中国控制非典流行涉及国家紧急状态运用事件

【事件主旨］

宪法不仅应当对社会正常状态下的国家权力和公民权利给予关注，而且也应当对紧急状态下的国家权力和公民权利给予关注。正常状态与紧急状态在宪法上的最大差别即在于国家权力和公民权利的范围的大小不同。与正常状态相比，紧急状态之下国家权力扩张，公民权利克减，其目的在于使紧急状态恢复为正常状态。由于紧急状态意味着国家权力的扩张，因此特别容易导致国家权力的滥用，并进而对公民权利造成极大的威胁，因此宪法对于紧急状态的关注在于两个方面：一是进入紧急状态必须由宪法规定有权机关予以判断、决定和宣布，不能任意进入紧急状态；二是进入紧急状态后国家权力扩张的范围和公民权利克减的边界。

我国宪法2004年修正案对于紧急状态给予了特别的关注，修正案第26条、第27条以及第29条涉及进入紧急状态的决定、宣布等方面的内容。明确规定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定权归全国人大常委会；进入紧急状态的宣布权归国家主席；省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态的决定权归国务院。从这些规定可以看出，我国对紧急状态问题已经在宪法层面给予了高度的关注，但是关于进入紧急状态后国家权力扩张的范围和公民权利克减的边界问题尚未涉及，这仍然是一个有待解决的宪法问题。

【事件介绍】

2003年，SARS突然在中国许多地方出现，为了有效抑制SARS疫情的扩散，从中央到地方政府纷纷出台各种隔离控制措施。以北京市为例，2003年4月23日，北京市人民政府出台《关于对非典型肺炎疫情重点区域采取隔离控制措施的通告》，4月28日，北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布了《北京市非典型肺炎疫情重点区域隔离控制工作规范（试行）》。这两个文件对受SARS扩散污染的人员、物品、场所以及区域采取隔离措施，对于划定为隔离区的地方严格限制人员进出，绝对禁止密切接触者离开隔离控制区，对于确有必要进入隔离控制区的医务人员或其他工作人员要做好防护工作。严格限制隔离控制区内的物品运出。对被隔离的动物和物品，有关部门应当采取有效措施进行处理。政府有关部门、社会组织和个人应当给予配合。对违反隔离规定的，由卫生行政部门进行劝阻、制止；必要时，由公安机关依法协助采取强制措施。

全国各地都采取了类似北京的隔离控制措施，如上海市政府发布了《进一步加强传染性非典型肺炎防治工作的通知》，河北省政府发布了《关于对非典型肺炎疫情重点区域实施隔离控制的意见》等都有相关规定。有些地方有更为严格的规定，如广东省政府规定，公民都有对外来人口进行举报的义务，凡从疫区过来的人员都要进行登记，每天量体温，自行隔离12天且不能经常外出。再如，大连市政府规定，凡从疫区来大连的人员，必须在有关部门的监控下到指定的宾馆酒店居住，经10天医学观察确认无疫病后方可离开。

【宪法评析】

从时间点来看，我国宪法中关于紧急状态的规定出现在2004年，而SARS事件出现在2003年，似与紧急状态无关，但深入分析可知，恰是因为宪法中关于紧急状态规定的缺失，导致SARS事件成为一个重要的宪法事例受到宪法学界的关注。在众多的分析中，都普遍肯定各地政府釆取隔离措施抑制SARS疫情扩散的正当性，但是又都认为政府采取的隔离措施不具有合法性，存在法律依据上的瑕疵。①由此可以看出，在遇到不同于正常状态的情形时，现实的发展需要政府釆取行政紧急权，扩张原有的权力，但是法律依据又不足，这不仅导致政府权力运行的尴尬局面，而且极易对公民的权利造成侵害。解决这些问题的途径就是建立紧急状态制度，在立法上分别设置正常状态下和紧急状态下国家权力的不同范围和公民权利的不同范围，同时划定公民权利的边界，特别标明即使在紧急状态下也不得侵犯的公民权利范围。显然，2003年的SARS事件对于2004年宪法修正案中出现的关于“紧急状态”方面的内容具有重要的推动作用。2003年的SARS事件成为分析关涉紧急状态问题的较佳切入点。

一、从本质上分析，SARS暴发、流行使紧急状态具备了实质性要件其一，出现的传染性疾病已经大范围地危及公众的生命和健康，威胁到了公共安全，这与正常时期完全不同。 

传染性疾病对人类最大的危害就是其扩散性，会严重干扰社会正常的生产和生活秩序。SARS的暴发、流行已经显示出了巨大社会危害性。并且SARS是一种新型传染疾病，当时尚未研制出有针对性的药物，如不及时加以控制，其后果不堪设想。这显然是社会进入紧急状态的最正当性的基础。其二，SARS暴发、流行所导致的紧急状态是一个短暂的时期，最终是可以通过各种力量的干预回归正常状态的。这是紧急状态的时限性要素，SARS虽然是一类新型的传染性疾病，但是人类通过科学技术是可以抑制住这种疾病的传播的，一旦阻断了SARS的传播，紧急状态就可以回归到正常状态，因此紧急状态必须是一个相对短时期的状态。由此可以看出，正常状态是一个国家的常态，紧急状态是一种非常态，是特殊时期,是短暂的。否则紧急状态制度的设置就没有意义了。

