政策解释范式的运用之二：中国的经济改革

我国公共政策研究范式的现状与特点

（一）我国公共政策研究现状

 近几年来，随着我国改革开放的不断深入和社会主义现代化建设步伐的加快，特别是建立社会主义市场经济体制任务的提出，公共政策研究的重要性和紧迫性被越来越多的人所认识。经过近20年的探索，我国政策科学和公共政策研究体系从无到有、从弱到强，逐步发展和完善起来。总体来说，这方面成果主要集中在以下几个领域。

1．对公共政策基础理论的研究

这类成果的不断涌现是基于以下两方面的原因:其一是为实际公共政策研究提供基础理论支持，包括提供新的政策思想、政策理论和政策分析方法等；其二是为在校的相关学科。由于西方最早把公共政策作为一门学科来加以系统研究，所以他们的学科体系较为全面和成熟。

2．对政策分析方法和分析工具的研究

 其主要成果是把自然科学、工程学以及数理统计学的方法和技术应用于实际公共政策分析，特别是表现在对政府的大型社会计划和工程的科学性、可行性的分析和研究中。这方面的成果多集中于20世纪80年代，它们初步形成了中国公共政策研究的方法体系，并开始尝试把现代科学分析技术系统地、大规模地引入到公共政策分析中去，从而使现代公共政策研究在方法和技术方面与传统研究有了明显的区别。然而，这一时期的研究成果也存在很多不足，如多局限于某个领域和某些具体政策的分析技术和方法，缺乏整个公共政策研究领域系统、统一的方法论基础。另外，20世纪80年代后期以来政策分析方法和技术的研究进展缓慢、缺乏创新性，也是该领域研究所存在的不容忽视的问题。

3．对公共政策特别是具体部门政策的研究

 部门公共政策是政府公共政策体系的重要组成部分。一般而言，政府部门是以行政职能的划分为基础而设置的。由于政府职能的相对稳定性，所以以政府部门为载体的部门公共政策的存在和运行具有相对稳定性和连续性，这是研究静态和动态部门公共政策的基础。部门公共政策的研究主要是对政府部门所面临的经济和社会问题进行调查、了解和分析，最后提出解决办法或对策方案。与过去传统的政策研究不同，目前公共政策的对策性研究比较注重对实际政策问题实证的和理论的分析，比较注重对西方国家有关同类问题研究的横向比较和借鉴。

（二）我国公共政策研究的特点

1.共产党在公共政策制定和执行中处于主导地位

 每个行政区域、每个行政层级都设有中共党委、人民政府、人大、政协等政治政权机构，其中中国共产党的各级委员会处于总揽全局、协调各方的核心地位。无论是在中央还是在地方，涉及公共政策制定和执行的重大问题，一般都要先在中国共产党各级委员会的常委会或全委会上进行讨论，并提出政策建议；特别重大的事项，还要通过政协等组织与各民主党派、人民团体进行协商，由人大作出决定，再交政府组织执行。这种决策程序，体现了我们国家政权的性质和国家机构实行民主集中制的原则，反映了全国广大人民群众的根本利益和意志，实践证明是有效的，是符合中国基本国情的。

2.中央政府部门在公共政策决策中具有关键性的作用

 现代西方国家尤其是美国在政策制定过程中运用的是团体决策的模式，即国家政策的制定取决于利益集团的压力，利益集团的争论、谈判、妥协和竞争，是政府制定政策的主要依据，对政策决策有着决定性的影响。中国不具备那样的条件。中国在公共政策制定过程中运用的是机构决策模式。中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。由于中国政府部门林立、职能交叉，政策性建议在部门之间的协商协调往往是一项很费时间、很费精力、也很费智力的复杂工程。部门之间协调好了，政策制定的工作就完成了一大半。可见中央政府部门作用的重要。现在西方不少国家针对本国社会经济面临的突出问题，聘请专家学者进行专题调研，参与公共政策决策。随着改革的深入和社会的发展，专家学者在我国公共政策制定、评估、执行中开始发挥越来越大的作用。如三峡工程的可行性论证，专家学者的反复论证起到了举足轻重的作用。这是由中国的政府结构、政治文化、公共行政运作惯性、公共信息发展程度等因素决定的，短时间内还难以有较大改变。

3.“大一统”的思想对公共政策仍有深刻影响

长时间以来，我们强调的是统一思想、统一计划、统一步调、统一政策，而对区域差异，对特殊地区的特殊政策，在研究的深度和政策措施的适用程度上，都还有很多有待提高、有待改进之处。这从一个侧面反映出我们的公共行政管理仍处于粗放型的管理阶段。我国行政区域的数量和层级超过世界上许多国家，但不同区域、不同城镇乡村真正有特色的东西不是很多。在一定范围内赋予地方更多执行政策的灵活性，扩大地方根据本地实际情况制定区域政策的自主权，对于焕发地方发展活力、加快各地经济发展步伐、增强地区社会经济发展的多样性，都会大有益处。

