奶业变革|9年磨砺浴火重生
毫无疑问，2008年堪称中国奶业发展的转折点。在这一年之前，中国奶业经历了近十年的野蛮生长，从一个人均牛奶占有量不到6千克的国家一跃成为全球第三产奶大国。这样的“大跃进”使得奶源建设、质量管理等环节潜藏的问题在2008年三聚氰胺事件中集中爆发。
痛定思痛，在2008年后的9年里，中国奶业卧薪尝胆，以最严格的监管为引领，以最严格的标准为抓手，在学习、借鉴国外先进技术和经验的基础上，勇于创新实践，走出了一条有中国特色的规范化、规模化、现代化的发展之路。9年后的今天，中国奶业正在以世界瞩目的速度不断超越，已然屹立于世界奶业强国之林。
中国奶业的变革，已经成为并且还将持续作为中国这样一个人口大国食品安全治理的鲜活样本。剖析中国奶业近9年的发展历程，将为中国食品安全治理提供切实可行的实证经验。
食安监管发生历史转折
催生首部《食品安全法》
如果说一个多世纪前的美国“泔水奶”事件，促成该国《纯净食品与药品法》的诞生；2000年的日本“雪印奶粉事件”，推动了日本《食品安全法》的出台，那么2008年的三聚氰胺事件则催生出中国第一部《食品安全法》。该法案的诞生与2013年国家食品药品监督管理总局的组建堪称中国食品安全治理历史上的两大“里程碑”。
2009年6月1日，《食品安全法》正式施行，第一条即明确此法宗旨为“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。该法的主要起草人、全国人大常委会原法工委行政法室巡视员李援表示，从《食品卫生法》到《食品安全法》，两字之变，不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提升，是适应社会新形势、顺应群众新要求的切实之举。
《食品安全法》的出台与中国奶业有密不可分的关系。2008年8月，《食品安全法》草案二审出炉，恰逢三聚氰胺事件曝光，舆情沸腾，媒体与公众的不断拷问，把这部法律的草案推上“风口浪尖”，立法机关迅速对这一重大事件进行深入调研。
在此背景下，2008年10月，《食品安全法》三审稿进行了八方面的重要修改，其中六个方面被业内人士解读为专门针对三聚氰胺事件所做的修改。如：针对三聚氰胺事件暴露出的实施了近十年的食品质量免检制度的巨大漏洞，《食品安全法》以明确的法条“宣布”这一制度终结——监管部门必须对食品进行定期或不定期的抽检；对食品添加剂的使用采取最为严格的监管等。
三聚氰胺事件还暴露出对奶站监管的缺失，而理顺监管体制也是《食品安全法》最重要的使命之一。除初级农产品纳入《农产品质量安全法》的范畴、由农业部门负责外，《食品安全法》确立了食品从农田到餐桌的分段监管模式，以及强化风险监测与后续检验、风险评估、投诉举报等制度之间的对接，明确召回制度由政府出面主导强制执行，进一步完善食品安全事故的处置机制等。
专家表示，这次修改对法律文本的最终形成作用巨大，许多新增或强化的制度措施被解读成是对三聚氰胺事件暴露出的食品安全制度“痼疾”所进行的集中整治。《食品安全法》的实施，为我国进一步加强食品安全监管奠定了法律制度基础。
2013年3月22日，新组建的国家食品药品监督管理总局挂牌，随后立刻启动了《食品安全法》的修订工作。2015年10月1日，经两次审议、三易其稿的新修订《食品安全法》，即2015年版《食品安全法》正式施行。新修订《食品安全法》的最大亮点之一，就是进一步理顺了食品安全管理体制，将生产、流通、消费环节的分段监管改为由国家食品药品监管总局统一监管，提升监管效率。
在具体条款上，新修订《食品安全法》内容增加50多条，对原有70%的条文进行了实质性的修订，新增了一些重要的理念、制度、机制和方式。仅以监管制度为例，就增加了食品安全风险自查制度、食品安全责任保险制度、食品安全全程追溯制度、食品安全有奖举报制度等20多项。