二、在宪法上设置紧急状态制度是国家应对突发事件所必需，但应避免国家权力利用这一机会扩张并维持恒定状态。

在紧急状态下，国家权力的扩大不仅有了正当性依据而且被纳入了法律规范的范围之内，同时也为公民个人权利缩减划定界限，最为关键的是紧急状态只是暂时性的，当紧急状态被解除时，国家权力必须同时回到原来的轨道中，避免国家权力扩张的恒定状态的出现。

SARS暴发后，虽然具备了进入紧急状态的实质要件，但是由于我国在宪法上并没有关于紧急状态方面的规定，因此无法通过宣布进入紧急状态达到控制疾病蔓延的目的，各地采取隔离措施的法律依据表现出严重不足的现象。当时可以依据的法律主要是《传染病防治法》，该法规定政府在某些特定传染病暴发时期享有行政紧急权，包括采取隔离措施、限制人身自由的权力，但是这种行政权力的扩张主要是针对甲类传染病和某几种乙类传染病，而SARS并不包含于其中，因此以《传染病防治法》为法律依据来限制人身自由是不充分的。虽然2003年4月卫生部发布了《关于传染性非典型肺炎（严重性呼吸道综合征）列入法定管理传染病的通知》，2003年5月，国务院发布《突发公共卫生事件应急条例》，这些规定的目的是将SARS纳入甲类传染病，实现政府行使行政紧急权的合法性，但是这种应急性立法，以卫生部的通知和国务院行政法规定的方式限制人身自由显然违反了《立法法》，与该法中规定的“法律的绝对保留事项”是相冲突的，这正是SARS期间政府行使行政紧急权遭受诟病的地方。通过上述分析可以看出，尽管从必要性角度而言，国家权力的扩大是值得肯定的，但是从合法性角度而言，却受到了普遍的质疑。而这种质疑正是推进我国的法治建设的积极力量。

从宪法层面设置紧急状态就是要将所有的国家权力均纳入宪法的框架内，同时又关照特定时期的特定需求。因此，“在宪制政府中，存在这样的公理，即没有宪法或者法律的授权，国家机关不应当釆取任何行为。这无论是对于紧急状态还是正常状态都同样有效”①。

三、紧急状态是一种宪法上设置的特殊时期，会使国家权力扩张，使公民权利缩小，因此决定和宣布进入紧急状态必须经过严格的法律程序

这种程序的设计不仅可以避免国家公权力随意以紧急状态为借口侵害公民权利，而且可以给公民提供明确的预期。对此，我国宪法2004年修正案已经有了明确的规定，修正案第26条规定，全国人大常委会行使的职权的第二十项是决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；修正案第27条规定，中华人民共和国主席根据全国人大决定和全国人大常委会的决定，宣布进入紧急状态；修正案第29条规定，国务院行使的职权的第十六项是，决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。由此看来，必须是在法定机关依据法定程序决定和宣布进入紧急状态之后，政府才有权行使行政紧急权。这是SARS事件带给中国法治上的最重大变化。

四、特别需要注意的问题是，尽管我国宪法已经确立了紧急状态制度，但是具体的规范内容还有待下一步立法的进一步完善

就立法而言，国外关于紧急状态方面的立法值得借鉴。“从国外有关紧急状态的立法来看，主要有两个重要特征：一是在宪法中规定了紧急状态制度，确立了政府在紧急状态时期的基本法律权限，使得政府在紧急状态时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；二是制定统一的紧急状态法，对各种紧急状态下的政府行政紧急权力作统一规定。”②从各国的立法经验来看，紧急状态立法的具体规范应当包括决定和宣布进入紧急状态的条件、紧急状态的时限、应急公共信息的发布、紧急权的范围和边界、紧急状态下的人权最低标准等。

从宪法角度来看，紧急状态下的人权保障是最为核心的问题，这必然是未来紧急状态立法中的重要组成部分。国际人权公约和其他很多国家的宪法中对此问题都有所关涉，如1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2项规定，在紧急状态下不得克减公民部分基本权利，包括生命权、人道待遇、不得使为奴隶或者被强迫役使、不得仅仅由于无力履行约定义务而被监禁、不受有溯及力的法律约束、法律人格的权利、思想、良心和宗教的自由等。很多国家的宪法也规定了紧急状态下人权的最低标准，如《葡萄牙共和国宪法》(1982年第一次修改)第19条第4项规定，宣布戒严不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由。《委内瑞拉宪法》第241条第1款规定，遇到紧急事件，可以扰乱共和国和平的混乱，或者影响经济和社会生活的严重情况的时候，共和国总统可以限制或停止宪法的保证或者某些保证，但公布在第58条、第60条(3)和(7)项下的那些保证例外，即第58条规定的是生存权和不设死刑；第60条(3)规定的是任何人不可以被监禁不与外界联系通信，或使身心痛苦；第60条(7)规定的不能判处无期徒刑或不名誉刑罚，刑罚不得超过30年，等等。这些都可以为我国未来的立法所借鉴和参考。