早期国家是地力政府形成的基础。关于早期国家的产生，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中曾对欧洲旱期国家形成的三种情况作过分析，并概括厂早期国家的首要特点.即按地区划分居民。早期国家的分区治理机构还不是严格意义上的地方政府.只能说是地域性政府

古希腊是由100多个城邦组成的国家,其中把部落联盟发展为国家的雅典被视为一种典型。雅典民主共和国是直接从氏族社会中产生的,经历了3次大的改革,到克里斯提尼改革时,全雅典被分成100个自治区,即所谓的德莫,居住在每个德莫内的公民选出自己的长官以及审理轻微案件的法官。德莫的最高权力属于德莫特大会。10个这样的德莫単位,构成一个地区部落。每个地区部落选出50名代表,全国10个地区部落共计选出500名代表组成雅典议事会,作为全国人民大会的执行机关,管理全国事务。这种人民大会和议事会,就是我们今天所说的中央政府,在它之下的地区部落和德莫则是地域性政治实体。

古罗马城邦国家大约形成于公元前8世纪到公元前7世纪,也是在经历了几次改革最终确立了共和政体。到公元前200年前后,古罗马共和国征服了意大利和地中海地区地方政府才以自治市和行省的形式确立下来。公元元年前后,屋大维建立了横跨欧亚非大洲的强悍的罗马帝国,在中央实行集权制,在地方,类似中国早期地主制王朝的地方正府制度取代了行省制度。其中最典型的时期是君士坦丁王朝统治时期,整个罗马帝国划为高卢、意大利、伊利里亚和东方四个行政区,分別下辖行省和自治市,由皇帝任免吏。这种体系一直延续到公元5世纪罗马帝国灭亡。

古埃及前王朝时期许多村社联合组成的州,是其国家的维形。每个州有自己的图腾和州神,有自己的军队和代表州的旗帜。各州之间经常发生战争,经过长期征战和兼并,成了上下埃及两个独立的王国。到公元前3100年前后,上埃及国王美尼斯征服了下埃及才使埃及获得初步统一。国王被尊称为法老,辅佐法老的是宰相领导的政府。法老任命各州州长,掌管各州的赋税、水利和司法。州长是地方最高的行政长官,他们是法老的理人,必须听命于法老,但州长的权力仍然很大,一州的军、政、财、神四权都集于州身,法老有时也难以完全控制。②州成为埃及早期国家的地域性政府,其从形成到出具规模经历25个世纪。

古巴比伦王国在经历了长期的战争和兼并之后，到公元前1800年左右逐步强大起来，在汉谟拉比统治时期形成了中央集权制帝国。国王独揽政治、军事、外交和宗教大权，直接任命中央和地方各级官吏。大的地区委派总督治理，大的城市由城市长官治理，小的地区和城市任命下一层级地方官员管理。两河流域后来继起的亚述帝国在公元前8世纪到公元前7世纪时，为了强化中央集权制，又将原来总督掌管的大区划分为较小的行省，由中

从上述东西方早期国家地域性政府的产生和形成来看，统一王国的出现、国家权力的逐渐集中，特别是实行中央集权制，是地方政府形成的基本前提；而国家按地域划分国民、实行行政区划、任命不世袭的官吏予以治理，是地方政府得以确立的必要条件。

2.2中世纪地方政府

  2.2.1西欧地区

  中世纪的地方政府是同封建国家一起重新明芽而缓慢定型的，这一过程受到割据性政权和基督教的重大响。西欧及相关地区的地方政府在长达10多个世纪的发展过程中呈现出三种形态：一是西欧地区的地方政府；二是原东罗马帝国统治的东欧地区，即拜占庭帝国和斯拉夫国家的地方政府；三是同西方文化关系密切的阿拉伯帝国和奥斯曼帝国的地方政府。 

这里主要介绍以法国和英国为代表的地方政府。随着罗马帝国的灭亡，地中海文明被湮灭，西欧进入四分五裂的状态。公元481年克洛维建立了法兰克王国，自称是罗马帝国的继承者，它的产生标志着中世纪封建时代的开始。继之而起的加洛林王朝试图通过世俗与宗教贵族的结合和加强中央集权来巩固自己的统治，但遭到了封建领主的反抗。加洛林王朝衰亡之后，封建化和等级君主制是西欧现代国家发展的起点。西欧的封建政权经历了封建主义国家、共和主义国家和绝对主义国家三个阶段，直到第三阶段才出现中央集权体制的君主专制政府。封建主义国家时期各国处于割据状态，实行的是等级君主制和分封采邑制，国王虽然在形式上是一国之主，但实际权力往往仅限于自己的领地。共和主义国家存在时间较短，而且是局部性的，其自治的基础很脆弱，封建主的影响还很强大，这种形态只是一种过渡。直到15世纪以后，随着绝对主义国家兴起，王权日益强大，国王不再仅仅把白己看作封建领的代表，而是全面独描政治特权，任命地方官员以取代封建领主

  以中央集权为特征的绝对主义君主专制在法国和英国兴起较早，其地方政府的产生具有典型意义。法国从10世纪末的卡佩国王开始废除伯爵对王室领地的治理权，而是由他派出的官吏来直接管理王室领地。12世纪末13世纪初的菲利普二世国王，开始直接派出官吏在封建主领地征收人头税，并派代表到各地建立自己的基层代理机关。到路易十三时期，法国的君主专制制度最终形成，宰相黎塞留把一切权力集中在中央，并按官僚制体系。