新修订《食品安全法》中，婴幼儿配方乳粉与保健食品、特殊医学用途配方食品一起正式作为特殊食品管理，在注册申报、生产管理、上市后管理方面区别于普通食品。“乳制品监管的经验，为其他特殊食品的监管提供了借鉴。”业内专家如是说。
此后的两年中，各项食品安全监管制度逐一出台，而作为食品行业中风险较高的奶业，始终是新制度最积极的试水者和执行者。
重建奶业新秩序
治理体系日趋健全完善
三聚氰胺事件爆发后，党和国家高度重视我国食品安全特别是乳制品质量安全情况，将食品安全监管特别是乳制品监管作为重大民生问题和社会问题加以解决，在市场准入、规范竞争、标准完善等方面，先后发布了一系列重要文件。法规、标准、制度建设的不断完善，使我国奶业发展走上了有法可依和规范化管理的轨道，也推动我国食品安全治理体系逐步走向完善。
2008年10月，国务院颁布《乳品质量安全监督管理条例》，加大对违法生产经营行为的处罚力度，对监管部门的职责进行明确分工，并加重了监管部门不依法履行职责的法律责任。2010年，国务院办公厅发布《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》，提出严把生产经营许可关、强化检验检测和监测评估、完善乳品追溯制度、强化婴幼儿配方乳粉监管、加大对非法生产经营乳品行为的打击惩处力度等具体要求，并要求农业、工商、质检、食品药品监管等部门切实依法履行监管职责。该通知还特别要求，在2011年年底前完成婴幼儿配方乳粉和原料乳粉电子信息追溯系统建设和相关标准、法规的制定，并逐步在乳品行业推行电子信息追溯系统，由此，乳品企业成为食品行业中最早建立追溯系统的先行者。如今，电子信息追溯系统已在食品行业中普遍推广，成为加强食品安全监管、督促企业落实主体责任、促进食品安全社会共治的利器。
在对生产环节加强监管的同时，政府逐步提高了乳制品行业准入门槛。2008年11月，国家发改委等部门联合发布《奶业整顿和振兴规划纲要》，提出所有乳制品生产企业限期执行《乳制品企业良好生产规范（GB12693）》，三年内必须全部达到标准，达不到标准的必须停产整顿；对于不符合产业政策和行业准入条件或整改后仍然达不到验收条件的企业，要依法关闭。
2009年，国家发改委和工信部制定《乳制品工业产业政策》，对新建和改扩建乳品加工企业进一步做出详细规定：新建液态乳项目日处理生鲜乳能力须达到500吨及以上；新建乳制品加工项目已有稳定可控的奶源基地生产鲜奶数量不低于加工能力的40%，进一步提升了行业门槛。
2010年，依照《食品安全法》，原卫生部着手对当时的近5000项食品安全标准进行清理整合，其中乳制品是最先完成标准修订的行业。2010年4月，《生乳》等66项新标准公布，我国乳品质量标准体系基本建立。截至2016年12月，国家卫计委会同相关部门累计制定公布食品安全国家标准979项，覆盖人民群众日常消费的所有食品品种，涉及食品安全指标近2万项。由此，食品安全标准清理整合工作全面完成，彻底解决了长期以来存在的标准之间交叉、重复、矛盾等历史遗留问题。
2013年，国家食品药品监管总局将乳制品质量安全作为食品监管工作的重点，采取了一系列的“从严”监管措施——从严建章立制、从严生产许可、从严监督检查、从严处置问题。通过严格监管，促使生产企业不断增强质量安全意识，提升质量管理水平，提高产品质量。
当时有评论称，国家食品药品监管总局组建后统合了食药监、质检、工商等部门的相应职责，覆盖食品的生产、流通、消费等全链条，标志着实施全部环节无缝监管的食品安全治理思路正式确立，中国食品监管“九龙治水”的局面得以在一定程度上终结。
2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。近年来，食品药品监管系统始终以实际行动贯彻落实“四个最严”要求，强化源头严防、过程严管、风险严控，努力提高食品安全治理能力和保障水平，建立健全食品安全治理体系，织就严密的食品安全“防护网”。
打造奶业全产业链