4.红头文件是公共政策发布的重要载体

 西方国家多为私人资本比较发达的国家，大的垄断财团不仅在国家经济生活中居于支配地位，在政治生活中也有很大影响。加之政权机构实行“三权分立”的政治体制，各行政机关、政党、团体的政策主张，只有上升为法律，才能得到社会的广泛认可和普遍执行。在这些国家，不仅规范社会经济行为的准则要通过立法的形式来推行，而且许多公共政策的实施方案甚至重大工程也要用立法的形式加以保证。如英国的《工业布局法》、德国的《联邦改善区域结构共同任务法》、日本的《北海道开发法》等等。在中国，由于共产党和人民政府的崇高威望和巨大号召力，依靠党和政府的红头文件就能够使政策决策得到很好的贯彻执行，一般的公共政策不需要上升为法律，所以在中国公共行政管理实践中，红头文件多于法律性文件。与颁布法律相比，发布红头文件的审核程序比较简单，能够对时局的变化作出及时灵活的反应，便于对社会经济生活灵敏地进行调节；法律则具有更大的稳定性，便于施政方略的持续贯彻。红头文件成为公共政策发布的重要载体，这是我国公共政策的特色，也是我国的优势，使我国在施政手段上有了更大的选择余地。

5.各级党组织和政府的积极贯彻落实是公共政策执行的组织保证

 我国的各级党组织和各级政府，都是以宣传、贯彻、落实中央的路线、方针、政策为其首要职责的，在长期的革命建设实践中，积累了丰富的执行政策的经验。他们对于如何既吃透上头、又吃透下头；如何把中央的政策与本地的实际相结合；如何把政策规定的内容在本辖区内转变为现实等等，都把握、动作得非常娴熟。这是我国在政府运作效率的某些方面强过西方国家的一个重要因素。政策的执行是一个复杂的社会工程，是对全社会各群众、各阶层利益取得的综合和导引。而在做社会工作，在如何教育群众正确处理国家、集体、个人的关系；如何把群众的行为纳入国家政策规定的轨道等方面，我国各级党组织和政府都有较强的驾驭与运作能力。紧紧地依靠他们做好工作，是实现正确的政策决策和贯彻落实既定政策的重要保证。

四、面向未来的的中国公共政策研究

我国20 年的发展历程表明，中国公共政策研究正经历着由传统向现代的转变。在这种转变过程中，中国政策科学和公共政策研究取得了一定的进展，这种进展主要体现在各种政策研究组织的培育和完善方面，体现在建立较为规范的政策研究体制和机制方面，以及体现在公共政策研究思想、理论、方法和技术的丰硕成果方面。然而，由于历史的因素和现实各方面条件的限制，中国公共政策研究20 年取得的进展，距离现代社会对公共政策科学化、高效化和民主化所提出的要求，还有一定的差距，这就使建立新型的公共政策研究体制具有了相当的必要性和紧迫性。因此，在新的世纪，要尽快建立起适应社会主义市场经济发展需要的，以提高公共政策研究的科学化、高效化和民主化水平为目标的公共政策研究体制。具体而言，就是要尽快建立起以行政型政策研究组织为核心的，不同范围、不同层次政策研究组织相互协调和配合的，具有制度化保障的新型公共政策研究体系。这不仅是目前公共政策研究面临的一个主要任务，同时也是进一步完善我国政策研究体制的重要内容。为了实现这个目标，针对目前所面临的问题，中国公共政策研究需要在以下两个个方面进一步得到加强和完善。

(一) 加强跨学科研究， 构建系统化、科学化的政策研究理论和方法体系

  加强跨学科研究既是政策科学和政策研究的学科性质决定的， 同时也是现代社会对公共政策的要求所决定的。所以，进一步加强跨学科研究，并在此基础上构建系统化、科学化的政策研究理论和方法体系，是今后公共政策研究发展的一个重点。经过20年的探索，我国在构建政策研究理论和方法体系方面虽取得一定进展，但还需进一步加强。在此过程中，应重点解决好两方面的问题: 第一，如何将政策科学和政策分析的理论成果应用于实际政策分析，以使公共政策理论研究和实践紧密结合、相互促进、共同发展。第二，如何在立足于中国现实政策环境的基础上，积极引进和消化国外能为我所用的、先进和成熟的政策研究理论及方法，并与中国实际情况相结合，逐步建立起自己独立的理论和方法体系，以提高中国公共政策研究的质量和水平。

(二) 加强公共政策研究的综合化特性，改善现有组织和人员的结构，从根本上提高政策组织和研究人员的素质

  现代政策科学和政策研究是一个综合性、跨学科的新研究领域，而综合化特性不强是制约中国政策研究由传统向现代转化的主要障碍。公共政策研究的综合化包括三个方面，即学科的综合化、组织的综合化、人员知识结构的综合化。政策研究组织的综合化包括人员专业构成的综合化和人员年龄结构的合理化。目前，我国各种政策研究组织，特别是专业性和部门型政策研究组织中的人员专业单一化的问题较为突出，这种专业构成在一定程度上限制了从不同角度对某一政策问题进行全面研究的视野；另一方面， 我国政策研究组织人员年龄构成也不合理，年龄偏高、知识老化已是许多政策研究组织面临的主要问题。所以，使人员专业搭配更适当、年龄构成更合理，是进一步完善政策研究组织的综合化特性的主要任务。人员知识结构的综合化，是指政策研究组织中的核心人员应具备多学科的知识背景， 这样才能在解决复杂或大型政策问题时应付自如， 而我国目前政策研究组织中的人员很少具备这样的素质和条件。有鉴于此，综合化特性不强已成为制约我国现代公共政策体系建立和完善的主要障碍。因此，它也是新世纪构建科学、高效的政策研究体系亟待解决的重要问题。

总之，在前20 年所形成的良好基础上，中国公共政策研究在未来的21 世纪必然会有更大的发展，虽然在新的环境下也将面临一些新的困难和问题，但政策研究的科学化、高效化和民主化的进程决不会停止，一个系统化、科学化的公共政策研究体系和决策体制将在发展中不断得到完善。