三、当代中国城市社区建设与社区管理

（一）当代中国城市社区

自1954年12月《城市居民委员会组织条例》颁布以来，我国形成了“市—区—街道—居委会”的“两级政府—、三级管理、四级服务”的城市社会管理体制。

改革开放以前，城市社会管理以“单位制为主，街居制为辅”。单位不仅是一个经济组织，也是国家治理基层社会的重要工具。相比之下，街居制的作用十分有限（尤其是居委会），并不构成一个相对独立的社会管理单元。

改革开放以来，社区在社会管理中的地位和作用越来越凸显。

20世纪90年代以来，“社区”作为一个重要概念得到认同并运用于城市社会管理实践。

社区成为城市社会管理中一个相对独立的、最基层的管理单元。社区建设的目标、内容被系统提出。

“二级政府、三级管理的管理架构扩展为“二级政府、三级管理、四级网络（市—区—街—居）”，社区作为相对独立的一个管理层次和实体地位得以形成。

尤其是2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》颁布，正式明确了城市社区是城市社会治理的基本单元的地位。

（二）当代中国城市社区建设

“社区建设”，是指政府、社会机构和社区居民强化社区要素、发展社区组织、增强社区活力、提高社区居民生活质量的过程。社区建设既包括物质条件的改善，也包括社区凝聚力的增强。

20世纪80年代以来，许多国家对社区建设予以了高度关注，大力倡导社区建设。

社区建设的提出源于城市社区本质特征（居民之间的相互关怀、认同）的弱化和城市非人性面的呈现（如价值观念的多样性、人际交往中的非感情性、人际关系的匿名性等）。因此如何增强社区居民之间的相处团结和支持，使城市成为人类生活的理想共同体，成为社会学家关注的议题。

1、我国城市社区建设提出的背景

（1）原有的单位制受到巨大挑战；

（2）流动人口的急剧膨胀，给城市管理和社会治安带来新的课题；

（3）住房制度改革的推进；

（4）街道办事处的基层社会管理工作过于庞大和复杂；

（5）城市基层管理（特别是居民委员会）组织老化，管理方式、观念不能适应新的社会变化。等等。

 2、我国城市社区建设的主要目标

（1）适应城市现代化的要求，加强社区党组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系；

（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容；

（3）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制；

（4）坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高社区居民的素质和整个社区的文明程度。

 3、我国城市社区建设的主要内容

（1）社区组织体系建设。包括社区党组织建设、社区居民自治组织（以居委会为主题）、社区中介组织、社区工作者队伍等。

（2）社区服务体系建设。包括面向社区残病、老年人、优抚对象和困难群体的福利性服务，面向全体社区成员的便民利民服务和面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障服务。

（3）社区卫生。

（4）社区治安。

（5）社区文化。

（6）社区环境。

   此外，还包括：社区管理机制建设、科技平台建设等等。

1、 

（三）当代中国城市社区管理

1、城市社区管理的概念

社区管理，是指在城市政府及其职能部门的指导和帮助下，以街道为主导、居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，运用行政、法律、经济、教育、情感等手段，对城市社区的社会治安、环境卫生、卫生保健、精神文明等各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程，其目的是合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量。

——刘广珠等编著《城市管理学》，第267页，清华大学出版社2014

2、社区管理的内容（8个方面）

（1）社区规划管理；

（2）社区建设管理；

（3）社区物业管理；

（4）社区环境卫生管理；

（5）社区文化管理；

（6）社区人口管理；

（7）社区安全管理；

（8）社区服务管理。

3、城市社区管理的组织

    （1）政府组织。目前我国城市实行的是“两级政府、三级管理”的社区管理体制。相对于市、区级，在社区管理中应更多发挥街道办的作用。

（2）企事业组织。如商店、医院、学校、物业公司等。

    （3）社团性组织。包括各种群众性自治组织和专业性社会团体。尤其是社区居民委员会，作为城市居民自我管理、自我教育的基层群众性自治组织，在城市社区管理中具有其他组织不可替代的功能。

（4）社区成员。社区居民将越来越多地参与社区管理。

4、城市社区管理模式

根据政府与社区之间权能配置方式的不同，一般分为三种类型：

（1）政府主导模式。如新加坡。

（2）社区自治模式。如欧美国家。

（3）混合治理模式。如日本、以色列。

5、我国城市社区管理存在的问题

（1）以行政主导为主，社区组织力量薄弱。城市社区管理具有浓厚的行政管理色彩，民主色彩较弱，“政社不分”的现象较为突出。

（2）街道办事处职能定位不明确。

（3）居民参与程度低；

（4）法制法规不健全，社区管理工作缺乏监督。

此外，社区管理队伍专业化程度较低，等等。

6、我国城市社区管理的对策

（1）转变政府职能，培育社区自治组织。政府应逐渐由社区管理的掌舵者转变为监督者、服务者、协调者。

（2）界定街道办事处的性质和职能。

（3）提高居民参与意识，实施参与式管理。

（4）健全社区管理的法律法规，将城市社区管理纳入法制化轨道。

此外，加强社区管理队伍建设，等等。

 

构建基层社会治理新格局

完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。

加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。

       ——十九届四中全会《决定》（2019年10月）