建立起地方行政，将全国划分为若干省和区。到路易十四时期，法国的中央集权体制得到了全面的发展善，单一行政化的地方政府体系也随之出现，主要表现为：各省废除伯爵领地制；由国家设置官署、委派官员进行治理；全国分为省、区两级，省设总督，区设行政长官，负责征税、征兵，并拥有一些司法权力。

英国的地方政府体制同样是在经历了绝对主义国家时期后出现的，英国的君主专制起始于都铎王朝，在此之前，英国也是实行等级君主制和采邑领主制。在长达30年的“红白玫瑰战争”之后，几乎全部的封建贵族都被消灭了，亨利·都铎取得王位，开始实行专制统治。如同其资产阶级革命一样，英国的专制制度似乎也不彻底，英国在走向中央集权的过程中，国王的权力还要受到一定程度上的法律制约，既没有常备军，也没有分支系统的官僚机构，而且还保留了地方自治制度。特别是向城市颁发特许状、建立自治市。

中世纪西欧地区的地方政府还有一种变体，即共和主义国家时期以城市共和国为表现形式的自治公社或城市政府。11-12世纪贸易和商业的恢复，使城市兴旺起来，并发展出担负管理和保护责任的城市政府。比较典型的有意大利的威尼斯、米兰、佛罗伦萨，法国的马赛、里昂，德国的莱茵同盟、士瓦本同盟、汉萨同盟②，俄罗斯的诺夫哥罗德等。这些城市政府一般都有教皇颁发的特许状，享有立法、司法、行政、防卫、筹款等方面独立的权力，有自己选举产生的执政官、公民大会和各种委员会。城市政府奉行共和主义，其自由、平等的理念成为反对专制主义的武器，但由于其官吏多产生于行会，因此也带有一定的封建等级色彩。

2.2.2东欧地区

拜占庭帝国在封建化前的地方政府制度大体沿袭罗马帝国的行省和自治市体系，11世纪末期地主封建化结束时实行的是类似西欧的采邑制，即封建领主制，地方政府名存实亡，这种封建割据局面一直持续到帝国灭亡。深受拜占庭文化影响并信仰东正教的斯拉夫人，在公元6-8世纪先后完成封建化，直接从原始社会的氏族制度进入中世纪封建领主采邑制，陆续形成保加利亚、基辅罗斯等国家，但是由于长年战乱不定，一直没有形成中央集权制国家，或者是东西方的殖民地（东罗马帝国和蒙古金帐汗国），或者是封建割据的大小王朝。地方政府无严格形式，基本上为封建领主采邑制，到16世纪中叶罗曼诺夫王朝用武力建立了中央集权制的多民族俄罗斯帝国时，近代意义上的地方政府才逐渐形成。

2.3近代地方政府

近代以来，伴随着继起的资产阶级革命和资本主义制度的确立，在工业化、科技革命、市场化、全球化等各种因素的作用下，经过几百年的发展，民族国家的认同逐渐形成，国家统治的边界日益清晰，形成了稳定的地方政治共同体，开始出现近代意义上的地方政府。

在自由资本主义阶段，宪政主义国家取代绝对主义国家，以自由和平等为核心理念的宪政意味着政府权威与权力同国民权利与自由之间的制衡，主权在民的思想深入人心，民众通过在政党政治和选举政治基础上产生的代议制政府形式委托政府治理国家。在这个过程中，国家与政府开始分离，政府职能有所转变，法治国家逐步建立。这个阶段地方政府的职责较少且受到法律的严格限制与监督。地方政府在社会职能方面基本上限于保障资本主义私有制和企业的自主经营，维护社会治安，发展与提供社会公用、公益事业；在经济职能方面，主要集中在维护地方财政和税收上。与之相应，行政机构设置较为简单，人员编制很少，有相当多的公职人员通过选举产生，任职属于义务性质，不领国家薪水。

2.4现代地方政府

   19世纪末，随着自由资本主义向垄断资本主义发展，发达资本主义国家在改革政治制度的同时，先后对地方政府的设置和职能进行了调整，特别是第二次世界大战后，地方政府面临的环境发生了很大的变化，各国地方政府无不经历着变迁的过程。这一过程有些是外部社会性变迁的结果，有些是民族国家内部政治社会经济层面出现的变化造成的，如地方政府体系的改变、政府间关系的变化、政治控制方式的变化、城市更新中功能的再造、公用基础设施的私有化、社会阶层分化的加深等，使得传统的官僚体制难以适应新环境的要求。20世纪80年代以来，西方国家掀起了一股运用新公共管理和治理理论来改造地方政府的浪潮，主要内容包括私有化和分权化，把很大一部分权力让渡给社会和市场，以改善对消费者的服务以及公民关系等。这些都体现在各国现代地方政府的发展进程之中。

另外，20世纪以来地方政府的发展还出现一种与以往截然不同的体制，即社会主义国家的地方政府。1917年的“十月革命”和第二次世界大战结束后，世界上出现苏联和其他一系列社会主义国家，由于其社会主义性质和实行公有制与高度集权的计划经济体制从而形成了一种新型的地方政府体制。这种体制的地方政府，由于通过民选产生地方国家权力机关而具有地方自治的最基本特征；同时政府作为行政机关是地方的国家行政机关，从而形成上下级直接命令、指挥的隶属关系，兼具行政体的特征。②20世纪80年代末，由于苏联与东欧国家政治制度发生了剧变，这一地区放弃了以“议行合一”和“民主集中制”为基本原则的地方政府体制，转而建立了以三权分立和地方自治为主要特色的地方政府制度。