政府组织体制与社会组织资源 下

优化政府组织结构的标准、原则和路径

衡量政府好不好、是不是良治政府，有两个重要的判断标准：一是看政府是不是管了自己应该管的事；二是看政府是不是管好了自己应该管的事。前者是政府职能科学定位问题，后者是政府效能问题。在政府职能科学定位前提下，为提高政府效能，就必须优化政府组织结构。

一、优化政府组织结构的判断标准

优化政府组织结构是深化行政体制改革的重要内容。判断政府组织结构是否优化，取决于政府的性质、政府追求的价值目标以及人们对此判断的立场和角度。按照服务型政府要求，政府组织结构是否优化，可以从以下三个方面进行判断：

（一）在政府机构设置中，履行公共服务职能的部门在政府机构中所占比重。一般来说，在经济建设型政府中，管理经济的部门所占比重较大。我国在1998年政府机构改革之前，这方面的情况非常明显。经过多次政府机构改革，精简了专业经济管理部门，使政府组织结构发生了较大的变化。适应服务型政府建设要求优化政府组织结构，就必须加强政府公共服务部门建设，提高公共服务部门在政府机构中所占比重。为此，合理的途径主要不是增加公共服务部门的数量，而是适应完善社会主义市场经济体制和建设服务型政府的要求，进一步精简、整合经济管理部门，降低该类政府机构的比重。

（二）履行公共服务职能的部门在政府机构中的地位。建设服务型政府，仅仅提高公共服务部门的比重还不够，还必须适当提高公共服务部门在政府机构中的地位，使之有足够的权威，能够合理地支配和使用公共资源，有效地履行公共服务职能。因此，按照建设服务型政府的新要求，应使公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门。

（三）最大限度地减少政府机构间的职能重叠和职权交叉，为提高政府效能，消除体制机制上的障碍。

二、优化政府组织结构的原则

（一）效能原则。提高政府效能，是优化政府组织结构的目的，也是必须坚持的重要原则。政府组织结构优化与否，最终检验标准还是看政府管理效能和公共服务水平是否得到提高以及提高多少。

（二）统一原则。实践证明，职能重叠、职责交叉、部门林立、多头管理，必然导致政府推诿扯皮，争利避责。为克服这些弊端，就必须按照统一原则，将职能相同、相近的部门加以整合，实行统一管理。

（三）规模适度原则。政府规模问题，自改革开放以来就进行了广泛的讨论。在20世纪八、九十年代，针对计划经济体制下政府机构庞大、臃肿的现实情况，我国进行了以精简机构为主要内容的改革，取得了积极成效。与此同时，“小政府，大社会”的理论广为流行，影响很大。这就提出了一个问题，即政府机构和人员是不是越精简越好？在体制转轨和社会转型时期，我们是不是需要建立一个“小政府”？世界银行发布的《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》报告称，从世界范围来看，“在过去的一个世纪中，政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。”政府规模扩大的主要原因是：“政府必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖事务范围都极度扩张。”这表明，在第二次世界大战前后，政府规模的扩大有其必然性，也有一定的合理性。因为各国经验表明，没有政府的发展是注定要失败的，“没有一个有效的政府，发展是不可能实现的。”于是，人们把关注的重点从数量问题转向了质量问题，即更加关注政府的有效性，政府能否有效地满足人民的合理需求。早在20世纪80年代，邓小平就不止一次强调：“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。”从转变政府职能、提高政府效能和建立强有力的政府工作系统出发，政府规模不是越小越好、越精简越好，而是要适度，即在政府职能转变的前提下，为了提高政府效能，实事求是地确定政府规模，需要多少机构就设多少机构，需要多少人员就配多少人。过和不及都不利于有效地履行政府职能。

（四）法制原则。加强政府机构的法制建设，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。依法行政，不仅需要依法明确各级政府的职责权限，同时还需要实现政府组织机构及人员编制的法定化。

为此，需要不断总结经验，借鉴发达国家的有益做法，在实现政府组织机构及人员编制科学化、规范化的基础上，修改和完善政府组织法，依法明确各级政府的组成部门、直属机构和办事机构，使政府机构设置和人员编制不因领导人的变化而变化，不因领导人注意力的变化而变化，以保持政府机构和人员编制的相对稳定性。基于以上分析，建议将政府机构设置的“精简、统一、效能”原则改为“效能、统一、适度和法制”原则。

三、优化政府组织结构的路径

优化政府组织结构的主要路径，是稳步推进大部门体制。发达国家经过较长时间的探索，在大部门体制改革方面取得了积极成效，对我国优化政府组织结构有重要启发和借鉴意义。我国从2008年开始探索大部门体制改革，2013年进一步推进这一改革。深化大部门体制改革，需要做好以下六项工作：

（一）对已经实行大部门体制的，需要加大内部职能、机构和人员的整合力度，使之真正成为职能有机统一的大部门制。

（二）对需要实行而尚未实行大部门体制的，应该稳步推进大部门体制改革。对于整合不到位的，应继续加以整合，使大部门体制改革尽快到位。

（三）在推进大部门体制改革中，应注意部门之间的平衡性。不能有的部门过大，有的部门偏小。对于职能过宽、权力过分集中的机构，应进行适当的分解或分设。

（四）统筹党委、政府和人大、政协机构设置。这对于从总体上消除公共管理领域职能重叠、交叉，降低公共管理成本，提高公共管理效能，具有十分重要的意义。

（五）推进大部门体制改革必须与推进干部人事制度改革紧密结合起来。如已经实行大部门体制的，其行政首长应由该领域的通才担任，副职则应由专才担任。再如，应严格执行有关法律法规，严格控制领导职数，不能以“过渡期”为由超职数配备大部门的领导班子。

（六）既要给予地方政府改革的自主权，尊重地方的创造精神，又要注意改革的上下衔接，避免管理链条的断裂。