食品产业实现科学发展
中国奶业如何渡过难关，实现振兴发展？2008年以后，中国政府发布了一系列政策法规，创造了以监管升级促进产业升级、以产业升级再次推动监管升级的良性发展模式。
据中国奶业协会发布的《中国奶业质量报告（2016）》显示，我国奶业整顿振兴主要从3个环节入手：在奶牛养殖环节，实施了奶牛良种补贴、标准化规模养殖、振兴奶业苜蓿发展行动等一系列政策措施；在收购和运输环节，严格准入管理，坚决取缔不合格奶站，奶站数量从2008年的2万多个减少到8500个；在乳品加工环节，对乳制品及婴幼儿配方乳粉企业生产许可进行重新审核，淘汰了一批奶源无保障、生产技术落后的企业，大力推进婴幼儿配方乳粉企业兼并重组。
在此背景下，一批布局不合理、奶源无保障、技术落后的产能被淘汰。2008～2015年，我国规模以上乳制品企业（年销售额2000万元以上）从815家减少到638家。在政府和行业的共同努力下，我国乳制品质量安全取得巨大成绩，产品质量保持了稳定向好的发展态势，2016年乳制品抽检合格率达到99.5%。乳制品企业整体素质明显提高，加工装备、加工技术和管理运营已接近或达到世界先进水平。
“君乐宝身处河北，目睹了一个奶业巨头的坍塌，没有人比我们更能体会质量的可贵。”君乐宝乳业集团总裁魏立华曾感慨地说，“只能做到最好，因为别无选择。”这句话道出了所有以振兴中国奶业为信念的乳企心声。众多有实力的乳企不约而同选择打造集奶牛养殖、冷链运输、乳制品加工及品牌销售于一体的完整产业链。这一模式上托奶源，下接消费者，几乎可以囊括一杯牛奶从牧场到餐桌的所有过程，加上现代科学技术实现了全过程信息的可追溯，从根本上解决了牛奶安全品质问题。
以“全链创新”为指导，伊利集团打通产业链上、中、下游的创新渠道，以此带动整个产业链的提质升级，构筑起保障食品安全的坚实防线。在产业链上游，伊利为牧场导入SOP（标准操作程序），通过统一牧场养殖操作规范，饲料统一采购、实施标准化喂养等方式，提升牧场的管理水平；在产业链中游，通过智能工厂，伊利实现了从研发、成本管控、品质保障到产品流通全过程的数据挖掘与分析，敏锐地捕捉生产制造环节的食品安全风险；在产业链下游，运用大数据等先进技术，精准洞察消费者需求，并通过覆盖全产业链的产品追溯体系，为消费者打造便捷安全的购物体验。
蒙牛集团则创新建立了“4Q”（质量策划、质量控制、质量保证、质量支持）管理体系，拓展了监管维度，实现了“端到端”的全产业链质量管理。“蒙牛的产业链也是一条数据链。从原辅料采购、生产制造过程到终端，有国际领先的SAP（企业管理解决方案）和LIMS（实验室信息化管理系统）高效协同工作。”蒙牛集团质量管理系统负责人宋晓东介绍，蒙牛建立了具有国际水准的“食品安全质量实时监控平台”，辐射区域覆盖牧场、生产工厂和销售大区，“供应伙伴出现一次不合格或异常就会被警示，达到3次就会取消合作。”
历史翻开了新的一页。如今现代化的工厂，先进的加工设备，早已是中国乳制品企业的标配。2016年5月，总投资18亿元的三元河北工业园正式投产。在气势恢宏的主车间内，只能看到纵横交错的密布管道和林立的金属罐体，却没有一个操作工人——整个生产过程已全部自动化，几名工人只需要坐在主控室里操作智能化控制系统即可完成生产流程。这是三元乳业引进全世界最先进的生产工艺和加工设备打造的现代化工厂，可年产4万吨婴幼儿配方乳粉及25万吨液态奶。
“中国奶业浴火重生，其羽更丰，其言更清，其神更髓，业界同仁应该为此感到骄傲和自豪。”中国奶业协会会长高鸿宾如是说。与9年前奶业的小、乱、散、差相比，今天的奶业格局已发生了翻天覆地的变化：养殖水平、生鲜乳质量、监管检测水平大幅提升，行业集中度越来越高。对此，我们有理由确信，中国奶业已经领跑中国食品工业，成为现代化、国际化水平最高的食品行业之一；而且有理由相信，中国奶业还将不断前行，在监管、标准、科学研究、发展模式等方面为中国食品行业提供更多借鉴。
