政策解释的结构性框架

 中国公共政策的执行结构分析 

近几十年来，西方发达国家已基本上达成了用“政策网络”(policynetworks)来概括公共政策执行结构的共识。但是,中国公共政策的执行结构远比西方国家复杂得多。中国的正式执行结构与非正式结构差异之大,关系之复杂,根本不能用类似于“网络”等简单的比喻来标识。笔者认为，中国正式执行结构和非正式执行结构分别具有“有限分权”和“关系主导”的特征。 目前，国内外学者对中国公共政策的正式执行结构特征的描述和概括，主要有以下两点：一 是“党政不分”；二是“条块分割”。 

“党政不分”是指党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能。党所具有的政策执行功能是通过在同级政府中设立相应的党组织来实现的。在政策执行功能上，党、政没有明确的职责与权限划分。具体表现在，党组织制定政策后,继而控制和参与这些政策的实施，或取代政府机关直接行使执行功能，或通过行政决策干预政府机关的执行活动,或与政府部门共同履行执行功能。

“条块分割”是指中央或上级政府职能部门垂直对本系统实行直接领导，从而使各个层级的地方政府失去应有的权力和作用；而中央把相当一部分权力下放给地方管理时,相应的上级政府职能部门将无法干预。由于我国幅员辽阔、人口众多,单一的“条条”或“块块”都无法有效地管理整个国家的经济和社会生活；而“条块结合”形成的矩阵结构有助于政策在广大的地域范围内推行，但同时也造成了“条块分割”的弊端。 

“党政不分”和“条块分割”使得中国公共政策的正式执行结构具有“有限分权”的特征。所谓“有限分权”，是指权力在政策执行结构中的分配有一定限度。即在中国公共政策的正式执行结构中，每个官员、每个部门之间的权限并没有清晰的界定。由于权力配置上的重叠、交错,有些权力的分配在政策执行过程中因时而异、因地而异、因人而异、因事而异。当然,这种机动性也是有限度的,只有那些因“党政不分”和“条块分割”而导致的交错、重叠的权力才需要机动分配。“有限分权”的结构性因素导致权力的上下交错、左右交错和纵横交错,形成权力的支离破碎,造成“政出多门”。正如李侃如指出的，在中国的政策执行结构中，政策执行的参与者推动政策执行是非常困难的，但阻碍政策执行则是轻而易举的事。 相对于正式执行结构而言,非正式执行结构不是通过正式的条文规定来界定和分配权力，而是在组织中自发形成的一种权力分配机制。“关系主导”是中国公共政策的非正式执行结构的基本特征。 一般而言，关系是指人或事之间所具有的某种性质的联系。但当“关系”作为一种研究范畴时，就具有了很强的中国本土化特征。许多国内外学者用“关系”这一重要的概念来解释中国社会复杂的人际关系现象。“关系”作为传统中国所具有的社会性和文化性，在权力特别是政治权力的运作中扮演着重要的角色。“关系主导”的非正式执行结构是指基于“关系”维护和发展基础之上形成的权力分配机制。在这一分配机制中，“人情”与“面子”发挥着重要作用。细言之，“关系主导”下的交往并不严格按照公平法则进行每一次交换。资源支配者有时碍于“人情”与“面子”会采取代价大于预期回报的行为。在这种行为模式下，“关系”对行为者而言,本身是一种有价值的资源，而且具有一定的稀缺性。因此，在中国公共政策的执行过程中，行为者会以维持和发展自己的“关系网络”为行为导向。

 从运作方式上看,“关系主导”的非正式执行结构与“有限分权”的正式执行结构存在着差异。这主要表现为以下三点：一是，前者依据行为者在“关系网络”中的地位来分配权力，而后者则依据行为者的职位级别。虽然行为者在政府组织内的职位级别越高，其在“关系主导”的非正式执行结构中的地位可能越重要；但这并不是说，正式执行结构与非正式执行结构的权力分配是一一对应的。在具体的政策执行结构中，不排除位于组织下层的某个行为者由于有较好的“关系网络”而拥有较大的权力，而处于组织上层的某个行为者由于“关系网络”经营不善而大权旁落。二是，“有限分权”的正式执行结构虽然在一些权力的分配上模糊不清,但从权力的分配方式上看则是刚性的；而“关系主导”的非正式执行结构分配权力的方式则是弹性的。在“人情”、“面子”的运作过程中，小人物如果受到大人物的庇护，形成权威的连环机制，那么小人物也就不再是小人物，大人物也不敢说自己永远是大人物。只要“关系”存在,权力就没有最大、也没有最小。三是，“关系主导”的非正式执行结构不一定具有统一性。在“有限分权”的正式执行结构中，权力由上而下呈等级状分布，通常只有一个权力中心。而“关系主导”的非正式执行结构则大多不是一个统一的“关系网络”。在一个政策执行结构中,通常有几个“关系网络”，而且各个“关系网络”之间的权力资源不能相互交换。

如上所述，中国的政策执行结构，不仅有“党政不分”、“条块分割”之下形成的“有限分权”的正式执行结构,还有与这一结构相伴随的“关系主导”的非正式执行结构。这两种结构时分时合，时而相互促进、时而彼此抵触。因此，中国公共政策的执行结构会有不同的模式，影响公共政策的执行过程和结果。