预备立宪，就是正式立宪前的准备工作。它是清政府为抵制革命，笼络资产阶级上层，巩固自己的统治所采取的措施。 

20世纪初，由于民主革命运动的迅速发展和群众反抗斗争的持续高涨，使清政府感到再也不能照旧统治下去了。与此同时，由于清政府的“新政”没有触及政治体制改革，因而日益受到人们的批评，他们要求实行君主立宪，以挽救严重的危机。1904年，在中国东北，爆发了日本和沙俄为争夺东北权益和领土的战争，软弱的清政府竟然宣布“严守中立”。战争的进程和结局给中国资产阶级和一部分官僚士大夫以很大的刺激和震动，他们分析日胜俄败的原因，认为是立宪国战胜了专制国，于是，要求立宪的呼声日益高涨。 

迫于各方压力，1905年10月，清政府派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其享等五大臣出国“出洋考察政治”。1906年7—8月间，考察宪政的大臣回国。在召见中，他们提出了实行立宪有三大好处：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，这成为清廷实行立宪的指导思想。1906年9月1日，慈禧正式下诏宣布“预备仿行立宪”。第二天，下令进行官制改革。

清朝最高统治者企图通过立宪来巩固自己的特权，削弱地方督抚的权势，进一步加强中央集权。汉族官僚则企图借立宪限制满族亲贵的权势，给自己带来更大的发展机会。而中央官制也有五不议：军机处、内务府、八旗、翰林院、太监不议。在这种情况下，1906年11月6日，清政府宣布中央官制改革方案： 

一、军机处不变，“一切规制，著照旧行。其各部尚书均著充参预政务大臣，轮班值日，听候召对”。 

二、设外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、法、农工商、邮传、理藩等11部，“各部堂官，均设尚书一员、侍郎二员，不分满汉。” 

三、大理寺改为大理院，“专掌审判”，增设资政院以“博采群言”、审计院以“核查经费”。 

四、太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部；练兵处、太仆寺并入陆军部；都察院改为都御史一员、副都御史二员，六科给事中改为给事中，“其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监等均毋庸更改”。 

通过这些调整，各部13名主管官员由满汉平分变为满9汉4，又将一些重要部门：外交 、陆军、度支和农工商等部的实权集中到满族亲贵手里。还将地方督抚中最有实力的汉族官僚袁世凯和张之洞采用明升暗降的办法内调为军机大臣。1907年，清政府又公布地方官制改革，将各省督抚的军权、财权分别收归陆军部和度支部。 

官制改革，旨在排斥汉族官僚和削弱地方督抚的势力，借以巩固满洲贵族的统治。1907年秋，上谕宣布在中央筹备资政院，各省筹备成立谘议局，准备作为议会的过渡。随后，将考察政治馆改为宪政编查馆，归并会议政务处于内阁。1908年8月27日，清政府颁布《钦定宪法大纲》(共23条，内容包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。该大纲以确保封建专制制度、维护封建统治秩序为根本目的，规定皇统永远世袭，皇权不可侵犯)以及附属法《议院法选举法要领》，规定9年内完成立宪的筹备工作。1909年各省成立谘议局，1910年中央成立资政院。 

但清政府的9年完成立宪的规定引起各省立宪派的强烈不满，1910年，他们在北京发起了三次请愿运动，要求明年即开国会。在立宪派的压力下，1910年11月，清政府被迫将预备立宪期限提前三年，即“宣统五年实行议院，预即组织内阁”。1911年5月，清政府宣布颁布新订内阁制，新内阁中共计13人，其中满族7人，汉族4人，蒙古1人，汉军旗1人，其中皇族竟占了5个，因此这个内阁被称为“皇族内阁”。这使立宪派感到大为失望，大多数立宪派人丢掉对清政府幻想，开始转向革命的阵营。清政府将本来倾向于自己的力量推向了革命的一方，加速了自己的灭亡。1911年11月，武昌起义爆发后，清政府又公布《宪法重大信条十九条》，但已挽救不了它的覆灭，预备立宪也最终随清王朝的灭亡而付之东流。 

预备立宪是对政治制度的一次重大改革。在这次改革中，第一次颁布了宪法大纲，成立了经过选举产生的具有议院雏形的资政院和谘议局，对传统的中央和地方行政体制进行了改革，这在当时的历史条件下是具有进步意义的。但是，清政府的预备立宪又是在内外危机的情况下被迫实行的，而且其预备立宪的动机确实存在着消除革命危机，调整、强化统治阶级的国家机器，适应帝国主义需要的根本目的。因而在改革的过程中，清政府一方面竭力保护君权、保护自身的既得利益；另一方面又抑制民权、抑制新兴社会力量的参政要求，这决定其在立宪过程中难以克服诸如满、汉之间、中央与地方之间、新政需求与财政困难之间的矛盾，最终必定因背离人民而走向失败。